司法反傾銷裁決審查

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【內容提要】本文涉及美國商務部在對華木質臥室家具反傾銷案裁決中拒絕給予達藝家私單獨稅率待遇是否合法的問題，分析了美國國際貿易法院對該裁決的司法審查；并對該案的基本案情、法院分析進行了歸納，對其中涉及的主要法律問題作了簡要評析。

【摘要題】案例分析

【關鍵詞】木質臥室家具/反傾銷/正當程序/司法審查

【正文】

美國對華木質臥室家具反傾銷案涉案金額近10億美元，是中國入世以來國外對華反傾銷涉案金額最高的案件。從2003年12月11日美國商務部公告，決定對原產于中國的臥室用木制家具進行反傾銷立案調查，到2004年12月28日美商務部對此案的反傾銷終裁結果進行修正，歷時一年多。

2005年8月23日，美國國際貿易法院對達藝家私訴美國商務部一案做出判決，判定在對華木質臥室家具反傾銷案中商務部拒絕接受達藝提交證據的做法是不合法的，將此案發(fā)回商務部進行重新審查。

一、基本案情

2003年12月11日美國商務部公告，決定對原產于中國的臥室用木制家具進行反傾銷立案調查。12月17日，美國商務部正式啟動對華木質臥室家具反傾銷立案調查。12月30日，美商務部首次向中國商務部和211家中國家具生產商發(fā)送“質量和價值”調查問卷（即“Q&V”調查問卷），要求在2004年1月9日前提交問卷。

2004年1月8日，達藝家私有限公司（DeccaHospitalityFurnishingsLLC）①雖一直未接到美商務部直接通知，但仍按時提交了“Q&V”調查問卷。

2004年2月2日，美商務部第二次發(fā)送基本資料調查問卷②，（即SectionA問卷③），要求在2月23日前提交問卷。這次只寄給中國商務部和7家認定屬于“強制調查方”的企業(yè)，達藝不在這7家企業(yè)之內。

2004年3月2日，美商務部函告達藝拒絕接受其提交的“Q&V”調查問卷，并提及“此次拒絕并不阻止達藝在調查中提交附加信息”。2004年6月、7月，達藝分別提交了“Q&V”調查問卷和證明其為香港公司的有關信息。

2004年6月24日，美商務部做出初裁，給予按時提交SectionA問卷并能充分證明企業(yè)獨立性的企業(yè)以單獨稅率待遇，達藝被排除在外。達藝對此不服，故在美國國際貿易法院對商務部做出的反傾銷裁決提起訴訟。

2005年8月23日，美國國際貿易法院判決認為，美國商務部拒絕接受達藝提交的證據是不合法的。

二、法院分析

本案的背景是美國將中國視為非市場經濟國家（“non-marketeconomy”簡稱NME），在處理涉及NME的反傾銷案件中，美商務部首先假定NME中所有的企業(yè)都是受政府控制的，進而將所有由政府控制的企業(yè)視為單一實體，因此對于所有政府控制企業(yè)都適用同一反傾銷稅稅率（即普遍稅率）。美商務部對非市場經濟國家并非完全否定企業(yè)間的區(qū)別，而是允許企業(yè)進行反駁，對符合一定條件的企業(yè)可給予單獨稅率待遇，前提是必須證明法律事實上都“不受政府控制”。在實踐中，如果企業(yè)能證明其是外資所有或者是香港企業(yè)（美認為香港的經濟貿易是完全獨立于中國大陸的），則給予單獨稅率待遇。達藝公司正是在申請單獨稅率待遇時，因提交證明自己不受中國政府控制的證據未被美商務部采納，對商務部做出的反傾銷終裁提出異議。

本案中雙方爭議的焦點是美商務部是否不恰當地拒絕了達藝提交的問卷，進而錯誤地將達藝認定為中國企業(yè)，而非中國香港企業(yè)，如果商務部的認定缺乏實質性證據支持，則該案件必須發(fā)回商務部重審。美國際貿易法院做出發(fā)回商務部重申審查的判決主要是基于以下兩點原因：一是美商務部沒有就達藝公司是否為中國香港企業(yè)進行事實審查，因此法院推定達藝為中國香港公司；二是美商務部未能證明已及時向達藝發(fā)送SectionA問卷，故法院推定商務部沒有向達藝發(fā)送問卷。基于這兩點，法院認定商務部拒絕采納達藝提交的證據是不符合法律規(guī)定的，故發(fā)回重申。但同時法院也承認商務部如經過事實調查，在有充分證據的情形下，有權做出“達藝不是中國香港企業(yè)，并且已按時向達藝發(fā)送SectionA問卷”的認定。

法院回顧了Transcomv.UnitedStates案，其中受訴中國企業(yè)未收到商務部調查問卷，沒有提交任何證據來反駁“受政府控制”的假定，因此商務部認定該企業(yè)為政府控制企業(yè)，法院認為根據商務部實體法規(guī)定的明確要求，相關企業(yè)應該知道在反傾銷調查中欲反駁“受政府控制”的假定必須提交相關證據，因此認定商務部的該做法是適當的；但法院接著指出本案中達藝家私在調查期間盡力提交有關證據，因此本案中要解決的焦點問題是“商務部拒絕采納達藝提交的證據的行為是否適當”，對此商務部從4個方面進行了辯解，而法院也逐一進行了分析。

1.關于達藝家私是否為利害關系方④的爭論美商務部認為在發(fā)放SectionA調查問卷時，達藝不是利害關系方，因此不需要向其寄送問卷，理由是商務部一貫假定中華人民共和國境內的所有企業(yè)都是由政府控制的，企業(yè)在推翻“受政府控制”的假定后才能成為利害關系方。對此法院從3個方面駁斥了商務部的主張：（1）法院認為商務部夸大了“受政府控制”這一假定的結果，該可推翻的假定僅僅創(chuàng)設了一個舉證義務，并沒有在中國商務部和其境內企業(yè)間建立任何實際關系。由于中國商務部和境內企業(yè)間不存在關系，前者沒有代表后者接受傳票送達的授權，因此僅向前者發(fā)送調查問卷，而未向利害關系方提供如何反駁該假定的做法與其規(guī)則制定的目的“給予商務部欲獲得信息的每一利害關系方以提交信息的要求通知”不符。并且商務部未就如何推翻該假定規(guī)定其他方法，所以對該假定做出的上述夸大解釋沒能為利害方提供有意義的進行反駁的機會，這一假定就毫無根據地成為不需證明的事實，使得假定變得武斷任意，顯然是不符合法律規(guī)定的。（2）法院認為將如何反駁“受政府控制”假定的信息僅送達中國商務部，然后將未收到信息的企業(yè)沒能提供所要求信息的行為用作證明其受政府控制，該信息獲得方式是不合理的，因為如果企業(yè)不受政府控制，那它與中國商務部有關系的可能性是最低的，也就不可能從官方獲得信息。司法上肯定商務部有權做出以上假定的部分原因是企業(yè)自身掌握著反駁受政府控制的最佳信息，因此企業(yè)承擔該舉證責任是合適的，但是本案中商務部沒有直接通知企業(yè)提供相關信息，這一做法使該假定不符合正當程序的要求。（3）法院通過回顧商務部以往處理該問題的實踐發(fā)現，商務部在該案中的解釋與以往實踐不符。商務部引證的裁決中只有3個是完全依賴中國商務部來通知受訴企業(yè)回答SectionA調查問卷，而在其他裁決中，商務部明確指出其向所有已知方都發(fā)送了調查問卷，在至少一起案件中，商務部明確指出判定利害方未按時提交問卷的前提是該利害方已經受到了調查問卷。（4）法院認為商務部在本案中的實踐也削弱了其主張，在調查過程中，盡管假定“所有中國境內企業(yè)都是受政府控制的”，但商務部仍向有關企業(yè)直接寄送了“Q&V”調查問卷以及強制調查方適用的SectionA調查問卷。該實踐與將中國商務部視作所有在華企業(yè)的人的看法不一致，相反這表明在企業(yè)提交反駁“受政府控制”的信息之前，商務部已經將這些企業(yè)視作不受中國政府控制的合格利害關系方。基于上述分析，法院認為商務部對達藝家私在反傾銷調查中的地位認定錯誤，達藝家私應該屬于反傾銷法中規(guī)定的利害關系方。

2.關于通過中國商務部向利害方寄送調查問卷的方式是否可以信賴的爭論美商務部稱信賴中國商務部向中國國內利害關系方轉寄SectionA調查問卷是合理的。理由是中國商務部在其網站上公布的商務部職能之一是“指導協調國外對中國出口商品的反傾銷、反補貼、保障措施的應訴及相關工作”。具體說來，商務部稱以往的實踐證明中國商務部是可信賴的，并且在木質臥室家具案中一些利害方沒有直接收到商務部寄送的調查問卷但卻提交了答卷，因此信賴中國商務部向國內企業(yè)傳遞信息是合理的。對此法院從以下方面進行分析：（1）法院認為商務部的法律規(guī)定商務部有義務向利害關系方寄送請求提供信息的書面通知，雖然這并不要求提供實際的信息請求通知，但是商務部寄送通知的方式必須能被合理地認為相當于提供實際通知。本案中商務部依賴中國政府機關之一的中國商務部來通知利害方，該通知方式不能被合理視作向利害方提供了實際通知。最高法院在Wuchterv.Pizzutti案中認定：“在某一行政機關沒有向利害關系方轉寄通知的職能時，信賴該機關通知利害方的方式是不合理的”，這一有關傳票送達的規(guī)則同樣適用于域外送達。在KosterV.Automark案中，法院認定：“外國政府在實踐中可能由于裁量權的運用有時會履行傳票送達職能，但政府的這一行為不是必然性的，而是帶有某種不確定性，但是公民享有正當程序的權利不是建立在政府的恩惠或自由裁量權基礎上而是需要有力的法律保證”。因此商務部信賴中國政府某一行政機關來提供通知是違背法理的。（2）法院認為商務部不應該任意、反復無常地行使其行政權力，特別是在商務部自己已經明確必須履行的義務時更應該遵守（在中國臺灣半導體反傾銷案中，商務部闡述了有關調查問卷的相關政策）。這樣一來，商務部信賴中國商務部通知國內利害關系方的基礎僅僅是后者的“恩惠或自由裁量權”，這是不合法的。行政法的基本原則之一就是行政機關做出最終決定時有自由裁量權但并不是說其有權忽視做出決定過程中的行政程序，也不能任意武斷地使用行政程序。本案中中國商務部并沒有負責向香港公司轉寄信息的義務，而且商務部也未要求中國商務部將SectionA調查問卷傳送第三方，因此法院認為商務部信賴中國商務部轉寄通知信息的行為是不合法的，這種信賴也是不合理的。

3.關于在未收到提交SectionA調查問卷前提下，達藝家私是否應當知道需要提交相關信息的爭論在上述兩點主張不被法院支持下，商務部退一步稱：“即使達藝沒有收到中國商務部的通知，鑒于以往裁決中需要參考SectionA調查問卷的實踐，達藝應當知道需要提交SectionA調查問卷。”商務部認為，達藝應當從以往的裁決中推導出需要提交SectionA調查問卷，而不是法律明文規(guī)定達藝要提交該調查問卷。法院認為商務部的這一理由站不住腳，其主張沒有說服力。法院從以下3點進行了分析：（1）法院認為既然商務部明確公布了其提供直接通知的規(guī)定，那么當事人就沒有義務去徹底檢查商務部以前做出的裁決以便知曉自己的權利和義務。商務部發(fā)送“Q&V”調查問卷時同時附有一封信函告知“除了回答“Q&V”調查問卷外還需要提供其他信息，提交“Q&V”調查問卷并不能保證將獲得單獨稅率待遇”。商務部對這句話的解釋是，當事人要想獲得單獨稅率待遇必須回答不同的調查問卷，法院認為商務部的此種解釋可能算是對這句話一種理解方式，但是更好的一種解讀“是商務部保留進一步詢問有關信息的權利”。畢竟這句話也沒有說清回答這份問卷會不會被選作強制調查方，單提交“Q&V”調查問卷是否足以使利害關系方享受單獨稅率，實際上有些回答問卷的企業(yè)被選作強制調查方，有些則沒有被選中。特別是商務部直接通知了涉案企業(yè)要求其回答“Q&V”調查問卷，在未接到商務部通知的情況下，這些企業(yè)沒有義務自己去確定商務部需要什么附加信息。《自由信息法》要求行政機關或者在《聯邦公報》上公布其程序規(guī)則，或者向當事人及時告知真實的程序規(guī)則。行政機關有制定行政程序規(guī)則的權力，但是必須將規(guī)則公布于眾，讓公眾知曉。（2）引證的以往裁決不能降低達藝對商務部抱有的合理預期，即商務部在反傾銷調查中將遵循既定規(guī)則。在商務部舉出的所有裁決中（有3件除外），商務部都盡力向當事人發(fā)送了調查問卷。法院列舉了大量對華反傾銷案中商務部的實踐，比如在對華塑料袋反傾銷案中，商務部給反傾銷申請中提到的所有生產商和出口商以及構成進口數量80％的出口商都寄送了SectionA調查問卷，并且對沒有回答問卷的企業(yè)又重新發(fā)送了調查問卷；在對華彩電反傾銷案中，商務部向中國商務部寄送了調查問卷，請求后者將問卷告知所有調查期間被美國海關認定為出口受訴產品已達商業(yè)規(guī)模的出口商以及美國內產業(yè)在反傾銷申請書中提到的中國企業(yè)；在對華鮮蒜反傾銷案中，商務部認定一香港企業(yè)不合作的理由是該企業(yè)在收到調查問卷后沒有回答問卷。（3）盡管商務部宣稱回答SectionA調查問卷是獲得單獨稅率待遇的必要條件，但同時也承認“裁決中并沒有特別規(guī)定今后的案件中必須要回答SectionA調查問卷，只是確立了一個標準假定，即將對所有中國境內企業(yè)適用同一普遍稅率，除非企業(yè)有證據推翻該假定”。實際上，商務部以往對華反傾銷裁決中對于外國企業(yè)如何獲得單獨稅率幾乎沒有提及，這使商務部的主張備受質疑，比如在自行車案中，商務部認為“出口商為外國企業(yè)時不需要進行單獨稅率分析”。此外，商務部在一些案件中并不依據對SectionA調查問卷的回答來給予企業(yè)單獨稅率待遇，而是依據其他信息，比如在對華鮮蒜反傾銷案中，商務部很大程度上依據對“Q&V”調查問卷的回答來決定是否給予單獨稅率待遇，在該案中商務部授予沒有回答其調查問卷的一香港企業(yè)單獨稅率待遇，唯一的理由是該企業(yè)的通訊地址在香港；在對華石油蠟燭反傾銷案中則要求欲獲得單獨稅率的企業(yè)同時回答“Q&V”調查問卷和SectionA調查問卷。在決定是否給予單獨關稅待遇時，商務部采取了兩步走測試方法，第一步首先確定利害關系方是否受政府控制，如果發(fā)現一利害方不受政府控制，則商務部必須確定對其適用的稅率，在鮮蒜案中采用此方法，商務部首先給予沒回答問卷但地址在香港的企業(yè)單獨稅率待遇；接下來第二步商務部要為這些不受政府控制的企業(yè)選擇不同于普遍稅率的單獨稅率，如根據鮮蒜案中的方法，商務部應該給予達藝家私單獨稅率待遇然后確定具體稅率，但是在本案中商務部沒有這么做，而是在一定程度上將“受政府控制”的假定等同于不利信息裁決，忽視了法院一再強調的“要給予當事人適當的機會來回應商務部的請求”。鑒于以上分析，法院認為未收到商務部請求提交SectionA調查問卷情況下，達藝家私不負有知曉需向商務部提供哪些信息的義務。

4.關于在未被告知需要提交什么信息時達藝家私是否有義務主動詢問商務部的爭論

商務部提出的最后一個辯解是，如果達藝不知道需要提交什么信息，則需要主動詢問商務部相關程序規(guī)則，理由是商務部在開始反傾銷調查通知中提供了咨詢用的聯系方式。因此，達藝欲在日后對程序不合規(guī)則提出異議必須先主動詢問商務部的相關程序。法院認為商務部的此番主張同以上3個主張一樣，也是頗有疑問的。法院從以下4點進行了分析：（1）上述主張暗示了商務部在行使行政權力時可以不遵守自己的程序規(guī)則，并且只要當事人沒有詢問程序規(guī)則就被剝奪日后對程序缺陷提出異議的權利。商務部的這種論斷只會使其更加無所顧忌地背離正當程序的主旨：行政機關應依法行政。商務部采用的這種方法將使當事人不停地詢問商務部的程序以免在調查過程中若商務部改變程序或背離程序，如果當事人沒有主動詢問，則將喪失救濟權。法院認為商務部想要的結果不可能實現。（2）商務部對當事人的此種要求違背了聯邦政策。《自由信息法》要求行政機關必須在《聯邦公報》上公布其程序規(guī)則，而且必須是單獨公布，不僅是作為裁決的一部分公布。該法規(guī)定，對于應該在《聯邦公告》上公布而未公布的事項，除非及時有效地通知當事人外，否則不得以任何形式要求當事人主動詢問與該事項有關的或承擔不詢問引起的不利后果。由此可知，商務部要求當事人主動詢問程序規(guī)則的做法（除非明確指示）將違反《自由信息法》的明確規(guī)定。盡管本案中原告達藝可能沒有盡到被告所稱的勤勉義務，但是被告商務部也沒有遵守應在《聯邦公告》上公布規(guī)則的規(guī)定，在這種情形下，關于行政機關和當事人誰應該承擔責任，國會在Mortonv.Ruiz案中已經判定行政機關應當承擔責任。《行政程序法》規(guī)定凡是影響個人權利、義務的行政則都必須遵循既定程序予以公布以防不公開的臨時裁決固有的任意武斷。因此，被告的主張是不成立的。⑤（3）要求達藝承擔詢問義務違背了最高法院在NewYorkv.NewYork,N.H&H.R.Co.案中確立的“合理通知”原則，當涉及當事人提交任何將影響其權利的信息的最后期限時必須給予當事人“合理通知”。本案中，商務部不僅應當向利害關系方直接寄送“Q&V”調查問卷，還應當提供書面通知請求，這比“合理通知”要求更高。因此，達藝完全有理由信賴商務部將依據公布的程序進行調查。（4）商務部在木質臥室家具案中將2004年2月23日定為提交SectionA調查問卷的最后期限，該期限早于商務部完成反傾銷初期調查之日，甚至早于商務部向達藝發(fā)送拒絕接受其提交的“Q&V”調查問卷的信函之日（2004年3月2日，美商務部函告達藝拒絕接受其提交的“Q&V”調查問卷）。因此沒有證據表明達藝在2004年2月時有必要就程序問題主動詢問商務部。鑒于以上分析，法院認為在沒有收到要求提供信息的通知時，達藝家私沒有義務詢問商務部有關的程序規(guī)則。

三、法院判決

通過以上分析，法院認為商務部拒絕采納達藝提交的證據的行為是不合法的，因此將此案發(fā)回商務部按照本判決進行重新審查。在重新做出裁決過程中，商務部可以就以下問題再次做出認定：（1）達藝是否及時、如實收到了提交SectionA調查問卷的通知；（2）達藝提交的證據是否達到獲得單獨稅率待遇要求的標準；（3）達藝是否有資格獲得單獨稅率待遇。

四、簡要評析

本案中有兩點值得我們注意，一是法院一再強調行政機關和其工作人員應依照法律、法規(guī)公平、正確、善意地行使行政權力，遵守正當程序對依法行政的要求；二是即使商務部在反傾銷案件中已經做出對中國企業(yè)不利的裁決，但是只要能夠熟悉相關的美國行政法規(guī)，找出商務部存在的違法程序，仍能獲得法律救濟。

本案中法院的分析主要集中商務部在木質臥室家具反傾銷調查期間的行政程序是否合法，也即是否符合正當程序中對依法行政的要求。首先法院肯定了行政機關有權“制定自己的程序規(guī)則”，但同時指出這種權力并非不受限制，制定的程序規(guī)則必須是“合理的”，行政機關必須遵守既定的程序規(guī)則，并且要將規(guī)則公布于眾，否則如果案卷記錄中的證據是通過不法程序獲得的，那么實質性證據審查這一做法將毫無意義。鑒于規(guī)則規(guī)定了行政行為的行使程序，法院認為這種規(guī)則為利害關系方提供了“合理預期”以及在調查中為維護自己的權利而需做出的“合理努力”。商務部法規(guī)規(guī)定，“反傾銷調查中，商務部獲取事實信息的主要途徑是利害關系方提交的材料”，商務部必須告知每一利害關系方需要提供的信息、提交該信息的格式和方式以及未按規(guī)定的格式、方式提交信息將導致的不利后果。本案中，達藝家私屬于涉案家具的外國制造商和出口商屬于利害關系方，但是商務部并沒有書面通知達藝提供有關信息并告知具體要求，因此商務部的這一行為違反了依法行政的要求。

在商務部已經對木質臥室家具案做出終裁后，達藝因申請單獨稅率待遇受阻而導致的不利地位似乎已經“板上釘釘”，但通過緊緊抓住商務部在調查期間沒有直接向達藝寄送調查問卷這一點，達藝成功地向法院證明了商務部在做出裁決過程中有違法程序存在，因此獲得重新審查裁決的機會。這也給了今后參加反傾銷訴訟的企業(yè)一個啟示，即在反傾銷終裁做出后，處于不利地位的企業(yè)并非只能被動接受，可以美國商務部或國際貿易委員會在反傾銷調查中程序是否合法入手來尋找對自己有利的證據，從而獲得美國法律的救濟。

我國長期以來一直是全球遭受反傾銷調查的大戶，但是就應對反傾銷的技巧來說，我們還處于比較低的水平，仍需進一步提高完善。達藝家私訴美國商務部一案正是這種改進過程中的一次有益嘗試，而通過對該案的分析也期望有助于我國企業(yè)日后更好地應對反傾銷訴訟。

注釋：

①達藝家私有限公司（DeccaHospitalityFurnishingsLLC），是香港達藝控股有限公司（DeccaHoldingsLimited）旗下的負責家具和裝飾材料生產的公司。

②在反傾銷調查期間，美國商務部制發(fā)的調查問卷不只上述兩份，但考慮到與本案的相關性，故法院的討論僅限于這兩份問卷。

③本項問卷要求的資料，主要為涉案公司的結構、經營事業(yè)、以及受調查或復查產品的產量及在所有市場的銷售價格等一般性資料。

④反傾銷法對“利害關系方”的定義是“受調查產品的外國制造商、生產商、出口商以及美國國內進口商”。

⑤實際上，商務部2005年4月5日已在《聯邦公告》上公布了針對非市場經濟國家反傾銷調查中的單獨稅率和混合稅率的修改規(guī)定，但是法院認為商務部的這一公告行為是在對達藝家私做出裁決之后進行的，因此商務部的改正努力與本案無關。