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      調解機制論文:調解機制運行不足及改善探究

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      調解機制論文:調解機制運行不足及改善探究

      本文作者:張陸慶作者單位:中國政法大學

      注重多元培訓,完善激勵機制

      針對人民調解員素質整體偏低,在今后的工作中,首先,應當加強對調解員專業知識的統一培訓工作,以月度或半年度為時間單位,開展形式多樣的法律知識教育培訓活動,如法院旁聽、課堂教學、案例模擬分析等。其次,應由各級司法行政機關對轄區內所有人民調解員的工作素質及專業知識的掌握情況進行考評,定期采用閉卷考試、模擬問答等形式,對不及格者進行批評教育,并酌情更換,保證人民調解員法律素質整齊、合格,以更加優質地開展糾紛調處工作。再次,就人民調解而言,各級財政應當予以專款專項支持,以解決人民調解自身“不造血”的缺陷,同時完善相應激勵機制,提高調解主持人員的工作熱情與效率。在人民調解的多元化設計中還需要考慮以下具體問題。第一,以公益性解紛服務為原則,同時允許依法成立中介性和營利性的調解組織或解紛服務機構,并分別規定政府的責任、經費來源和管理規制方式。第二,以司法行政機關系統負責管理的調解組織為主,同時允許建立行業性、專門性的調解組織,并可以通過行業協會進行自律,在此基礎上形成獨立的專門職業群體、職業道德和相關規范。第三,根據需要可針對不同調解組織分別就其組織形式、準入條件和成立方式、調解的程序方法、調解協議的樣式、調解協議的效力及其與司法程序的銜接等做出相應的規定。不同的調解形式可以有不同的規范要求,包括調解員的選任或指定,調解的時機、場所、方式,保密原則,調解書的形式及效力,與司法或行政程序的銜接,司法審查或救濟程序等。第四,不同層次和功能的調解組織可對調解員設定不同的職業標準、素質條件、行為規范和獎懲制度,不應簡單一味地強調劃一的學歷學位或法律專業知識標準,在培訓方面同樣應注意針對性與多元化。第五,在對民間調解的定位中,根據運作方式區分不同功能和指向的調解種類,包括以協商和恢復社會關系和諧為重點的和解促進型,以高效和嚴格適法為特點的評估型,以實質正義和個別解決為指向的政策協調型,以專門性處理為特點的專家主導型,以參與性和內部規范為中心的內部自治型以及以法律規則和法律職業為主導的法律判斷型等,形成多層次的調解體系,從而可具體將人民調解組織分為:以村(居)委會調解為主的基層自治性調解組織。專職化社區調解服務機構(鄉鎮、街道調解中心)。專門性調解組織,如醫療糾紛調解機構,要求對其人員資質做出專門規定,并應得到保險機構、醫療機構、患者及主管機關的認可,不宜由普通地域性人民調解組織兼行,其他專業性調解亦然(如勞動爭議、環境爭議、建筑爭議、物業糾紛、校園糾紛等)。行業性組織和商會設立的調解組織及其他商事調解組織;消費者協會、工會或其他民間社會團體建立的調解組織等。新型民間調解可以超越地域的限制、依托于多種組織形式或制度,其名稱可以多元化(不一定采用“人民調解”名稱),成立的程序和管理可以統分結合,允許每一種調解在民間調解的共性基礎上有其特殊定位和功能,這樣就可以在發展基層自治和人民調解組織的同時,促進多元化糾紛解決機制的發展[4]。

      完善明文規范,擴大適用范圍,明確協議效力

      訴訟外調解是現代法律制度發展的一大趨勢,世界有許多國家都制定了比較完善的法律規范。例如,挪威、美國均制定了《糾紛解決法》,歐盟、聯合國亦正在起草倡導適用調解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件。我國的法律文件對于行政調解的規定從實體法上看較為分散,因此應該適應社會的變革所需,修訂相關法律,在條件成熟時考慮制訂統一的《行政調解法》。在《行政調解法》中,應當明確界定各種調解機構的權限、人員構成及資質條件等;確定國家和各級政府對不同的調解機構所應承擔的資源投入、管理、監督、保障的職責和權限范圍;解決調解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突與重復,使包括司法調解在內的糾紛解決機制整體運行更為合理和有效;建立對調解的司法審查與救濟程序,保障當事人的合法權益和社會公正。就效力而言,調解協議應當被認定具有合同效力。按照慣例,民事調解書(協議)是指人民法院在審理民事案件的過程中,根據自愿與合法的原則,在查清事實、分清是非的基礎上,通過調解促使當事人達成協議而制作的法律文書。調解書由人民法院制作,既是當事人之間互相協商結果的記載,同時又是人民法院承認和批準當事人之間的協議并依法賦予其強制力的法律文書。《最高人民法院關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第25條規定,調解協議經當事人雙方簽名或捺印之日起發生法律效力。調解協議生效后一方拒不履行的,另一方可以持民事調解書申請強制執行。因此,調解書可以作為當事人申請執行的一種憑證,具有法律約束力。行政調整解書亦應與民事調解書具有同等效力。行政調解包含了當事人意思自治的本質內涵,雖然在實踐過程中,該種糾紛解決方式的主持機關享有行政權力,這樣的前提在一定程度上對于作為行政相對人的糾紛當事人產生了或多或少的心理強制,但根據對其概念界定可見,行政調解本身并不是一種權力性行政行為,而是國家機關進行民事法律活動的方式。在實踐中,是否申請行政調解、調解是否達成合意以及達成什么樣的合意,都是當事人出于自身利益的綜合考量而做出的自主選擇,何況行政機關對民事糾紛并無終局意義上的決定權。而在理論上,其影響當事人意志之可能性較小,故而認為行政調解協議無法律效力,或效力低于人民調解協議的誤解應當予以否定[5]。可以說,行政調解案件在性質上或多或少都關涉行政管理權限范圍內的事項,而作為調解人的行政機關又是這方面的專家,其權威性、合法性都高于人民調解組織,因此,應當認定行政調解協議的合同性質,對司法實踐中法院的訴訟行為予以約束,其需要尊重行政調解的相關結果,不能再就原爭議進行審理。同時,在將來的實踐過程中,亦仍需要加強對于調解主持機關的行為監督,以減少對糾紛當事人的無形強制。

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