行政復(fù)議機(jī)制革新比較及展望
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本文作者：田昕作者單位：國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司
創(chuàng)新是行政復(fù)議制度的內(nèi)在屬性:從近現(xiàn)代世界主要國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的傳統(tǒng)看，處理社會(huì)糾紛的職責(zé)一般都交由司法機(jī)關(guān)承擔(dān)。隨著政府權(quán)力在適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求過程中的日益擴(kuò)展，社會(huì)糾紛、尤其是行政爭(zhēng)議的數(shù)量、類型、專業(yè)化程度都前所未有。傳統(tǒng)司法體系在處理社會(huì)糾紛、尤其是那些高度專業(yè)化的新型行政爭(zhēng)議上日益感到力不從心。為了避免社會(huì)管理陷入困境，人們必須為這些司法體系無法承擔(dān)的社會(huì)糾紛尋求新的出路。在這個(gè)過程中，大約從17世紀(jì)開始，行政復(fù)議制度相繼在一些主要資本主義國(guó)家出現(xiàn)［4］，具體稱謂和制度設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)各有不同。20世紀(jì)中葉，現(xiàn)代行政復(fù)議法律體系基本全面形成。行政復(fù)議制度的出現(xiàn)，毫無疑問是傳統(tǒng)職責(zé)分工模式重大變革的結(jié)果。可以說，行政復(fù)議制度從誕生開始，就被注入了變革的基因。不僅如此，這種變革基因，伴隨著行政復(fù)議制度發(fā)展的全部歷史。世界主要國(guó)家的行政復(fù)議立法，都經(jīng)歷著非常頻繁的修改和變更。例如，英國(guó)自議會(huì)制定《1958年裁判所和調(diào)查法》以來，經(jīng)歷了5次主要的修訂［5］;美國(guó)自1946年制定《聯(lián)邦行政程序法》以來，經(jīng)歷了4次重要變革和調(diào)整。［6］韓國(guó)復(fù)議制度經(jīng)歷了6次大的修改。［7］因此，發(fā)展創(chuàng)新是行政制度與生俱來的內(nèi)在屬性，是行政復(fù)議制度存在的基本形態(tài)。
創(chuàng)新是當(dāng)下我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情對(duì)行政復(fù)議制度提出的迫切要求:我國(guó)統(tǒng)一的行政復(fù)議制度自1990年確立以來歷經(jīng)多次完善并發(fā)揮重要作用。但是，從黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行政復(fù)議工作提出的新要求，人民群眾對(duì)行政復(fù)議工作寄予的新期待和行政復(fù)議工作實(shí)踐看，我國(guó)行政復(fù)議制度迫切需要進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展，以有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前行政爭(zhēng)議多發(fā)多樣的狀況。從黨中央、國(guó)務(wù)院要求的角度看。目前我國(guó)正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會(huì)變革，在帶來巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力的同時(shí)，也不可避免地導(dǎo)致各類社會(huì)矛盾凸顯。近年來黨中央、國(guó)務(wù)院明確要求要引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)利益訴求，注重將社會(huì)糾紛納入法定渠道，依法、有序、理性地加以化解。特別是更加重視充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議中便捷、高效、解決實(shí)際問題的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，對(duì)創(chuàng)新行政復(fù)議體制機(jī)制，完善行政復(fù)議制度提出了一系列新的更高的要求。從人民群眾期待的角度看。隨著人民群眾的主體意識(shí)、法治意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷提高，對(duì)通過法律渠道解決現(xiàn)實(shí)生活中的各種矛盾和問題的期待和要求也越來越高。當(dāng)人民群眾的權(quán)益受到侵害訴諸法律時(shí)，他們不僅關(guān)注最終處理結(jié)果，而且關(guān)注處理過程;不僅關(guān)注實(shí)體權(quán)益，而且關(guān)注程序公正;不僅關(guān)注當(dāng)前利益，而且關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì);不僅關(guān)注權(quán)利保護(hù)，而且關(guān)注權(quán)力規(guī)范。人民群眾的這些新期待，對(duì)行政復(fù)議制度的發(fā)展創(chuàng)新也提出了迫切要求。從行政復(fù)議工作實(shí)踐的角度看。行政復(fù)議法實(shí)施以來，行政復(fù)議工作取得了重大進(jìn)展和明顯成效。同時(shí)，隨著行政復(fù)議工作實(shí)踐的進(jìn)展，現(xiàn)行行政復(fù)議體制和運(yùn)作機(jī)制的缺陷和不足也日益顯現(xiàn)，主要是:多頭管轄體制不夠便民，行政復(fù)議資源分散且配置不均衡;行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、中立性不夠，專業(yè)化程度不夠高，社會(huì)公信力不足;辦案套用一般行政程序，不僅影響效率，不利于當(dāng)事人充分參與，而且牽扯行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)精力。為了有效發(fā)揮行政復(fù)議制度功能，迫切需要以行政復(fù)議體制機(jī)制為核心對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行改革創(chuàng)新。
行政復(fù)議制度創(chuàng)新路徑———比較法的視角
行政復(fù)議制度在絕大多數(shù)國(guó)家都以不同的形態(tài)存在著。總體而言，世界主要國(guó)家和地區(qū)的行政復(fù)議制度大致可以概括為三種模式:一是以英國(guó)和美國(guó)為代表的英美模式;二是以法國(guó)和德國(guó)等歐洲大陸國(guó)家為代表的歐陸模式;三是以日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的東亞模式。
(一)英美模式
英美模式的主要代表，是美國(guó)的行政法法官制度和英國(guó)的裁判所制度。美國(guó)的行政法法官制度系1946年由行政程序法正式創(chuàng)立。簡(jiǎn)而言之，它是民眾或者政府雇員與政府產(chǎn)生爭(zhēng)議，通過訴諸于專門的行政法法官，由行政法法官對(duì)具體爭(zhēng)議作出裁決的制度。行政法法官辦公室一般設(shè)立在各個(gè)不同的政府機(jī)關(guān)，聯(lián)邦層面并不存在一個(gè)統(tǒng)一處理糾紛的行政法法官辦公室。英國(guó)的裁判所制度最早可溯源到1660年關(guān)稅和消費(fèi)稅委員會(huì)被授予司法權(quán)力，但是，規(guī)范意義上的裁判所主要還是20世紀(jì)的產(chǎn)物。一般認(rèn)為，1908年《老年退休金法》和1911年《國(guó)民保險(xiǎn)法》是英國(guó)裁判所制度正式出現(xiàn)的重要標(biāo)志，隨后，越來越多的專門裁判所開始出現(xiàn)。［8］早期裁判所制度的最大特征在于，裁判所種類繁多，不同類別的糾紛需要訴諸各專門裁判所。英美模式近年來的變革路徑，主要表現(xiàn)為在公平和效率、專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性之間不斷尋求新的平衡的過程。無論是英國(guó)還是美國(guó)，其行政復(fù)議制度架構(gòu)，最初都遵循分散設(shè)置的原則，不同行政管理領(lǐng)域的爭(zhēng)議，由分設(shè)在不同領(lǐng)域的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理。這種制度架構(gòu)與行政復(fù)議性質(zhì)是相符的。分散設(shè)置，使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有更明顯的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，更廣泛的機(jī)構(gòu)分布，也使得糾紛解決的渠道更加暢通。但是，隨著制度的運(yùn)行，這種制度架構(gòu)的弊端也日益顯現(xiàn)。過于強(qiáng)調(diào)效率和專業(yè)性，致使行政復(fù)議一直處于對(duì)其公正性、過度依附性的指責(zé)之中。為了尋求新的平衡，美國(guó)行政法法官自上世紀(jì)70年代開始，其變革路徑越來越傾向于公正性和相對(duì)獨(dú)立性。第一，1978年，國(guó)會(huì)通過立法統(tǒng)一了聯(lián)邦行政法法官的名稱，改變了此前行政機(jī)關(guān)聽證主持官名字五花八門的狀況。［9］此舉為行政法法官機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。第二，也是從上世紀(jì)70年代后期開始，越來越多的州開始推行行政法法官集中使用制度，即在州政府的層面只設(shè)立一個(gè)行政法法官機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一處理行政爭(zhēng)議。據(jù)美國(guó)行政法法官協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至目前，已經(jīng)有26個(gè)州、2個(gè)市和哥倫比亞特區(qū)正式采用了行政法法官集中使用制度。［10］英國(guó)裁判所制度變革路徑與美國(guó)行政法法官制度類似，也是朝著統(tǒng)一、相對(duì)獨(dú)立的方向發(fā)展。2007年7月，英國(guó)通過了《裁判所、法院和執(zhí)行法》，將現(xiàn)有的裁判所進(jìn)行整合，重新構(gòu)建了統(tǒng)一的“初審———上訴”兩級(jí)裁判所體系。裁判所與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上相對(duì)更加獨(dú)立，裁判所工作成員也在立法上獲得了“裁判所法官”或者“裁判所成員”的專屬身份。英美法系并不過分注重法律體系的邏輯自洽，尤其是美國(guó)，實(shí)用主義思潮對(duì)其法律體系演變的影響更加深刻。就行政復(fù)議制度而言，它到底是行政的還是司法的，并不是被首要考慮的問題。其法律制度變革的價(jià)值取向，基本還是遵循著實(shí)用主義的邏輯，在成本與效益、公正與效率、專業(yè)性與獨(dú)立性等不同價(jià)值取向之間不斷尋求動(dòng)態(tài)平衡。我們難以對(duì)英美模式國(guó)家的行政復(fù)議制度變革作出更司法化還是更行政化的判斷，我們能判斷的是，他們朝著相對(duì)更低的成本、略微向更高程度的公正傾斜、相對(duì)更加獨(dú)立的方向在前進(jìn)。
(二)歐陸模式
歐陸模式的主要代表是法國(guó)和德國(guó)。法國(guó)并沒有獨(dú)立存在的統(tǒng)一規(guī)范的行政復(fù)議制度。18世紀(jì)時(shí)期，法國(guó)曾經(jīng)存在著行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議的法律體制，但是未能發(fā)展延續(xù)下來。19世紀(jì)末期開始，其解決行政爭(zhēng)議的任務(wù)主要由國(guó)家參事院承擔(dān)。國(guó)家參事院行使的權(quán)力性質(zhì)是司法權(quán)，因此其又被稱為最高行政法院。但是，它在組織體系上仍然作為行政機(jī)構(gòu)而存在，院長(zhǎng)由總理擔(dān)任。德國(guó)行政復(fù)議制度的歷史發(fā)展與法國(guó)十分相似，但是結(jié)果很不相同。19世紀(jì)前后，德國(guó)開始出現(xiàn)訴愿制度，訴愿制度和行政訴訟制度并行并立，共同解決行政糾紛。1960年德國(guó)制定了《行政法院法》，強(qiáng)化了司法體系解決行政糾紛的職能，并用異議審查制度取代了原有的訴愿制度。統(tǒng)一規(guī)范的行政復(fù)議制度依然在立法層面得以保留。法國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟合二為一的體制，可以解讀為行政爭(zhēng)議解決渠道的完全行政化，也可以解讀為行政復(fù)議完全司法化，就像一個(gè)硬幣的兩面。當(dāng)然，對(duì)法國(guó)這一體制如何解讀并不重要，重要的是，法國(guó)行政復(fù)議制度演變結(jié)果表明，行政復(fù)議制度獨(dú)立存在并切實(shí)發(fā)揮作用，需要在司法和行政兩極之間找好平衡點(diǎn)，完全司法化或者徹底行政化的傾向，都不利于行政復(fù)議制度的生存和發(fā)展，更無從發(fā)揮其應(yīng)有作用。德國(guó)行政復(fù)議制度雖然保持了法律上的存在，但是由于嚴(yán)格恪守行政性，其實(shí)際作用的發(fā)揮不十分樂觀，以至于德國(guó)行政法理論界重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容不是行政復(fù)議制度的變革與發(fā)展，而是如何廢止這項(xiàng)制度。［11］
(三)東亞模式
東亞模式的主要代表是日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。日本于1890年借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)建立了訴愿制度，1962年，以《行政不服審查法》取代了《訴愿法》，確立了類似于我國(guó)行政復(fù)議制度的行政審判制度。行政審判制度確立之初最大的特色是借鑒美國(guó)的委員會(huì)制度，由專門的委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議案件進(jìn)行審理。但是，由于種種原因，委員會(huì)制度未能進(jìn)一步發(fā)展，許多委員會(huì)被廢止或降格為咨詢機(jī)構(gòu)，僅有極少數(shù)得以保留。［12］現(xiàn)行行政審判制度下的審查廳(即行政復(fù)議機(jī)關(guān))，原則上由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)充任，至于審查廳內(nèi)部以何種組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政復(fù)議任務(wù)，法律不做統(tǒng)一規(guī)定。韓國(guó)于1951年借鑒日本當(dāng)時(shí)的做法出臺(tái)了《訴愿法》。1984年，也以《行政審判法》取代了《訴愿法》，建立起自己的行政審判制度。與行政復(fù)議委員會(huì)在日本逐漸被淘汰的發(fā)展路徑截然不同的是，韓國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度經(jīng)過多次修法過程后，獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)逐漸獲得了法律上獨(dú)立的地位，委員會(huì)的人員組成上外部成分有所增加，案件管轄范圍有所擴(kuò)大，整體上得到極大發(fā)展并趨于成熟。［13］我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)一直沿用的是20世紀(jì)30年代國(guó)民政府制定的《訴愿法》，從1970年開始，訴愿制度開始了較為頻繁的變革歷程。總的來看，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度發(fā)展趨勢(shì)是朝著司法化的方向不斷調(diào)整，訴愿委員會(huì)的法律地位雖然沒有像韓國(guó)那么獨(dú)立，但是在人員構(gòu)成上外部性有所增強(qiáng)。東亞模式近期發(fā)展總的共同點(diǎn)在于，以委員會(huì)制度作為載體，在機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立、委員會(huì)人員構(gòu)成的外部因素相對(duì)增加、日漸吸收“禁止不利變更”等司法因素，等等。如果說行政復(fù)議是在司法和行政兩極之間不斷尋求平衡的一種糾紛化解制度，那么對(duì)于東亞模式最近的變革路徑可以概括為:在保持專業(yè)性的同時(shí)，往司法方向逐漸靠攏的一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡過程。
我國(guó)行政復(fù)議制度創(chuàng)新前瞻
我國(guó)行政復(fù)議制度的創(chuàng)新發(fā)展，需要統(tǒng)籌考慮行政復(fù)議制度的內(nèi)在規(guī)律、歷史經(jīng)驗(yàn)、域外借鑒和現(xiàn)實(shí)國(guó)情。從內(nèi)在規(guī)律的角度看，盡管我國(guó)行政復(fù)議制度一直處于發(fā)展完善過程之中，但是進(jìn)一步創(chuàng)新依然是現(xiàn)實(shí)而迫切的需求。從歷史經(jīng)驗(yàn)和域外借鑒的角度看，更加公開、更加公正、更多參與、更多協(xié)商是世界行政復(fù)議制度發(fā)展歷史的基本規(guī)律和趨勢(shì)。從現(xiàn)實(shí)國(guó)情的角度看，行政復(fù)議制度要承擔(dān)起化解復(fù)雜多樣的行政爭(zhēng)議重要渠道的歷史性責(zé)任，必須在扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，不斷自我調(diào)整以適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)提出的更高要求。未來一個(gè)時(shí)期，我國(guó)行政復(fù)議制度創(chuàng)新發(fā)展的可能方向和實(shí)現(xiàn)路徑，可以表述為一個(gè)載體、兩個(gè)基點(diǎn)、三個(gè)價(jià)值取向。一個(gè)載體是行政復(fù)議委員會(huì)制度，兩個(gè)基點(diǎn)是規(guī)范性和因應(yīng)性，三個(gè)價(jià)值取向是權(quán)威性、專業(yè)性和公信力。
(一)一個(gè)載體:行政復(fù)議委員會(huì)
行政復(fù)議委員會(huì)成為行政復(fù)議制度創(chuàng)新發(fā)展的載體，不是憑空而來的，而是理論與實(shí)踐、本土與借鑒相互交織的結(jié)果。行政復(fù)議委員會(huì)制度的運(yùn)作，是對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度全方位的創(chuàng)新，涵蓋受理、審理、結(jié)案等行政復(fù)議全過程，行政復(fù)議委員會(huì)的制度構(gòu)建可以比照適用于整個(gè)行政復(fù)議制度。這是行政復(fù)議委員會(huì)作為行政復(fù)議創(chuàng)新發(fā)展載體的理論基礎(chǔ)。目前，我國(guó)的行政爭(zhēng)議具有特定的體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景，具有特定的民族文化背景，客觀上要求解決行政爭(zhēng)議的體制和機(jī)制能夠體現(xiàn)“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會(huì)參與”三者之間的統(tǒng)一。在這方面，以東方文化為基礎(chǔ)、以東亞國(guó)家和地區(qū)為代表的行政復(fù)議委員會(huì)模式較為全面地反映了三者統(tǒng)一的要求。東亞國(guó)家和地區(qū)不約而同地選擇行政復(fù)議委員會(huì)制度的實(shí)踐表明，行政復(fù)議委員會(huì)模式對(duì)于在政府主導(dǎo)下增強(qiáng)行政復(fù)議的權(quán)威性、提高行政復(fù)議案件審理質(zhì)量、提升行政復(fù)議審理組織的社會(huì)公信力、有效解決行政爭(zhēng)議，能夠發(fā)揮重要的推動(dòng)和促進(jìn)作用。這是行政復(fù)議委員會(huì)作為行政復(fù)議創(chuàng)新發(fā)展載體的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒因素。行政復(fù)議委員會(huì)制度在我國(guó)的實(shí)踐探索也有了一定基礎(chǔ)。2008年起，我國(guó)開始了以提升行政復(fù)議的權(quán)威性、專業(yè)性和公信力為目標(biāo)，以政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會(huì)參與、民主決策為主要原則，以相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)、吸收外部力量參與案件審理為主要內(nèi)容的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)探索。截止目前，19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的108個(gè)單位開展了試點(diǎn)工作。通過試點(diǎn)，大體形成了全部集中、部分集中和合議委員會(huì)三種模式。從實(shí)際成效看，全部或者部分集中模式成效更加明顯，可能代表著未來行政復(fù)議制度的發(fā)展方向。
(二)兩個(gè)基點(diǎn):規(guī)范性與因應(yīng)性
行政復(fù)議制度的創(chuàng)新，既不是完全套用司法模式，也不是要完全向信訪等其他糾紛化解渠道靠攏，而是要在積極創(chuàng)新的過程中，進(jìn)一步凸顯自身特色，以便發(fā)揮出有別于司法、信訪等其他渠道的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。概而言之，行政復(fù)議制度的獨(dú)特性，也是其優(yōu)越性，就在于規(guī)范性與因應(yīng)性的有機(jī)統(tǒng)一。行政復(fù)議制度的規(guī)范性，內(nèi)在含義有三個(gè)方面:第一，規(guī)范性意味著案件處理結(jié)果確定和可預(yù)期。一方面，對(duì)于要求處理的行政爭(zhēng)議，行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)在明確的期限內(nèi)處理完畢并給出處理結(jié)果。另一方面，行政復(fù)議處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，同類案件得出的結(jié)果基本類似，基本符合同案同判的原則。第二，規(guī)范性意味著過程的程序約束。程序是達(dá)致結(jié)果公正的必不可少的保障，而結(jié)果公正則是行政復(fù)議制度生存發(fā)展的根基和命脈。程序約束能夠最大限度地避免行政復(fù)議制度運(yùn)作過程中的隨意性，在當(dāng)事雙方心理上營(yíng)造出行政復(fù)議的權(quán)威性;能夠最大限度地避免案件辦理人員的主觀過失甚至過錯(cuò)，以理性的程序設(shè)計(jì)克服人們的主觀缺陷;能夠最大限度地在過程中消除雙方的不滿和對(duì)立情緒，以便糾紛得到徹底的化解。［14］第三，規(guī)范性意味著行政復(fù)議主體地位的法律化和清晰化。行政復(fù)議主體在法律上各處于何種地位、擁有哪些法律上的權(quán)利、在什么階段能夠采取什么法律舉動(dòng)，等等，都應(yīng)當(dāng)加以明確。權(quán)利邊界的模糊導(dǎo)致當(dāng)事人產(chǎn)生“望輕無已……望多無窮”的心理期望，不僅是糾紛產(chǎn)生的根源之一，也是法定糾紛化解機(jī)制不能化解糾紛反而卷入糾紛的重要原因。因應(yīng)性不僅是行政復(fù)議區(qū)別于司法等糾紛化解渠道的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，也是行政復(fù)議制度得以出現(xiàn)的重要原因。因此，因應(yīng)性在行政復(fù)議制度的創(chuàng)新中，應(yīng)當(dāng)成為與規(guī)范性并行并立的兩個(gè)基點(diǎn)，不僅不能弱化，而是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化。在具體的制度設(shè)計(jì)過程中，因應(yīng)性的要求主要可以通過三個(gè)方面加以體現(xiàn)。第一，因應(yīng)性意味著案件受理范圍更加廣泛。第二，因應(yīng)性意味著審理方式更加靈活。高標(biāo)準(zhǔn)的公正同時(shí)也意味著法律程序的瑣碎、緩慢、費(fèi)用昂貴。［15］而在公正與效率之間尋求平衡恰恰是行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值取向。在審理方式等程序設(shè)計(jì)方面，行政復(fù)議程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)更加簡(jiǎn)明有效。第三，因應(yīng)性意味著結(jié)案方式更加多樣。行政復(fù)議在未來的制度創(chuàng)新和發(fā)展過程中，還可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)一步豐富調(diào)解、和解等結(jié)案方式，以更好地實(shí)現(xiàn)其基本功能。
(三)三個(gè)價(jià)值取向:權(quán)威性、專業(yè)性和公信力
行政爭(zhēng)議的徹底有效化解，有賴于當(dāng)事雙方對(duì)行政復(fù)議制度的信賴和服從，有賴于行政復(fù)議審理結(jié)果的公平公正。申請(qǐng)人對(duì)行政復(fù)議制度的信賴和服從，體現(xiàn)為行政復(fù)議制度的公信力，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議制度的信賴和服從，體現(xiàn)為行政復(fù)議制度的權(quán)威性，而行政復(fù)議審理結(jié)果的公平公正，很大程度上取決于行政復(fù)議制度的專業(yè)性。有鑒于此，行政復(fù)議變革和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以權(quán)威性、專業(yè)性和公信力作為自身的價(jià)值取向，并在具體制度運(yùn)行過程中切實(shí)加以彰顯。權(quán)威性不足，既是我國(guó)行政復(fù)議制度面臨的現(xiàn)實(shí)困境，也是行政復(fù)議制度架構(gòu)內(nèi)在特征的外化。就現(xiàn)實(shí)困境而言，作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人的下級(jí)行政機(jī)關(guān)，其權(quán)威性毋庸置疑。但是，具體承辦行政復(fù)議事務(wù)的政府法制機(jī)構(gòu)，在行政級(jí)別上與被申請(qǐng)人往往處于同一級(jí)別，在實(shí)際影響力上可能還相對(duì)弱于被申請(qǐng)人。而且由于一些地方、部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政復(fù)議工作缺乏重視，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)構(gòu)“兩張皮”現(xiàn)象。這種現(xiàn)實(shí)格局下，行政復(fù)議權(quán)威性不足是當(dāng)下我國(guó)行政復(fù)議制度面臨的一個(gè)較為突出的現(xiàn)實(shí)困境。就內(nèi)在特征外化而言，行政復(fù)議制度歸根到底是行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督和制約，無論是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督制約，還是專門的行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)一般行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間共同的隸屬關(guān)系，天然地存在著權(quán)威性不足的問題。當(dāng)然，完全排除行政復(fù)議制度的行政屬性也是不足取的。從某種意義上說，行政屬性恰恰是行政復(fù)議制度出現(xiàn)并存在下去的理由。專業(yè)性，是行政復(fù)議區(qū)別于其他糾紛化解渠道的顯著特征。通過簡(jiǎn)單的歷史考察即可發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議制度出現(xiàn)的一個(gè)重要原因，就是傳統(tǒng)上作為解決糾紛主陣地的司法日益無力應(yīng)對(duì)更加多發(fā)、專業(yè)性更強(qiáng)的行政糾紛，需要行政機(jī)關(guān)加以分擔(dān)。與此同時(shí)，作為選擇性的和非終局性的糾紛化解機(jī)制，行政復(fù)議制度需要以更加突出的專業(yè)性，保障案件處理的公正和效率，以確保其應(yīng)有作用的發(fā)揮。因此，行政復(fù)議制度的創(chuàng)新與發(fā)展，必須把專業(yè)性作為基本價(jià)值取向加以堅(jiān)持。作為一項(xiàng)依申請(qǐng)啟動(dòng)的準(zhǔn)司法權(quán)利救濟(jì)制度，行政復(fù)議的公信力對(duì)于其作用的真正發(fā)揮至關(guān)重要。如果公信力不強(qiáng)，人民群眾不愿意選擇通過行政復(fù)議解決糾紛，行政復(fù)議制度可能被虛置。公信力不強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議制度可能產(chǎn)生的另一個(gè)潛在性的危害在于，當(dāng)事人不信服行政復(fù)議決定，在行政復(fù)議程序依法終結(jié)后，繼續(xù)通過司法或者信訪的途徑進(jìn)行挑戰(zhàn)，如此一來，行政復(fù)議就可能背離分擔(dān)司法壓力、將行政爭(zhēng)議在可調(diào)可控可預(yù)期的行政系統(tǒng)內(nèi)部解決的初衷。因此，無論行政復(fù)議制度如何創(chuàng)新，公信力是必須始終堅(jiān)持的價(jià)值取向，任何時(shí)候都不能被忽視。
