新公共管理服務型政府構建分析
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一、新公共管理的基本理念
1．充分利用市場機制。新公共管理運用了市場與權威相同的一面，即市場與政府一樣都是有效的控制方法。市場可以幫助政府實現社會的穩定，一旦政府作出決策，市場可以幫助政府完成提供公共物品的功能；政府也可以幫助市場克服自身的缺陷(邏輯的推理和現實的經驗都證明了一點)。缺陷的政府和缺陷的市場間，我們別無選擇，只有將兩者有效的配置，才能取得最佳效果。新公共管理試圖通過引入市場機制對公共部門進行全方位的改革和再造以提升公共管理的質量。新公共管理的許多措施無不建立在市場機制的基礎上，如民主化、合同外包、內部市場以及競爭招標等市場化改革。
2．強調政府以“顧客”為中心。新公共管理認為政府應以顧客為導向，政府不應是凌駕于社會之上的封閉式的官僚機構，而是負有責任的“企業家”，公民則是其“顧客”。以“企業家精神”塑造政府，要求政府以顧客為中心，在角色上由“官僚者”轉為“服務者”，而在管理方式上也要與時俱進地從統治走向服務。
3．戰略管理受到高度重視。作為一種新的管理途徑或思維方式，新公共管理所提倡的科學戰略管理方法是由傳統的公共行政范式向公共管理范式轉變的一個重要組成部分。公共部門的戰略管理，還涉及政府的計劃、組織、協調和控制等各項職能，是一項重要的管理技術或工具。公共部門的戰略管理主要發生于較高級別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進行和完成的關于政府管理的特定管理過程。當今時代，面對日益復雜、動蕩和多元的公共管理環境，為了取得最好的管理結果，實現組織目標，戰略管理受到整個公共管理部門的重視并進入了公共管理領域。
4．凸顯了績效導向的地位。隨著社會的發展和人們對公共部門期望值的提高，提高績效已成為公共部門的重要任務。在新公共管理的理念下，既要在公共部門中引入市場機制，以發揮其效率優勢，強調政府也應重視成本收益分析，又要引入私營部門管理方法和技術以提高公共行政效率。但與傳統公共管理不同的是，它以“績效”取代“效率”，這里的績效是一個包括效率、效益、責任和結果在內的一個多維概念，意味著在追求高效率的同時更加注重了責任和結果。
二、傳統政府模式存在的問題
1．管制型政府模式。政府管制本是政府履行其職能，對社會公共事務和經濟進行管理的一種基本方式。在傳統的政府管制模式下，政府通過其法定的權力，制定一系列法律、法規和政策等，并將其付諸于實踐來約束、限制和規范社會主體行為。其管制形式多種多樣，包括了經濟、政治、社會以及自我管制。管制型政府過多的管制使得市場不能進行有效的調節，阻礙了市場正常的發展。
2．政府本位模式。在管理的實踐中，政府總是不自覺地陷入政府本位的思維慣性之中。高級文官的專業特長是政策分析和政策咨詢，他們所關注的是重大政策問題，他們既沒有經過專門的管理訓練，缺乏提供服務的經驗和管理技能，也不屑于政策實施，卻掌握著各部門的領導權。長期以來，政府及其工作人員片面地認為政府就是行使權力、管理社會、約束公眾行為的，把行政權力當作政府唯一的存在方式，忘記了政府應該承擔的責任。
3．功能管理型政府模式。功能管理主要注重的是內部管理，它偏向于整合系統內部的功能組合，強調職能本身的內容和部門間的分權，但這種模式對于整個組織的目標并不是很重視，過分關心短期的具體目標或者是總目標中部分目標的實現。政府管理模式的短期功能化使得政府機構及其工作人員注重其自身利益，沒有一套科學的發展規劃，只能適應較為穩定的環境狀態。
4．程序化政府模式。主要表現為機械的官僚層級體制以及政府方式使得政府行政過程效率低下。政府作為統治社會的公共機構具有至高的權威，通過高度的中央集權對社會資源進行監督、管理、指導和分配。科層式體制的運行方向是自上而下、單向性的，政府運用權威，通過發號施令、制定政策和實施政策對社會經濟事務實行管理。這種管理模式導致了公共部門機制僵化，缺少激勵和效率，運作緩慢而充滿阻力。
1．建立適度放任的市場化政府。在傳統管制政府中，如今需要政府從管制中適度下放自己的權力;在新公共管理市場導向理念下，政府在放權的同時也需要與市場積極并有效互動。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府權威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服務型政府并非完全摒棄管制，而是要適當管制，把管制納入到總體的服務當中，政府管制只是市場失靈時的一個積極調控者。
同時，新公共管理提出政府中引入市場機制，一方面，政府通過經濟規制確保市場的公平競爭、資源有效的配置和人民的利益，從而有效地調節政府與市場的合理比重，讓二者在各自的效能上達到最大化；另一方面，依據市場原則對政府進行管理，對政府的運作程序進行改革，在公共產品和服務的提供方面引入市場競爭因素，打破政府壟斷經營的局面，讓私人部門參與競爭，不僅可以有效降低政府成本，而且能夠提高政府的工作效率。在公共服務的提供中，政府主要制定制度與規則，選擇真正的公共服務的提供者，來安排和提供各種相關的公共設施與公共服務。這就打破了以往政府對公共問題處理的壟斷權。政府更加關注私營企業、社會團體、非贏利性組織，通過它們來提供公共服務，尋求解決社會所面臨的問題。目前，已初步形成以政府為主導、市場為核心的公共服務提供機制。
2．建立以民主性為目標模式的政府。無論從新公共管理所推崇的顧客導向，還是從政府本位的傳統理念來考量，政府都需要樹立一種民主性的目標模式。一方面，轉變過去“官本位”的思維模式，從理念層面上真正理解民主政府源于人民的授權，政府的合法性在于人民的認同。另一方面，從服務對象上看，民主政府的政治行為以公民的需要為導向，人民是政府提供公共產品的消費者，而提供優質的公共服務則是政府的主要職責。另外，在管理上，保證人民最大程度的參與，保證人民自身的利益得到最充分的表達，保證在綜合各種利益訴求并達成共識的基礎上形成科學的決策。建構服務型政府，政府及其公共行政人員需要建立一個集體共享公共利益的觀念。
正如新公共服務理論所言，面對公共需求和社會壓力，既要試圖迅速找到解決問題的辦法，更要創造一個利益共享、責任共擔的機制。此外，還需要通過廣泛的參與和對話溝通，建立公共話語體系，使之與政府的治理目標領導核心層的深思熟慮相融合，并努力提升社會洞察力。政府及行政管理人員應該扮演積極的角色，為公民參與和分享社會價值觀、形成關于公共利益的集體觀念創造有利環境。服務型政府不是簡單地對不同聲音分別作出承諾，公共管理者應當把市民組織起來，使他們可以更好地相互理解他人的利益，使得各部門、各利益集團和各群體之間有更為積極的參與，從更廣泛的領域和范圍認識社區與社會的利益。強調政府責任與公民責任，對于一個健康理性的社會發展非常重要。
3．建立彈性化的戰略型政府。這種模式是從新公共管理戰略管理理念和功能化政府二者的結合的角度來闡釋的新模式。戰略管理過程中實際上也需要不同階段的功能管理，不過戰略管理比功能管理有更大的前瞻性，它關注組織長期性整體目標和遠景規劃的制定與實施，并集中組織所有資源來達成組織戰略目標的決策與執行活動。而在戰略管理的同時，政府的彈性化是保證政府戰略管理實施中決策靈活變動而不影響大局的前提。它要求政府必須有應變能力，能夠根據環境的變化制定相應的政策，并適時回應新的挑戰。在不穩定性因素不斷增加的今天，彈性化的戰略管理模式建立了政府與外部環境的信息反饋機制，根據外部化境的變化來組織發展方向并作出戰略調整，從而最大程度地消除負面影響，抓住組織發展機遇，滿足不斷增長變化的公民需要和社會要求。
4．建立以秩序與效率共贏為基礎價值的政府。結合傳統政府程序化的弊病和新公共管理所推崇的績效導向，服務型政府應將本身的秩序與實現績效最大化結合起來。在公共行政領域，政府的作用就在于既要尊重和引導自發性的社會秩序，又要遵循客觀規律，發揚民主、科學決策，建構合理的人為秩序，而當今個體價值多元化使得社會充滿矛盾和競爭，難免破壞秩序以及損害公共利益，此時擁有公共權力的政府應責無旁貸地擔當起維護秩序的重任，以權威優勢來構建、引導和維護社會秩序。同時效率也是公共行政的永恒追求，因為存在著資源的稀缺性與人的需求無限性之間的矛盾，政府的任務就在于發揮自身的優勢，整合社會的力量，運用挖掘可支配的資源，滿足人們日益增長的各種需要。一方面，服務型政府通過及時提供質量更高的公共物品或服務來創造組織效率；另一方面，新公共管理的結果取向更能詮釋行政的效率內涵。因此，在管理中必須強調政府責任，選擇科學的績效評估方法，使用績效工作制以及短期聘用合同，使雇員自我調節權力減少，并吸收部分雇員參與管理，采用更加透明的管理形式。
5．建立鼓勵公民參與公共政策制定的政府。新公共服務理論主張政府公務員要與公民共同探討解決問題的辦法,認為因為具有沖突性和交互性的規范的存在，公共行政人員被卷入了復雜的價值沖突之中。首要的問題是，新公共服務要求公共管理者不要單獨制定決策，應該通過對話、討價還價和公民授權，在廣泛的民意基礎上，來解決存在的問題并制定決策。公務員仍然有責任確保所有這些關于公共問題的決策與法律保持一致，應當遵守民主的規范和其他的政府條令。政府決策主要是通過一系列的公民參與和對話，使公民了解存在的沖突和變量，通過參與和對話建立公共的話語體系。一方面可以增加政府的透明度，讓公民了解政府解決問題的困難與決策的過程；另一方面，通過公民參與可以使政府更好地理解公民的需求，按需提供公共服務，提升公民對政府的滿意度和合法性認同。這種方式不僅是現實的解決方法，而且也建構了一種市民權利與責任心以及政府責任。
共享公共政策制定能力和共享價值觀，是政府公務員和公民之間互動的前提，是證實公共服務的動機和價值觀的關鍵。在服務型政府建設的過程中，應當強調共享領導才能、協作與授權成為組織內外的規范。共享公共政策的制定能力，強調的是打造政府組織、社會團體與公民之間的共同目標和共享價值觀；它的特征在于強調政府與社會、公務員與公民之間的相互尊重，相互適應和相互支持。如同本斯（Burns）所指出的那樣，領導能力在通過和公民合作的努力過程中得到鍛煉，并且通過參與者的轉移，使公務員關注更高層面的價值觀。正如約翰·克萊頓所指出的：公共參與可以讓公民分擔政府的責任，而不只是分享政府的權力，形成共同的價值觀和領導權的共享。
