國(guó)內(nèi)行政復(fù)議公正問(wèn)題研究

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本文作者：周媛媛作者單位：河北大學(xué)政法學(xué)院

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置不獨(dú)立，難以確保行政復(fù)議結(jié)果的公正:目前我國(guó)地方各級(jí)人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)都是設(shè)置在政府的法制工作機(jī)構(gòu)或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公。因此，它是隸屬于各級(jí)人民政府的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，一般不能對(duì)外以自己的名義獨(dú)立行使職權(quán)。既然他只是政府的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，那么他自然無(wú)法完全獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)。首先，他的人力、物力、財(cái)力都掌握在同級(jí)政府手里，此時(shí)要想反過(guò)來(lái)制約控制其經(jīng)濟(jì)命脈的政府勢(shì)必很困難。其次，復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員對(duì)復(fù)議案件只是享有建議權(quán)，而最后的決定權(quán)卻是掌握在沒(méi)有參加案件討論的行政復(fù)議機(jī)關(guān)手里，這一方面不能保證復(fù)議結(jié)果的公正性，另一方面又大大提高了政府對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)做出決定的干預(yù)幾率。對(duì)作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其作出的行政裁決或決定許多都是根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)的指示或精神作出的，也有些決定在作出之前也是事先跟上級(jí)機(jī)關(guān)打過(guò)招呼的，由此一來(lái)，發(fā)生行政爭(zhēng)議再議提請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)審理，那么其結(jié)果也是可想而知的，這就使得行政復(fù)議程序只是走一個(gè)過(guò)場(chǎng)罷了，對(duì)百姓的利益起不到實(shí)質(zhì)的保護(hù)作用，也與行政復(fù)議“準(zhǔn)司法”的中立性相違背了。

行政復(fù)議程序過(guò)于行政化，復(fù)議效率低下:行政復(fù)議雖然不像行政訴訟一樣要經(jīng)過(guò)受理、開庭、審理等漫長(zhǎng)的司法程序，但是提起行政復(fù)議本身要經(jīng)過(guò)的行政程序也不是非常簡(jiǎn)便易行。比如，市級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理復(fù)議案件，在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)部一般要經(jīng)過(guò)承辦人辦理——處內(nèi)討論——分管領(lǐng)導(dǎo)聽取匯報(bào)-辦務(wù)會(huì)集體研究等環(huán)節(jié)；作出行政復(fù)議決定文書，基本按照本級(jí)政府的公文運(yùn)作要求，“一般要經(jīng)過(guò)經(jīng)辦人——分管副處長(zhǎng)——處長(zhǎng)——分管副局長(zhǎng)——局長(zhǎng)——分管副秘書長(zhǎng)——秘書長(zhǎng)——分管副市長(zhǎng)——市長(zhǎng)等環(huán)節(jié)。”如此繁雜的內(nèi)部處理程序也就磨滅的行政復(fù)議的另一個(gè)優(yōu)點(diǎn)：高效。這樣一來(lái)，一方面，行政復(fù)議的公正性不及行政訴訟，另一方面，復(fù)雜的行政程序也使群眾心生畏懼，其低下的解決爭(zhēng)議的效率和讓人質(zhì)疑的公正性使百姓不得不另辟他徑。其次，行政復(fù)議以書面審理為原則，其他審理方式為例外。這就使得行政復(fù)議存在著不公開不透明的程序缺陷，同時(shí)也降低了百姓對(duì)復(fù)議決定公正性的信任。

行政復(fù)議工作人員少，素質(zhì)參差不齊:目前，各級(jí)政府內(nèi)部及法制復(fù)議工作部門都承載的十分沉重的工作任務(wù)，但是各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)卻安排了極少的工作人員，甚至沒(méi)有安排工作人員來(lái)專門負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，這與行政復(fù)議制度本身所要求的基本標(biāo)準(zhǔn)都相差甚遠(yuǎn)。首先，這就反映出了各級(jí)政府在對(duì)待復(fù)議工作的態(tài)度問(wèn)題，沒(méi)有一個(gè)積極正確的態(tài)度，令人滿意的工作成果又從何而來(lái)呢？其次，人數(shù)過(guò)少往往會(huì)使工作人員敷衍了事，從而使整個(gè)復(fù)議工作流于形式。而且，當(dāng)下我們還沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于行政復(fù)議工作人員任職資格和標(biāo)準(zhǔn)的文件，這就導(dǎo)致了工作人員角色感不強(qiáng)、法治意識(shí)淡薄、服務(wù)宗旨模糊等問(wèn)題，這也就使我們復(fù)議工作的水準(zhǔn)大大降低了，不能充分的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

國(guó)外對(duì)行政復(fù)議模式的選擇

行政復(fù)議制度普遍存在于世界各個(gè)法律體系之中，各國(guó)會(huì)根據(jù)自己的國(guó)情、制度和文化為其命名并適用，但在本質(zhì)上都發(fā)揮著行政復(fù)議的解決爭(zhēng)議的作用。在英國(guó)，發(fā)揮行政復(fù)議作用的是專門設(shè)立的行政裁判所，它是在法院以外設(shè)立的用以解決行政爭(zhēng)端以及公民之間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭(zhēng)端的機(jī)構(gòu)。其機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的任職以及案件的審理都是和行政機(jī)關(guān)相獨(dú)立的，不受行政機(jī)關(guān)的影響。在美國(guó)聯(lián)邦和各州都設(shè)有負(fù)責(zé)處理本機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)人糾紛的行政法庭，其職能類似于我國(guó)的行政復(fù)議制度，介于行政復(fù)議和行政審判二者之間。行政法庭一般都采取開庭審理的方式，給予雙方充分的時(shí)間和空間來(lái)陳述自己的理由和觀點(diǎn)，且雙方當(dāng)事人可以當(dāng)庭質(zhì)證，使雙方的地位盡可能的接等，因?yàn)楦鶕?jù)英美法系的自然公正原則，行政機(jī)關(guān)作出任何不利于行政相對(duì)人的決定時(shí)，都必須聽取當(dāng)事人的意見(jiàn)，這就是我們所謂的“聽證”，而主持聽證程序的就是與案件無(wú)利害關(guān)系的行政法官。行政法官由行政機(jī)關(guān)從文官事務(wù)委員會(huì)確認(rèn)具有資格的人員中選擇，其薪酬、編制都由文官事務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)的控制，其地位的超然性就保障了行政法官作出決定的公正性和可靠性。

擺脫我國(guó)行政復(fù)議制度不公正問(wèn)題的出路

（一）我國(guó)行政復(fù)議組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置重構(gòu)

我國(guó)是單一制國(guó)家，我們的機(jī)構(gòu)設(shè)置及實(shí)行的制度都具有中國(guó)特色，因此，要想實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)重置必須立足于我國(guó)國(guó)情，有選擇的借鑒他山之石，從而以變動(dòng)最小，收獲最大的方式達(dá)成最優(yōu)化的整合。我國(guó)雖實(shí)行的是單軌制的法院系統(tǒng)，但是我們可以吸收法國(guó)雙軌制行政法院和普通法院分立的思路，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置，而這也是我國(guó)加入WTO之后的現(xiàn)實(shí)要求。我們可以嘗試設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)“行政復(fù)議委員會(huì)”包攬所有的復(fù)議案件的審理事項(xiàng)，這樣既不受政府的制約，反過(guò)來(lái)還可以有效的審查政府的行為。行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置同政府的管理體制類似，分為四級(jí)，即國(guó)務(wù)院、省級(jí)、市級(jí)（地區(qū)）、縣級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)，各級(jí)復(fù)議委員會(huì)只負(fù)責(zé)本級(jí)政府和下一級(jí)政府的復(fù)議案件，各級(jí)政府內(nèi)部不再設(shè)復(fù)議職能部門，這也就避免了政府機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)的不便，反而各級(jí)復(fù)議委員會(huì)還可以對(duì)同級(jí)政府行使監(jiān)督權(quán)，如此以來(lái)，復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性就大大提高了。行政復(fù)議委員會(huì)內(nèi)部設(shè)主任一名，副主任兩名，委員若干。委員會(huì)還可下設(shè)復(fù)議辦公室作為其辦事機(jī)構(gòu)，辦公室同樣設(shè)主任、副主任職位。這樣就可以做到分工明細(xì)，職責(zé)清楚，把責(zé)任落實(shí)到人。為了提高復(fù)議委員會(huì)的專業(yè)水平，委員會(huì)中必須包括兩種力量：一種是行政人員，負(fù)責(zé)日常的行政工作安排以及復(fù)議決定的執(zhí)行工作；另一種是權(quán)威的專家學(xué)者，比如行政學(xué)教授、知名律師、復(fù)議工作方面經(jīng)驗(yàn)頗豐的專家等專業(yè)人士，并且這類人員在委員會(huì)中的比例不得低于50%，這樣不僅改善了之前存在的行政復(fù)議人員素質(zhì)低的問(wèn)題，而且也使百姓對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的決定更加信服，使復(fù)議機(jī)關(guān)自身的權(quán)威性大大提高了。

（二）完善行政復(fù)議相關(guān)程序

程序方面的正義往往比實(shí)體方面的正義更加重要，一個(gè)案件若在人們的注視下合情合理的走完法定程序，那么哪怕結(jié)果不是很公正，百姓的可接受程度都會(huì)高一些；反之，若某案件在程序上就存在疏漏和缺陷，那么無(wú)論實(shí)體結(jié)果如何，則都是令人無(wú)法滿意的。因此，科學(xué)的、完善的程序是解決和協(xié)調(diào)行政復(fù)議工作公正、順利進(jìn)行的前提。

在上文中我們已經(jīng)提到，行政復(fù)議實(shí)行的是以書面審查為原則的審理方式，這種方式雖然保證了復(fù)議審查的效率，但卻是以犧牲公正為代價(jià)。作為一種準(zhǔn)司法程序，作為還老百姓以公正的制度，我們要堅(jiān)持公正與效率并重，實(shí)現(xiàn)效益最大化。因此，我們要對(duì)行政復(fù)議案件區(qū)別對(duì)待。對(duì)于一些簡(jiǎn)單的、不需過(guò)多調(diào)查的復(fù)議案件，我們?nèi)詧?jiān)持書面審查，但是面對(duì)復(fù)雜的、嚴(yán)重的復(fù)議案件，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)開庭審理，充分聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人的意見(jiàn)，對(duì)于雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)及時(shí)的組織質(zhì)證。對(duì)于有第三人參加的房地產(chǎn)、土地等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議的行政復(fù)議案件，原則上組織到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，或組織聽證等。也就是不同案件不同對(duì)待，根據(jù)不同案件的性質(zhì)和復(fù)雜程度，由復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)自行決定適用哪種程序，從而最大限度的利用人力和司法資源，提高效率，實(shí)現(xiàn)最大程度的公正。