我國行政復議制度研究

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一、行政復議制度的含義及其功能

行政復議是指公民，法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請并作出行政復議決定的法律制度，是加強社會主義民主，建設社會主義法治國家的重要舉措。行政復議制度是實現“救濟合法權益，加強自我監督，解決行政糾紛”三方面功能的有機結合。主要表現為一是救濟合法權益功能，“法是由權利構成的，救濟手段只是這些權利的程序外衣。”當行政相對人的合法權益遭受違法或者不當的具體行政行為侵害時，由有權的行政復議機關根據受害人的請求，給予法律上的保護和救濟。二是實現自我監督功能，即行政復議機關通過糾正違法或者不當的具體行政行為，監督下級行政機關依法行政。三是解決行政糾紛的功能，即通過行政復議審查和處理，改變或撤銷錯誤的具體行政行為，平息行政相對人與行政機關之間的分歧和糾紛，以求達到定紛止爭，維護社會秩序的目的。可以說，定紛止爭，消除矛盾是行政復議制度的第一要務，政府機關的自我約束，自我監督是行政復議制度的重要方法，二者的最終目的是要實現相對人合法權益的救濟。在復議過程中三者相輔相成，互為補充。

二、現行行政復議制度存在的主要問題

毋庸置疑的是，由于我國正處于從計劃經濟向市場經濟轉變，從依政策治國向依法治國轉變的制度變革過程中，民主和法制尚不健全;因此，我國行政復議制度在取得長足進步的同時，也應該看到它的優勢與潛力還遠遠沒有發揮出來，原因是多方面的，而最根本的原因還是在于行政復議制度本身存在的不足。

(一)我國沒有獨立統一的行政復議機構

在我國沒有獨立統一的行政復議機構，不但有悖于公正合理的進行行政復議的初衷，而且不利于機構精簡，造成行政成本的加大。我國的行政復議機構分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門。各級人民政府和各行政職能部門根據自己的實際情況設立主管行政復議的工作機構，沒有一套統一的行政復議機構體系。這樣就很容易產生各種弊端。首先，難以保證行政復議結果的公正性。主持復議的行政機構沒有自主的決定權，而要完全聽命于其所屬的行政首長;而作出具體行政行為的行政機關又要考慮上級行政機關的指示，甚至完全服從上級行政機關的命令，這樣就容易造成“自己審自己”的現象。其次，行政復議機構的多元化，違背了行政機關的精簡原則，造成機構龐大，人浮于事，浪費了行政資源和人才，加重了我國的行政成本。

(二)我國對行政復議人員的要求沒有明確的規定

行政復議案件的調查處理主要是由行政復議機構專門的工作人員完成的，復議工作人員的數量和素質直接影響著其工作效率。然而我國現實中的行政復議機構工作人員的配置卻難以保證復議工作的需要。首先是人員不足，在省，市一級的行政復議機構中，這種情況相對較好，但在縣一級的行政復議機構中，工作人員就顯得捉襟見肘。其次，在工作人員的素質方面，行政復議制度本身具有的程序性與專業性，這就要求相關工作人員具有較高的法律素養和管理素養，可是我國在這方面又缺乏專業性的人才，這樣就勢必會影響到行政復議案件審議的工作效率，從而難以保證行政復議案件的客觀與公正。

(三)行政復議程序上的缺陷難以保證結果的客觀公正

實體上的正義取得源于程序上的正義的完善，只有在保證程序正義的前提下，才有可能追求到令人信服的實體正義。在行政復議制度上，實現程序正義就要求每一位與具體行政行為有關的人都有提出自己意見，參與聽證的權利。只有在這種公開透明的情況下，行政復議的結果才能為大家所信服。而在我國，根據《行政復議法》的相關規定，行政復議原則上要采用書面審查的方式，只有在必要時，才可以聽取其他行政相對人的意見。換言之，書面審查過于追求行政復議案件的效率，而忽視了行政相對人的知情權和參與權，整個過程僅由復議機關去單獨完成，其結果難免有失公正，會給行政機關造成“暗箱操作”之嫌。其次，我國的行政復議制度沒有規定工作人員的回避問題，這顯然有悖于我國行政法上的程序正當的原則，難以保證與本案有利害關系的主體不會成為復議工作人員，從而影響了結果的公正性，也會對政府的公信力造成負面的影響。

三、我國行政復議制度的完善意見

(一)打破條塊設置，相對集中行政復議權

從行政復議機構的缺陷我們可以看出，我國行政復議最顯著的弊端就是行政機構與被申請的行政主體之間缺乏真正意義上的獨立，從而導致行政復議活動缺乏公正性和合理性，后果就是讓當事人和社會都不信任。因此要改變這一現狀，就要整合和集中行政復議權力，實現行政復議機構設置的統一化，將行政復議權集中行使，最大限度的保障我國行政機構的專業性與獨立性。從根本意義上，這也是對行政相對人合法權益的有效保證。具體而言，就是可以考慮取消政府職能部門的復議管轄權，將行政復議權集中至一級政府集中行使，即將行政復議權相對集中地交由縣級以上地方人民政府行使，由縣級以上地方人民政府管轄其所屬部門和下一級政府作為被申請人的行政復議案件。對于實行省以下垂直領導的部門，復議案件也由同級地方人民政府管轄。考慮到實行中央垂直領導部門的特殊的技術性和專業性，仍建議保留復議案件由其上級主管機關管轄的體制。因此，從中央到地方最大限度的將行政復議管轄權集中到一點，改變以往行政復議管轄機關多元化的混亂局面，好處是顯而易見的。首先通過整合行政力量，有利于精簡機構;其次一個窗口對外，避免了各部門相互推諉，扯皮，有利于提高行政復議案件審理的數量和質量。既可以達到維護相對人合法權益的目的，又能夠有效的節約行政資源。

(二)設置專業的行政復議委員會

根據國務院關于“有條件的地方和部門，可以開展行政復議委員會試點”的要求，國務院法制辦于2008年8月在貴州召開了行政復議委員會試點工作會議，動員和部署復議委員會試點工作。截至2011年11月，試點單位已經擴大到12個省、自治區、直轄市的95個單位。另外，還有7個省區市的13個單位雖然沒有納入試點范圍，但也自行組織開展了試點工作。通過以上的調查不難看出，自從國務院的決定出臺以來，收到很好地執行效果，對我國行政復議制度的完善確實起到了意想不到的效用。設置行政復議委員會參考了英國的行政裁判所制度，具體說就是在縣級以上地方人民政府設立專門的機構，將其定位為本級政府領導下的行政復議機構，對于具體行政行為侵害到行政相對人的案件，相對人申請行政復議的，直接由行政復議委員會來負責審查，由其以自己的名義作出行政復議決定，對行政復議委員會作出的復議決定，行政復議機關的首長應當予以尊重，一般不予更改、否定。這種制度設計帶來的優勢在于:一方面，規定了行政復議委員會具體的職責，使我國行政復議機構的法律地位進一步獨立，不參與其他行政活動的實施，能夠使行政復議機構最大程度上保持中立。另一方面，設置專門復議機構處理專門的具體行政行為，“對癥下藥”的措施確保了行政復議的專業程度，提高了行政效率。

(三)提升行政復議工作人員的法律素養和專業水準

制度執行結果的好壞在于執行者自身素質的高低。一項好的政策需要的是專業的執行人員，才能發揮該政策最大的社會效用，這一點是毋庸置疑的。對此，需要更加高素質和專業化的工作人員，在對案件的審理上才能做到具體問題具體分析，從而保證行政復議工作取得應有的效果，保證行政相對人的利益訴求。為提高行政復議的質量，筆者建議:一是應當建立行政復議人員的公開選拔制度，統一培訓制度、公示監督制度。具體而言，通過公開選拔，擇優錄取，提高了行政復議工作人員的準入機制，在源頭上，提升復議工作者的專業素養;通過統一培訓，強化了工作人員在處理行政糾紛時的專業技能;通過公示監督，一方面拉近了政府同人民群眾的距離，另一方面，通過公示的方式也便于對復議工作人員成績的考核。二是參照“人民陪審員”制度，在復議委員會設立陪審人員，通過聘任相關行政領域的專家、法律專家以提高處理糾紛的專業化水平。

(四)完善我國行政復議審理程序

1．改變以往單純“書面審查為主”的審理模式

筆者認為，現代行政復議制度應體現出“準司法化”的特征，即應圍繞言辭對抗和公開辯論展開，允許行政相對人參與具體行政行為的審議之中。筆者建議行政復議的審理方式應以“公開審查為主的一般程序，書面審查為輔的簡易程序”。在確定行政復議審理程序的適用范圍時，應當以案件事實是否清楚，當事人對案件事實是否有爭議為標準，分別采取一般程序和簡易程序，而不應當以案情是否重大、疑難、復雜為標準。對于利害關系人申請聽證，復議機構應當準許。從而保證爭議各方各抒己見，最大程度上保證結果的公正性。同時引入調解制度，將調解程序作為行政復議審理的必經程序，貫穿審理的全過程。

2．完善行政復議回避制度

眾所周知，在司法審判的實踐過程中，要實現審判結果的客觀公正。首先就要保證案件審判人員絕對的中立性，在審判過程中，以事實為依據，以法律為準繩。排除任何機關、組織、個人的干預。同樣的道理，我國的行政復議工作者應當只對法律和人民負責，因此在行政復議的審查過程中，應當要求與行政復議案件有利害關系的行政復議人員和行政復議委員會委員回避，從而保證審理人員的中立地位，防止行政復議人員偏私于任何一方，以保證行政復議結果的公正性。

3．完善行政復議證據規則

由于現行《行政復議法》對證據制度的規定不夠全面系統，導致行政復議機構在審理案件時，使用和確認證據材料的隨意性較大，在很大程度上影響了行政復議的公正性。在《行政復議法》及其實施條例已經明確舉證責任、舉證時限、未按時限舉證的法律后果、行政復議機關調查取證、現場勘驗、鑒定和證據公開等制度的情況下，應當進一步完善行政復議的證據規則，增加證據保全和證據的審核認定等內容，并確立非法證據排除規則、補強證據規則、優勢證據規則等具體的證據規則。

四、結語

綜上所述，盡管我國目前實行的行政復議制度仍然存在著明顯的缺陷和不足，這也是與我國的國情和社會現實分不開的。然而，我們知道任何一項制度的都不可能設計的完美無缺，滴水不漏。時代在變，社會在變，對于不斷出現的新情況，新問題，就要有更新，更專業有效的應對措施。而我們所要追求的就是要將現有的制度去不斷的完善，同時健全相應的法律法規，從而對于促進我國政府政關依法行政，打造服務型政府，真正的將權力運行在陽光下，保障行政相對人的合法權益，為建設社會主義法治中國貢獻自己的一份力量。

作者：賀興東 馬俊紅 單位:河北經貿大學法學院 河北經貿大學公共管理學院