行罰執(zhí)行難的原因
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在行政法上，執(zhí)行罰作為對不履行行政法義務(wù)的行為予以強制的手段，屬于間接強制執(zhí)行的范疇，其適用范圍一般為不作為義務(wù)和不可由他人代履行的作為義務(wù)，在我國稅務(wù)、海關(guān)、環(huán)保、審計以及公安行政管理領(lǐng)域中被廣泛運用，征收滯納金、滯報金和加處罰款為其主要表現(xiàn)形式。
一、執(zhí)行罰數(shù)額受限———一個悄然而至的我國行政強制立法規(guī)定的新變化
在執(zhí)行罰的適用過程中，針對廣受詬病的“天價滯納金”現(xiàn)象，學(xué)界分析認(rèn)為，“天價滯納金”的產(chǎn)生主要源于法律對執(zhí)行罰數(shù)額規(guī)定的缺失。鑒于此，2009年4月1日起生效實施的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第五十二條第（一）項對加處罰款的數(shù)額作出了不得超出罰款數(shù)額的限制性規(guī)定，這是我國立法對執(zhí)行罰的數(shù)額上限所做的首次明確。
雖然該規(guī)定僅是公安部的一個部門規(guī)章，在我國法的體系中處于相對較低的法律位階，也盡管該規(guī)定僅僅是針對公安交通行政管理領(lǐng)域中的加處罰款所做的具體限制，并不適用于整個執(zhí)行罰制度，但在因我國當(dāng)前以“天價滯納金”和“天價加處罰款”為主要表現(xiàn)形式的“天價執(zhí)行罰”頻頻出現(xiàn)而引發(fā)的質(zhì)疑之聲不斷高漲的今天，在國家尚未有更高層次的立法（例如法律、行政法規(guī)）對執(zhí)行罰相關(guān)問題作出具體規(guī)范以前，該規(guī)定的頒行對執(zhí)行罰制度的完善無疑是一次有益的補充，而其更為重要的意義則在于：公安交通行政管理領(lǐng)域中的“天價加處罰款”現(xiàn)象將由此被終結(jié)。隨著時間的推進，2009年8月提請全國人大常委會審議的《行政強制法（草案第三稿）》對執(zhí)行罰的數(shù)額同樣做了上限規(guī)定。站在執(zhí)行罰制度的歷史發(fā)展進程中，無論是駐足回首已經(jīng)生效施行的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》，還是眺目展望指日可待的《行政強制法》，不難發(fā)現(xiàn)，由于我國立法規(guī)定的不明確而導(dǎo)致的“天價執(zhí)行罰”橫生的狀況正在不同的行政管理領(lǐng)域被不同層次的立法慢慢否定，同時，現(xiàn)行和未來的立法正在堅持或者主張一個原則，那就是：對執(zhí)行罰的數(shù)額作出了不得超過行政相對人本來應(yīng)當(dāng)履行的金錢給付義務(wù)的數(shù)額的限制。
應(yīng)該承認(rèn)，發(fā)生在行政強制立法規(guī)定中的這種新變化，不僅對于確定執(zhí)行罰的數(shù)額、計算期限有著重要作用，尤其對于遏制以“天價滯納金”和“天價加處罰款”為代表的“天價執(zhí)行罰”現(xiàn)象，杜絕因執(zhí)行罰的數(shù)額過分背離行政相對人本來應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的金錢給付義務(wù)本身而導(dǎo)致的執(zhí)行罰難以得到實際執(zhí)行的狀況具有積極意義。
二、執(zhí)行罰在治安管理中遭遇冷板凳
在執(zhí)行罰數(shù)額受限后，帶著對“執(zhí)行罰在我國行政管理中的適用狀況”這一問題的思考，筆者以其中的“加處罰款制度在治安管理中的適用現(xiàn)狀”為研究的基點，對某省部分區(qū)縣公安機關(guān)的治安管理部門和法制科（室）進行了調(diào)研。通過調(diào)研筆者發(fā)現(xiàn)，加處罰款在治安管理中鮮被運用，治安罰款的實際執(zhí)行情況不容樂觀。
（一）治安管理中的執(zhí)行罰規(guī)定
《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強制執(zhí)行。”類似規(guī)定在《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》也有體現(xiàn)。盡管人們在理解上述兩個法律條文中的“項”與“項”之間的關(guān)系時，彼此之間究竟是并列關(guān)系還是遞進關(guān)系還存在認(rèn)識上的重大分歧，但對其中的“每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”所具有的能夠強制行政相對人盡快履行罰款繳納義務(wù)的功效卻是一致認(rèn)同的。加處罰款作為執(zhí)行罰的主要表現(xiàn)形式之一，是針對拒不履行罰款繳納義務(wù)的行政相對人采用的一種行政強制執(zhí)行措施，其適用的前提是先前罰款繳納義務(wù)的存在以及行政相對人對該義務(wù)的不履行。
（二）公安機關(guān)對治安違法行為裁決罰款所要考慮的因素
眾所周知，罰款作為行政處罰的一個法定種類，屬于財產(chǎn)罰的范疇。在治安罰款的設(shè)定上，經(jīng)統(tǒng)計，《中華人民共和國治安管理處罰法》設(shè)定的條（款、項）共計一百二十七項，直接適用“單處罰款”和“行政拘留可以選擇罰款”共計三十二項，占處罰總項的百分之二十五，此外，還有“行政拘留應(yīng)當(dāng)并處罰款”的規(guī)定。在對具體的治安違法行為是否作出罰款決定時，公安機關(guān)通常會考慮以下因素：
第一，堅持處罰法定、罰過相當(dāng)?shù)刃姓幜P基本原則，綜合案件的性質(zhì)、情節(jié)和社會危害性等因素選擇適用相應(yīng)的法律條款。
第二，涉及到適用“行政拘留可以并處罰款”條文時，公安機關(guān)為了確保處罰決定的實效性和權(quán)威性，事前都會考察被處罰者的經(jīng)濟狀況及其自覺履行罰款繳納義務(wù)的現(xiàn)實可能性。對于那些經(jīng)濟能力有限，同時自覺履行罰款繳納義務(wù)的現(xiàn)實可能性不大的行政相對人，為了避免遭遇罰款決定得不到執(zhí)行的尷尬，公安機關(guān)往往會放棄“并處罰款”，而只適用“行政拘留”。這種在處罰種類上的有意識的選擇既回避了罰款決定在執(zhí)行時可能遭遇到的執(zhí)行難問題，同時也符合法律的規(guī)定，可謂達到了執(zhí)法的合法性與執(zhí)法的實效性之間的雙贏。
第三，涉及到適用“單處罰款”或者“行政拘留應(yīng)當(dāng)并處罰款”條文時，由于此時的罰款成了針對某一具體治安違法行為所能作出的唯一或者必須適用的處罰種類，罰款決定由行政相對人自覺履行的狀況又如何呢？
在調(diào)查中，筆者了解到，對于那些有經(jīng)濟能力或者具有罰款繳納意愿的行政相對人而言，基本能夠自覺履行罰款繳納義務(wù)，但是由于經(jīng)濟承受能力較差或者因內(nèi)心抵觸等原因而不自覺繳納罰款的行政相對人也不在少數(shù)，當(dāng)其不自覺履行罰款繳納義務(wù)時，公安機關(guān)所能采用的措施極為有限。
根據(jù)具體行政行為的效力原理，具體行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，其中的執(zhí)行力包括自力執(zhí)行力和強制執(zhí)行力。從治安管理現(xiàn)實反饋的情況來看，公安機關(guān)往往較多地關(guān)注了罰款決定的自力執(zhí)行，而輕視甚而放棄了罰款的強制執(zhí)行，而輕視或放棄的原因又多半是迫于對以下一些現(xiàn)實困難的考慮所做的無奈選擇：
首先，治安處罰的罰款幅度相對較小，通常為1000元以下，公安機關(guān)普遍認(rèn)為：為了數(shù)額并不算大的罰款而去申請人民法院強制執(zhí)行，從成本和收益的角度而言不成比例，申請人民法院強制執(zhí)行缺乏適用的價值，故而不可取。其次，針對不自覺履行罰款繳納義務(wù)的行政相對人采用《行政處罰法》第五十一條規(guī)定的加處罰款或者查封、扣押、變賣的方式來強迫其履行義務(wù)，從理論上講，確實能對行政相對人產(chǎn)生一定的心理強制，但其可行性最終卻因行政相對人的實際經(jīng)濟承受能力而大打折扣。
正如前文所述，公安機關(guān)對行政相對人最終會作出何種處罰決定，除了國家的法律因素和案件的事實因素起著決定性的作用之外，行政相對人的經(jīng)濟承受能力和繳納罰款的意愿也是應(yīng)當(dāng)考慮的因素。據(jù)此，針對那些沒有經(jīng)濟承受能力或不愿意自覺履行罰款繳納義務(wù)的行政相對人而言，在罰款之外再對其施加其它經(jīng)濟方面的強制其實也無濟于事。
最后，在《治安管理處罰法》中，確實還存在少部分?jǐn)?shù)額較高的罰款，例如對違法行為的罰款幅度可以高達5000元。基層民警對此是這樣解釋的：對于類似違法行為，除了罰款之外，還有行政拘留、收容教育等行政處罰或者行政強制措施做保障，由于罰款在此類案件中并不是唯一可用的處罰、強制手段，所以罰款能否得到執(zhí)行事實上并不顯得那么緊要和突出。
（三）公安機關(guān)已經(jīng)裁決的治安罰款決定難以得到有效執(zhí)行
在對治安罰款的執(zhí)行情況和執(zhí)行方式進行調(diào)研的過程中，治安管理部門和法制科（室）的民警普遍談到：在治安處罰中，罰款的適用率往往不高，當(dāng)罰款在某一具體案件中處于可選擇適用的狀況時，由于考慮到了前文提到的相關(guān)因素，一般而言，凡是作出罰款決定的案件，行政相對人沒有一例不自覺履行罰款繳納義務(wù)的，在罰款繳納義務(wù)已被行政相對人自覺履行的前提下，《行政處罰法》針對罰款所設(shè)定的包括加處罰款在內(nèi)的三種強制執(zhí)行措施就失去了啟動和適用的必要性。同時，在這些案件中，大凡有能力繳納罰款或者自愿繳納罰款的行政相對人，往往在處罰決定作出之前就向公安機關(guān)表明了自己愿意被罰款的意愿，而最后對其是否作出罰款決定，關(guān)鍵取決于辦案人員對法律規(guī)定、案件事實、行政相對人經(jīng)濟狀況等諸多因素的考量和權(quán)衡。從某種角度而言，有法制室民警曾這樣坦言：相對于行政拘留，對行政相對人最終決定罰款，是行政相對人的一種榮幸。此話內(nèi)含的意味可謂深沉。
問題分析到這里，一個疑問勢必產(chǎn)生，面對拒不履行罰款繳納義務(wù)的行政相對人，在《行政處罰法》規(guī)定的三種法定強制執(zhí)行措施都不好用甚至棄而不用的情況下，已經(jīng)作出的罰款決定究竟怎樣才能得到執(zhí)行呢？在尋求疑問解答的過程中，盡管筆者的調(diào)研對象存在于不同的區(qū)域，但他們的回答卻驚人的一致：“罰款決定執(zhí)行不了，那就不執(zhí)行了”。此時，貌似權(quán)威的行政處罰決定成為不具有任何拘束力和執(zhí)行力的一紙空文。
綜上調(diào)查，治安罰款的執(zhí)行情況可歸納為以下兩種，一是要么不罰款，沒有先前罰款決定的存在就不會有罰款的后續(xù)執(zhí)行問題；二是已作出的罰款決定實在執(zhí)行不了，就干脆不執(zhí)行。這些有關(guān)治安罰款的執(zhí)行情況，再次凸顯了我國行政管理執(zhí)行難的現(xiàn)實困境。
三、我國學(xué)界對執(zhí)行罰實效性的批判
（一）執(zhí)行罰數(shù)額受限并不能徹底化解執(zhí)行罰面臨的執(zhí)行難困境
對執(zhí)行罰的數(shù)額做進一步的限制，應(yīng)該承認(rèn)，這種限制，對于規(guī)范執(zhí)行罰的數(shù)額、計算期限，尤其對于遏制以“天價滯納金”和“天價加處罰款”為代表的“天價執(zhí)行罰”現(xiàn)象具有積極意義。但是，這種限制是否有違人們創(chuàng)制和運用執(zhí)行罰進行行政管理的初衷？執(zhí)行罰的實效性究竟如何？我國學(xué)界對此采取了批判的態(tài)度。
（二）我國學(xué)界對執(zhí)行罰實效性的批判
一種觀點認(rèn)為，執(zhí)行罰的實效性發(fā)揮與立法預(yù)期相去甚遠(yuǎn)，對執(zhí)行罰的實效性表示出擔(dān)憂。
另一種觀點則認(rèn)為，執(zhí)行罰數(shù)額可以不受行政法義務(wù)本身數(shù)額的限制，對執(zhí)行罰的實效性相對認(rèn)同。
從理論上而言“，可反復(fù)適用性”既是執(zhí)行罰區(qū)別于代執(zhí)行、直接強制等行政強制執(zhí)行制度的主要特征所在，也是執(zhí)行罰能夠在確保不作為義務(wù)和不可由他人代履行的作為義務(wù)得以有效實現(xiàn)的重要作用所在。
楊建順教授在研究日本行政執(zhí)行制度時談到“：尤其值得指出的是，由于執(zhí)行罰可以反復(fù)課處，直至義務(wù)得以履行，其數(shù)額甚至可以超過罰金的數(shù)額，對于督促義務(wù)人履行義務(wù)，具有較大的威懾效果。因此，最近日本學(xué)界出現(xiàn)了主張在公害規(guī)制等領(lǐng)域積極運用執(zhí)行罰這一手段的觀點。”
其實，作為一種可以反復(fù)適用的行政強制執(zhí)行措施，執(zhí)行罰的數(shù)額是否應(yīng)當(dāng)受到行政相對人本來應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的金錢給付義務(wù)的限制？這確實是一個眾說紛紜的問題，難以一概而論。相反，當(dāng)我們在頻頻指出執(zhí)行罰的實效性不足，在感嘆其好看不好用時，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些問題的存在與執(zhí)行罰的數(shù)額是否受限其實不盡相關(guān)，導(dǎo)致執(zhí)行罰執(zhí)行難的原因在很大程度上與當(dāng)前我國立法對執(zhí)行罰的規(guī)范尚不完善有關(guān)。
四、執(zhí)行罰的執(zhí)行難之原因探析
（一）人們對執(zhí)行罰制度存有的正當(dāng)性疑問影響了執(zhí)行罰實效性的正常發(fā)揮執(zhí)行罰的作用主要是通過對行政相對人科以其先前應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法義務(wù)以外的新的金錢給付義務(wù)，借助于由此可能產(chǎn)生的經(jīng)濟和精神上的強制力而敦促行政相對人盡快履行義務(wù)，最終確保行政管理目的的實現(xiàn)。
筆者認(rèn)為，依附于先前行政法義務(wù)而存在的執(zhí)行罰的最大價值和意義在于事前對行政相對人心理可能產(chǎn)生的敦促和警示作用，到了執(zhí)行罰決定作出后，如果行政相對人對此抱著無所謂的心態(tài)，對執(zhí)行罰不予理會，同時，在法律對執(zhí)行罰的執(zhí)行缺乏必要措施加以保障時，已經(jīng)做出的執(zhí)行罰決定往往難以實現(xiàn)。
當(dāng)執(zhí)行罰不能產(chǎn)生立法預(yù)期的強制效果時，應(yīng)該采用何種手段來彌補因執(zhí)行罰的實效不足而導(dǎo)致的先前行政法義務(wù)依然得不到實現(xiàn)的狀況？新的手段在確保先前行政法義務(wù)履行的同時，是否也要確保執(zhí)行罰這一附加義務(wù)的履行？以加處罰款為例，在加處罰款是否可以申請人民法院強制執(zhí)行的問題上，理論和實務(wù)界的觀點和做法歷來不同，其中“肯定”論者認(rèn)為“：作為間接執(zhí)行的執(zhí)行罰，必須以直接強制為保障。而且，被科以的新的金錢給付義務(wù)是否與法定義務(wù)或者具體行政行為所確定的義務(wù)一起作為直接強制的內(nèi)容，有待于法律作出明確規(guī)定。“”否定”論者則主張：“加處罰款與申請法院執(zhí)行同為強制執(zhí)行方法，它本身不是執(zhí)行內(nèi)容，因此不能成為申請強制執(zhí)行的內(nèi)容。”
正反兩種觀點和做法的紛爭，反映出來的深層次問題在于：如果對執(zhí)行罰申請人民法院強制執(zhí)行，將會出現(xiàn)行政強制的強制執(zhí)行問題，在法理上，人們能否運用一種強制執(zhí)行手段來確保另外一種行政強制執(zhí)行手段的實現(xiàn)？質(zhì)言之，當(dāng)一種強制執(zhí)行手段在自身實效性發(fā)揮失靈，而需要借助于另一種手段來確保時，該種強制手段存在的正當(dāng)性何在？而在執(zhí)行罰自身存在的正當(dāng)性尚且存有疑問時，執(zhí)行罰的實效性勢必難以得到有效發(fā)揮。
（二）立法對執(zhí)行罰程序規(guī)定的不明確導(dǎo)致其在適用時缺乏可操作性
程序正當(dāng)原則是我國行政法的一項基本原則，是指行政機關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序。執(zhí)行罰作為確保行政法義務(wù)得以實現(xiàn)的行強制執(zhí)行措施，對于行政相對人而言具有一定的侵益性，屬于侵益行政行為的范疇。根據(jù)程序正當(dāng)原則，任何人在受到懲罰或其他不利處分之前，應(yīng)當(dāng)為之提供公正的聽證或其他聽取意見的機會，事后應(yīng)當(dāng)允許其尋求法律救濟，這種事前的陳述、申辯權(quán)的告知以及事后的法律救濟權(quán)的告知，于行政相對人而言是一種權(quán)利，于行政機關(guān)而言則是一種職責(zé)和義務(wù)。
但是，在我國當(dāng)前的治安管理中，有關(guān)執(zhí)行罰的告知程序通常被省略了。在對“加處罰款制度在治安管理中的適用現(xiàn)狀”進行的調(diào)查中，筆者注意到，在《治安處罰決定書》中，其中一項是履行方式，在涉及到罰款決定的履行方式的表述上，公安機關(guān)填寫的內(nèi)容為：“罰款自接到處罰決定書之日起15以內(nèi)到xx銀行去繳納。”對法律規(guī)定的拒不繳納情形“可以按罰款數(shù)額的3%加處罰款”的事項在此未做任何告知。不難理解，這種做法的理由主要在于：一方面，加處罰款只是《行政處罰法》第五十一條規(guī)定的確保罰款義務(wù)得以實現(xiàn)的三種強制執(zhí)行方式之一，對此，公安機關(guān)可視情況選擇適用；另一方面，加處罰款的實效性在現(xiàn)實中發(fā)揮并不理想，加處罰款自然難以成為治安管理的理想選擇。
筆者認(rèn)為，上述做法在一定程度上說明了加處罰款這一看似理想的行政強制執(zhí)行制度在具體適用中因為缺乏與之相應(yīng)的適用環(huán)境而遭遇現(xiàn)實的擱淺；同時，也暴露出行政機關(guān)行政程序意識的不足。然而這種程序意識的不足似乎不能簡單地歸咎于行政機關(guān)，客觀地說，我國立法并沒有對執(zhí)行罰的程序作出具體的規(guī)范和要求。以《行政處罰法》為例，對加處罰款的規(guī)定僅限于兩個方面，一是加處罰款的適用前提———超過15日不履行罰款繳納義務(wù)，二是加處罰款的計算比例———每逾期一日按應(yīng)繳罰款數(shù)額的3%加處罰款。又如《行政強制法（草案第三稿）》也只是對滯納金和加處罰款的數(shù)額做了不得超過金錢給付義務(wù)數(shù)額的限制，至于在適用執(zhí)行罰時是否需要事前告知、在何時告知、是否需要單獨制作《執(zhí)行罰決定書》等問題并未作出具體規(guī)定。
由于立法對執(zhí)行罰程序規(guī)定的不明確，在涉及到稅費事項的《行政征收決定書》以及罰款事項的《行政處罰決定書》中，行政機關(guān)時常會對有關(guān)的告知事項進行有意的省略，這種隨著稅費、罰款繳納等先前行政法義務(wù)期限屆滿不另行告知也不另行制作《執(zhí)行罰決定書》的做法，一方面剝奪了行政相對人的知情權(quán)、救濟權(quán)等合法權(quán)益，與程序正當(dāng)原則相悖；另一方面，由于行政相對人不了解自己拒不履行先前行政法義務(wù)的行為將要面臨何種法律評價和處理，面對各種可能將至的強制執(zhí)行決定（例如征收滯納金、加處罰款）通常會不知所措，難以接受，極大影響了執(zhí)行罰決定的實效性發(fā)揮。
在執(zhí)行罰的適用中，無論是把執(zhí)行罰作為告知權(quán)利義務(wù)的一項內(nèi)容，表述在相應(yīng)的《行政征收決定書》或《行政處罰決定書》上，還是在決定對行政相對人采用執(zhí)行罰后，進而要求行政機關(guān)單獨制作并送達《執(zhí)行罰決定書》，在《執(zhí)行罰決定書》中載明執(zhí)行罰的事由、法律依據(jù)和計算方法，并且告知法律救濟的期限和渠道，是程序正當(dāng)原則對執(zhí)行罰的必然要求。其核心在于強調(diào)：執(zhí)行罰作為具體行政行為，與其他具體行政行為一樣，必須符合具體行政行為在主體、權(quán)限、內(nèi)容、形式以及程序等方面的合法性要件和要求。綜觀我國現(xiàn)行執(zhí)行罰的相關(guān)法律規(guī)定，對加處罰款的程序規(guī)定語焉不詳，在法律規(guī)定缺失的前提下，執(zhí)行罰從何開始計算？在復(fù)議、訴訟期間應(yīng)否計算等問題的出現(xiàn)就在所難免，而在非訴執(zhí)行中，執(zhí)行罰是否可以一并申請法院強制執(zhí)行？如果可以，法院對執(zhí)行罰部分將如何進行司法審查等問題又將接踵而至。現(xiàn)行與執(zhí)行罰相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章以及《行政強制法（草案第三稿）》對執(zhí)行罰的規(guī)定重在實體問題的規(guī)范，程序性的規(guī)定則鮮有提及，這不能不說是執(zhí)行罰現(xiàn)有法律規(guī)定的不足，必須在未來的行政強制立法工作中引起重視。
綜上所述，執(zhí)行罰的數(shù)額受限對于保障行政相對人合法權(quán)益，規(guī)范行政強制權(quán)的設(shè)定和運用，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政具有積極意義，但是立法對包括加處罰款在內(nèi)的所有關(guān)于執(zhí)行罰的規(guī)定卻不應(yīng)當(dāng)僅僅止于數(shù)額的限制，還應(yīng)當(dāng)對執(zhí)行罰作用發(fā)揮失靈情況下的相應(yīng)替代措施的選擇、程序的具體設(shè)計等問題作出進一步規(guī)定。立法對這些問題規(guī)定的不明確甚至缺失，將難以真正解決執(zhí)行罰面臨的執(zhí)行難問題。
