公共管理理論的適用性
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一
西方公共管理學科的發展已有一百多年，包括源于20世紀初的注重效率的傳統公共行政學(PublieAdministration)和1960~1970年代追求社會公平、民主參與的新公共行政學(NewPublicAdministration)，以及1970年代末期在公共政策和工商管理兩個學科的影響下形成的追求有價值的效益的新公共管理學(NewpublieMan鰭ement)。19世紀末期，西方行政面臨的基本問題之一是行政系統靠個人效忠性的“庇護一~依附關系”來維持，吸引不了社會精英的加入，由此滋長了裙帶關系和官場腐敗，導致行政能力和效率的低下。針對這一弊端，馬克斯•韋伯創建了傳統公共行政學的核心理論—官僚制。官僚制是建立在法理性權威基礎上的一種高度理性化(目的合乎理性或價值合乎理性)的組織機構。在這種體制下，行政機關的權限范圍是由法律來規定的，機關中的層級結構以及按等級賦予權威的原則，使行政組織形成了牢固而有秩序的上下級金字塔結構。
這種組織體系的特點是:在職能專門化的基礎上進行勞動分工;嚴格規定等級層次結構:運用規章制度清晰明確劃分責權;人際關系非人格化;遵守嚴格的系統工作程序;以業務能力作為選拔提升的依據。管理效率是官僚制的核心價值觀念，其他只是為了維持和保證管理效率的實現。盡管傳統公共行政學獲得了極大成功，為世界各國政府所廣泛采用。但20世紀60年代末70年代初以美國行政學家弗雷德里克森為代表的新公共行政學派對官僚制行政理論的效率至上原則提出質疑。他們認為效率必須以公平的社會服務為前提和代價，強調社會公平的重要性;強調公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務;強調對公眾要求做出積極的回應，而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的。總之，倡導公共行政的社會公平是要推動政治權力以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持而處于劣勢境地的人們。20世紀70年代末期，伴隨著信息化及全球化時代的來臨以及公民社會的興起，傳統官僚體制運作下的西方各國政府一方面既無力應付自身機構急劇膨脹、財政開支日益加大的困境，另一方面其供給能力的軟弱又無法滿足公共需求的不斷增強。
于是，迫于政府機構內部的迫切需要和公民社會的外部壓力，加上私營企業革新成就的示范效應，在西方公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在英美等國出現了一種新公共管理運動。基本的做法是為了提高政府提供公共服務的效率，將政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對分離，將后者轉移給非政府組織，實現公共服務的市場化、社會化、民營化。與實踐相聯系，新公共管理理論研究涉及的對象除了政府組織管理外，還包括一般的社會公共組織、公益性組織、非營利組織的管理問題。經濟合作與發展組織(OECD)關于西方政府改革的研究報告總結了新公共管理的核心內容:更加關心服務效率、效果和質量方面的結果;高度集權、等級制的組織結構為分權的管理環境所取代，在分權的環境中，資源配置和服務提供的決策更加接近第一線，并且為顧客和其他利益集團的反饋提供更多的余地;靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場的方法，來替代政府直接提供和管制;更加關心公共部門直接提供服務的效率，包括生產力目標的設定，在公共部門組織之間建立競爭性的環境;強化國家核心戰略能力，引導國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益需要做出反應。
二
在信息時代，我國的行政改革是與世界范圍內公共行政改革聯系在一起的，作為“后發”國家，借鑒“先發”國家的經驗本來無可厚非，但是面對紛繁復雜的各種思潮、理論、模式的涌入，如果不聯系西方改革的前提來判斷，就容易陷入“淮桔成積”的尷尬境地。就像經濟學者顧海良教授針對現階段我國社會主義經濟學的研究所指出的，“經濟學賴以發展的基礎，就是理論與實踐結合、歷史與現實結合，就是思想史與實踐史的分析，兩者缺一不可。”ll]同樣，研究當代中國公共管理，也必須把握好上述兩個結合，這樣才可能有真正的理論創新。縱觀西方公共管理理論的演變過程，可以發現公共管理的實踐在不同區域的不同歷史發展階段所遇到的問題各不相同，所以對理論的要求也不盡相同。而且理論的發展有其內在的連續性，后來理論的發展不但深受當時公共管理所面臨的環境和社會需求的影響，而且深受已有理論的影響。這涉及到理論發展的階段性和地域性的“路徑依賴”問題。就區域性而言，在英美等國推行新公共管理運動時，歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞士等國推行的是一種“漸進主義”的改革，意大利、希臘則力圖實現行政的合法化和制度化。
“由于文化一制度因素的影響，改革受到國家傳統的過濾。改革在統計傳統、個人主義和注重經濟發展觀念非常薄弱的國家最為和諧;在統計傳統、集體主義、平等觀念和不注重經濟發展觀念非常濃重的國家往往很難推行。川2]不同于西方的公共管理改革，我國的公共管理改革有著自己獨特的背景。當西方國家在經歷了效率至上之后，提倡公正、公平，倡導服務政府、企業政府時，我們的公共管理改革還面臨著低效率的難題。當西方國家經歷了公共管理的不同發展階段，我國的公共管理改革卻在經歷從計劃經濟向市場經濟轉變的發展階段。我們在同時運用計劃手段和市場手段時，市場失靈和政府失靈在我們的公共管理領域交叉出現，甚至同時存在。與西方國家的公共管理改革相比，我們不僅苦于官僚體制的各種弊端，而且更嚴重的是由于我國現代公共管理體制的恢復建立只有20多年時間，官僚體制的優勢還遠未發揮出來。官僚制的崇尚法理型權力、專業化、權力等級、規章制度和非人格化的基本特征，在我國遠未得到完善。中國的官僚制雖然延續千年，但其實質是一種建立在宗法、血緣關系上的形式化的前官僚制，與適應工業社會和市場經濟發展的官僚制相比，發展程度嚴重不足。
主要表現在缺乏現性精神。現代官僚制以理性即目的合乎理性或價值合乎理性為取向。法理型權威是韋伯較魅力型和傳統型權威最為推崇的一種形式，并成為韋伯官僚制理論的基礎。按照現性建立起來的制度和組織是神圣的，它要求用這種合乎理性的標準去權衡各種行政行為。但在我國，彌漫于行政組織和公眾中的是世俗的理性主義，即通過個人內心信仰和道德體系建立和維系著人與人的關系，進而維系著整個社會秩序。民主被理解為“為民作主”，行政官員被認為是“父母官”，嚴重違背了現代官僚制的理性精神，阻礙了行政效率的提高和法治化、現代化的進程。完善的官僚制是我國建設新型工業化國家的需要。官僚制是伴隨著西方國家的工業社會的進程而發展起來的一種公共行政模式。它的發展得到了西方發達國家工業化發展的印證。如奧斯本和蓋布勒所言，官僚制曾經發揮過積極而重要的作用，“它解決了人民希望解決的基本問題。它為失業者和老年人提供了保障，它保證了社會的穩定，這在經濟大蕭條以后是至關重要的。”[s]誠如韋伯所言:“實際上，如果社會主義的經濟體制在技術效率上要達到與資本主義經濟體制相類似的水平，專業官僚所起的作用會更重要。新公共管理是在西方發達國家進入后工業社會的特定環境中發展起來的管理模式，其成功運作是以西方發達國家所提供的前提條件為依托的。
這些條件包括后工業化的經濟技術水平，成熟的市場機制，對契約、形式、規則重視的理性主義，非政府組織，強有力的政府調控能力等。而我國尚不具備這些條件。首先，我國的法制不健全。經過多年改革，我國的法制建設雖取得一定進步，但專門的與行政相關的約束性法規仍不健全，內容也不明晰，為人治留有空間。即使在法律約束范圍內，長官意志、以權代法、以言代法的行政違規現象也是比比皆是。由于缺乏健全的權力制衡機制和監督機制，我國公共權力呈單向運行態勢，下級對上級只能惟命是從，人民難以有效地約束公共權力。其次，我國的市場體制還不成熟。歐文•休斯指出:“新公共管理的基礎是將市場原則運用于公共政策和公共管理。它也是和精簡政府、開發市場相聯系的•一發展中國家常常缺少市場運作的經驗，市場在具備許多因素之后才能有效運轉。”Is]因此，成熟的市場體系是新公共管理運作必不可少的基礎。最后，中國的第三部門還難以擔負起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉移給市場和第三部門，這需要一批發育成熟、自我管理和自治能力較強的第三部門。中國并不存在典型意義的第三部門。即使有少量組織符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等要求，也不會成為可以與政府部門、企業部門等量齊觀的一個部門。我國的非政府組織不僅人均擁有量少，而且存在經費不足、活動能力不強及結構不合理等問題，嚴重地制約著他們介入公共事務的廣度、深度和能力。在不具備這些先決條件的情況下采取新公共管理做法必須謹慎從事，對效率的追求應以公共利益為目的，做到價值理性和工具理性的統一，中國“當代行政效率研究正在超越管理學模式，在重點、內容和方法選擇上凸顯公共性，適應公共部門的環境和需求。從歷史發展的眼光來看，傳統公共行政理論主要解決政治隨意干預行政而產生政府腐敗和普遍低效率的問題。目的是政府行為規范化、法治化，保證政府對社會、對民眾負責任。因而有了官僚制理論中關于政府的組織結構和行為程序的規定。新公共管理理論要解決的問題是在過度規范化、法制化和過多控制的情形下如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績效。傳統公共行政理論和新公共管理理論都有自身的價值。中國政府所面臨的自身行為非規范化、低法治化和管理能力、管理績效的不理想狀況將成為我們批判地吸收公共管理理論的基本立足點。
三
韋伯對理性研究的最大貢獻，是明確區分了價值理性與工具理性。這種區分的意義在于，價值理性同人性、信仰、信念、關懷、德行等目的性的價值相關聯，它所追求的是正當性與公正性，這種正當性和公正性不是由科學而是由人文所賦予的;而工具理性則是同制度、渠道、方法、技術、手段等相聯系的，它所追求的是科學性、有效性，是可以通過科學研究來揭示和設計的。當前中國的公共管理應是通過宏觀制度建構、中觀組織重構和微觀的公民參與三個工具理性來實現公共利益的價值理性。
1.價值理性:公共利益。公共管理的基本特征，就是建構在公共同意基礎上的公共管理，以公共權力為制度憑借，以執行社會職能為基礎，以公共利益為責任擔當，尋求公共利益與個人利益、公平與效率、民主與集中的平衡。政府行政的根本目的是實現公共價值和增進公共利益。在中國現發展階段上，公共利益的主題之意是始終以增進公共的福社為最高宗旨。公共利益高于一切是中國執政黨和一切國家機關的最高政治原則，要把不斷提高國民的生活質量，作為黨和政府的根本任務。同時，政府的公共政策必須順應民心民意，反映社會的要求，符合公眾的利益。始終盡心盡責維護社會正義，最大限度地代表和表達‘公共利益，始終如一地維護社會的公平、公正、公理、公德。
2.工具理性一:宏觀的制度建構。韋伯的官僚制模式，強調的是整個制度，公職人員所履行的權力是制度賦予他的權力，而不是個人恩賜的結果。因此，公職人員效忠的是制度，他在官僚體系中所扮演的角色也就必須是非人格化的事本主義者。韋伯認為，人類的希望在于理性化，“重要的是制度、法規和正式職務，而不是個性;是邏輯和預見性，而不是非理性的感情和不可預計的后果:是公事公辦，而不是個人關系;是技術專長，而不是心血來潮、一時聰明。”[v]作為一種組織形態的官僚制，不過是實現價值目標的一種社會工具。把這種工具當作價值目標本身，就變成了官僚主義。規則與制度是官僚制和管理行政的靈魂。在我國，雖然從形式上看己經建立了類似于科層制的行政體制，但其制度化管理的精髓遠未實現。規則和制度還沒有完全取代組織成員尤其是中高層決策者的個人偏好和經驗。同時，規則和制度成為阻擋弱勢者的獨木橋。從數量上看，各種規則和制度十分龐大，但并不健全，其中既有相互矛盾和沖突的地方，也有一些沒有被覆蓋的空白地帶。長期的歷史積淀及儒家文化在民眾中形成“重人治，輕法治”的心理傳統。
廣大國民視政府的權力為必然，而難以形成質疑其合法性的習慣，政府也視自己的權力為必然，而沒有時刻意識到其行政權力的真正來源在于法律和制度以及制定這些法律和制度的公民。即使普通百姓之間的人際交往也主要靠柔性的“關系”協調，而不是依賴剛性的制度。西方發達資本主義國家具有行政法治化傳統，這些國家的公共管理問題，在很大程度上源于行政的過度法治化。西方各國要廢除的也只是過多過濫的規制，而在某些方面，如政府的宏觀調控方面，規制又有強化的趨向。因為規章制度是對有效實踐經驗的理性總結，它體現的是法治精神，而非人治精神。如果在規制不完善的情況下一味強調放松規制，其后果是行政的合法性和合理性在很大程度上依賴官員個人素質和道德修養，公務員的自由裁量權過分擴大，即使在合法前提下，也可以濫用權力，難以保證社會公平、正義、合理，與現代民主社會的價值發生嚴重沖突。奧斯特羅姆教授認為，在民主制行政中，如果公共行政組織服務于特定的選民，如果大眾控制、立法監督和司法救濟的機制成為官僚控制機制的替代品，官僚制行政內部的普遍的等級序列可以放松[sl。而在我國這樣一個有著高度集權傳統罕民主作風的國家，這種種民主控制機制顯然不具備。若勉強為之，不但收不到提高效率、改進工作之效，反而給管理中的非人格化因素以可乘之機，使現有的弊病更甚。如托克維爾所言，“如果民主的擴大不能與司法權力的擴大同步，國家就會陷入無政府狀態或者奴役狀態，，[7}。所以西方政府強調的是放松內部和外部的管制，而我國政府強調的則是強化內部和外部的法治。法治建設要從落實公民憲法權利入手，完善私法，健全公法，防止政府對市場經濟的不正當干預。法治是人民群眾依法治理政府，限制政府非法行政的行為。法治是硬性的，法治不依賴政府的自覺性，政府必須自覺或不自覺地完成法律所賦予的職能。行政機關在與其他公共權力主體、社會權力主體(團體與個人)發生關系時，必須依據既定的國家法律的條款、原則、精神實施行政行為。為人民服務，實現公共行政的服務性，這不是政府或其工作人員的恩賜。提高行政效率、降低行政成本、提供更多的公共產品，這些都是政府必須做到的。
3.工具理性二:中觀的組織重構。這就必須區分政府管理與公共管理兩個不同的模式。區分的主要標志是管理主體的不同。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系，政府是公共管理活動的核心主體，但除政府之外公共管理還需由非營利組織、非政府公共部門和私營部門來承擔。從西方20世紀80年代以來的公共管理改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給，改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是惟一提供者”的多元化主體理念。其涵義為:第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品，建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作性伙伴關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。第二，政府雖然不必是惟一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用，政府畢竟是最核心的公共管理主體。第三，政府不必直接提供某些公共物品，它可以通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也以通過集體購買方式滿足公眾的需求。
由此可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它為其他管理組織進行公共管理提供了制度化規制的途徑。可以認為，公共管理組織應該是以政府為核心的、多元化的開放組織體系。我們既需要關注政府的公共管理，但更需要建立多元化的管理組織體系、建立與公眾之間的良性合作關系。因此，中國的行政改革不僅應該從“外延型”向“內涵型”發展，即由單純裁減機構、人員轉向深層次的職能轉變和權力調整，更應該改變過去僅僅局限于政府內部關系調整的狀況，拓展到政府與社會、政府與公民、政府與國家等更為重要方面的關系、更為重要的內容。概括地說，就是要由傳統的“行政體制改革”向“公共管理改革”轉變。公共管理改革既包括政府部門的改革，也包括非政府性質的組織和機構、團體和單位，如事業單位、公共企業的改革;既包括行政機關的改革，也包括立法機關和司法機關的改革;既包括這些部門和組織內部之間關系、部門與部門之間的關系的調整，也包括上述機構和組織、單位與社會、與市場、與企業、與公民之間的關系的調整。
4.工具理性三:微觀的公民參與。民主之治是一切民主憲政體制國家公共管理的理念基礎。其核心觀點認為，民主價值觀和政治倫理規范是一切行政價值的基礎。我國是人民民主專政的社會主義國家，“民主”和“人民當家作主”對國人而言并不陌生。但以往所說的民主一般總是限于政治民主，未提行政民主。所謂行政民主，并不是指社會的大多數成員都進入國家行政機關，直接成為政府公職人員。作為“多數人的管理”的行政民主，僅僅是指作為行政主體的少數人所從事的管理，是按一定的行政法規，在人民的同意和委托、監督和制約之下，代表人民利益所行使的管理，行政職業向社會開放，行政決策按一定的科學程序進行等。我國傳統公共管理面臨的一個主要問題就是缺乏公眾參與。在行政改革過程中，我們應努力改善這一狀況。首先，重視培育公共管理的多元主體，增進公民參與意識。要將公民對于公共管理的“青天”情結轉變為積極參與的“主體”意識。
政府應采取鼓勵性措施，建立經常性制度和通暢的信息流動、反饋機制，激發公民參政議政的熱情。其次，要培養管理者的正確觀念，參與并非分權，而是為了更好的管理。再次，通過有效的制度安排，實現公民實質性參與政府公共政策和行政管理的過程。為此，除國家保密法明示規定外，有必要實行開放式的政府政務議程，反對任何以效率、成本、專業、安全等為借口實行行政集權、行政壟斷甚至行政專權。加強參與的法制建設。要用法律的嚴肅性明確各類主體參與管理的地位，保證公民依法參政的權利。結論理論的“社會一文化功能和適用性，要比所謂的‘機構，和技術經濟性更為重要。我們在面對西方公共管理理論時必須充分考慮中國的國情，從法治、民主、平等、公正、和諧、高效等中國人當前和未來都非常注重的價值觀出發，根據目前和今后中國社會的需求，如社會經濟的發展，政治、行政體制改革以及中國公共管理理論建設過程中必須解決的市場化、非政府組織、績效、廉潔等問題，做出我們自己的選擇。理論和實踐有待解決以下幾個問題:在政府管理性重組、提高效率過程中如何保證平等;怎樣才能對非傳統的服務給予更多的重視，如社會保障等;隨著服務提供者的增加，如何協調服務提供者之間的關系:如何降低分散化或分權帶來的嚴重后果;如何看待全球化的影響;新的信息技術與電子政務的社會經濟后果;在實現政府干預經濟目的的同時如何保證良好的經濟運行。
