農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革思考探究

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回顧農(nóng)業(yè)執(zhí)法領域多年的改革探索，自原農(nóng)業(yè)部于1999年在地方開展農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法試點，到2008年在全國進行部署，再到2018年將其作為深化黨和國家機構改革的重大決策，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革逐步深入、成效顯著。但在肯定改革成果的同時，必須注意到當下農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制機制運行尚有待完善之處。本文擬在制度研究基礎上，通過對改革意義和實踐問題進行分析，提出一些思考。

一、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的重大意義

（一）強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設。法治不同于法制。法治保障不僅是立法保障，其執(zhí)法保障同樣不可或缺。盡管我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法制體系正趨于完善，但實踐反映出，由于地方上并未適度而高效地運用行政手段，因此農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制不順、人員管理不規(guī)范等問題依舊存在。就社會影響而言，執(zhí)法牽涉到法治環(huán)境營造和法治觀念普及，為使“人心系于制度，風氣定于法律”，就需要在涉農(nóng)領域持續(xù)推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，充分發(fā)揮使其法制外顯、法治內化的功能。

（二）推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。在脫貧攻堅取得勝利后，我國“三農(nóng)”工作的重心轉移至全面推進鄉(xiāng)村振興方面。但目前農(nóng)村基層基礎工作中存在一些薄弱環(huán)節(jié)，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。要強化基層管理工作，應當以制度創(chuàng)新為契機，進一步完善綜合行政執(zhí)法體制機制，在推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革過程中突出市、縣、鄉(xiāng)的地位，堅持重心下移、權限下放，理順職責關系，實行一支隊伍管執(zhí)法，進一步解決“多頭管、重復管、無人管”的問題。這不僅有助于解決鄉(xiāng)村治理中“看得見的管不著”等問題，還能夠充分發(fā)揮基層在鄉(xiāng)村治理中的能動性，為提升基層服務管理能力創(chuàng)造條件，有效助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實落地。

二、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制運行的相關問題之思考

（一）執(zhí)法機構與人員編制。從職責承擔的角度看，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構主要行使與公民利益切身相關且直接施加義務或制裁的強制、處罰等權力，而基于強化的法治政府理念檢視，理應正其名為行政機構。但為何多數(shù)地區(qū)將其確定為事業(yè)單位？筆者認為可以從“編制”和“機構精簡”兩方面解釋：其一，“編制”的制約。一方面，原執(zhí)法單位人員以事業(yè)身份居多，在此基礎上組建綜合執(zhí)法隊伍，難以立即改變編制性質。另一方面，當前對編制管理實行剛性約束，因此地方政府盡量避免觸碰政策紅線。其二，“機構精簡”的束縛?！皺C構精簡”是政府機構改革的重點考察指標。通常而言，機構一旦增設且屬于行政系統(tǒng)，則與“精簡”之義自不相符。既然無法避免量化意識，地方就設置系統(tǒng)外執(zhí)法機構，實現(xiàn)“簡約治理”。盡管現(xiàn)階段的機構建制尚如此，但需要指明的是，隨著事業(yè)單位改革的不斷推進，有可能將其逐步調整為行政機關工作部門或單設的行政機構。到時，兼顧執(zhí)法人員編制過渡，就能使得機構和人員一次到位，減少體制調整成本。

（二）權力配置與責任設定。2020年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2020年版）》（以下簡稱《指導目錄》）。該目錄既起到了規(guī)范和指導權力運行的作用，又具有責任化屬性，成為地方各級政府依法行政的重要推手。詳言之，首先是規(guī)范性和指導性。《指導目錄》系統(tǒng)梳理了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的相關事項，依“法定職責必須為，法無授權不可為”原則，其旨在從最源頭規(guī)范行政處罰、行政強制權的行使。與此同時，考慮到地方農(nóng)業(yè)發(fā)展和地方差異，為契合執(zhí)法人員適用地方性規(guī)范的實務慣性，使其能夠真正發(fā)揮指導效用，《指導目錄》明確各地可根據(jù)地方立法情況，對條款進行補充、細化和完善。這是符合現(xiàn)實需要的決策。地方不折不扣地貫徹落實中央的部署安排，《指導目錄》得到各地施行，進而才能發(fā)揮其引導全國農(nóng)業(yè)執(zhí)法的規(guī)范性價值。其次，責任化屬性。《指導目錄》對“第一責任層級建議”進行了明確，其雖然將責任主體的最終決定權給予地方，但提出了“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的硬性要求。通過把第一責任壓實，使追責機制能夠切實運行，促使執(zhí)法人員樹立底線意識，實現(xiàn)秉公執(zhí)法。

（三）執(zhí)法監(jiān)督機制。“沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律?！币粋€嚴密的監(jiān)督體系是政府守法的重要保障，也是法治中國建設的核心內容。因此，在農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法領域應當建立健全執(zhí)法監(jiān)督機制：一則制定嚴格的裁量標準和程序，規(guī)范和限制行政機關自由裁量權的行使，杜絕權力尋租、利益輸送等沉疴積弊，保障相對人的合法權益不受損害。二則繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)行政處罰案卷評查工作，以使辦案成效得到評估、執(zhí)法權力受到制約。三則敦促地方各級政府依托《指導目錄》制定本地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法權責清單、印發(fā)“三定”規(guī)定，明確市縣級執(zhí)法機構職能、劃分責任權限。四則全面推行行政執(zhí)法公示制度，暢通行政系統(tǒng)外部監(jiān)督渠道，維護憲法賦予公民的批評監(jiān)督權。

作者:田雨婕 單位:四川大學法學院