公共管理監察防范機制探析
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在公共管理領域,監察是一項重要的活動。與一般的私人管理領域的監察活動比較,公共管理領域的監察在目標和組織方式上都存在鮮明的特點。私人領域的監察往往被稱作監督,比如企業內部的員工監督、股東對管理層的監督等,此類監督的目標直接定位于委托人利益,人的贏利始終被假設在委托人贏利的對立面,即人贏利始終是委托人贏利函數中的扣除項;在組織上,委托人常?？梢灾苯颖O督人,或者雇傭專業的監督者來監督人。而公共領域的監察,其目標常常被定義為最大化社會福利,這使得公共監察具有一個看起來比較奇怪的贏利函數:人的贏利不是該函數中的扣除項,而是一個加權的增加項,此外社會福利中同樣包括了監察者的贏利以及政府(或消費者)的贏利;在組織上,社會福利的代表(比如政府)本身并不能直接監督人,它常常需要雇傭專業的監察者來監督人。比如,稅收稽查、環境監察、勞動監察、消防監察,乃至政府自身的行政監察等等,都屬于公共監察活動,這些監察活動的目標常常需要平衡被監察對象的利益以及它給社會帶來的收益和危害(譬如企業生產帶來社會產品增加但也增加了環境污染),同時也要將監察者本身的福利納入目標函數考慮(監察者本身也是社會的成員);而所有這些監察活動,都不是社會或其代表來直接實施的,而是依賴專業的監察者(機構)來執行的。在委托關系中,凡是動用第三方作為監督者而不是委托人直接監督,那么監督者與被監督者就可能合謀攫取委托人利益[1]。
公共監察領域的合謀行為是極為常見的。監察機構與被監察對象相互勾結不僅是一個經濟現象,它還通常與腐敗、賄賂等聯系在一起,成為政治生活中倍受公眾關注的話題。正因為如此,研究公共監察領域的合謀行為及其防范機制就具有非常重要的學術和現實意義。目前國內對于公共領域監察合謀或腐敗的研究[2][3]大多沿襲G•S•Becker關于犯罪與懲罰的思想[4]:加大對合謀和腐敗行為的懲罰力度、提高懲罰概率。但實際上,過于嚴厲的懲罰既可能會進一步刺激合謀或腐敗也可能會帶來更高的成本[5~7],另一方面從社會最優福利來說,監察的目的可能并不是試圖消滅低效率的人,而是試圖通過鑒別其類型將隨人生產活動俱來的社會危害控制在社會的最適水平上。畢竟,任何生產活動在給社會帶來利益的同時,也會造成代價:資源開發必然伴隨環境破壞,勞動利用必然帶來對勞動者的傷害,給予官員裁量權必然也就給予了他濫用權力的機會……如果要完全不付出代價,那就只有不進行生產。因此,社會的目標是如何在生產的社會利益和社會代價兩方面進行權衡,而監察活動則是通過改善社會對人信息的把握而有助于設計最優的合約來平衡生產的利益和代價。從這一思路來說,如何將監察者潛在的合謀可能性納入社會平衡生產利益和代價的合約設計過程中,而不是單純地考慮提高懲罰力度和懲罰概率,是制度設計時應當注意的一點。但是,國內目前的研究沒有遵循這一理念。之所以沒有遵循這一理念,是因為國內相關研究中未曾引入多層次分析框架,而無法將監察者的合謀行為以及防合謀合約放在完全合約的框架下進行分析。而近年來由于組織合謀理論的興起,借助Laf-font和Tirole等人發展起來的P-S-A三層分析框架[8~15],我們已可沿上述思路展開分析。
本文就是在借鑒組織合謀理論基礎上,通過一個“政府(委托人)-監察者-企業(人)”(P-S-A)三層模型來考察公共監察領域中的合謀防范機制。與既有的監察合謀文獻不同,我們模型是多層次模型,而不是簡單的雙邊共謀模型(后者是國內已有研究經常采用的);我們的模型也與一般的組織合謀文獻有兩個差異,一是委托人(政府)的贏利函數是包含了博弈各方的福利構成的(社會福利函數),二是考慮了針對合謀行為在事前建立的懲罰機制———幾乎所有的組織合謀文獻均未考慮懲罰機制,而是強行設定私下合謀支付存在正的交易費用以使得合謀防范合約是有效率的;但是,如果沒有懲罰機制則私下合謀轉移支付的交易費用可能非常小甚至可完全忽略;基于此認識,本文結論將表明,在公共監察領域,事前建立起對合謀行為的低成本、高效率的懲罰機制幾乎是保證防合謀合約有效率的前提條件,那種純粹依賴于支付防合謀激勵報酬的合約安排難有效率,但是純粹依賴懲罰來防范合謀的合約安排也僅僅只在某些條件下有效率。
2模型
考慮一個P-S-A三層等級結構:政府/監察者/企業。政府委托企業實施一個公共項目,項目的社會價值為S,成本為C(θ,d)。其中θ為項目的成本特征,是企業的私有信息,政府觀察不到;d是項目產生的社會危害(比如污染、生態破壞、不安全工作條件等)水平,是政府可觀測到的變量。C(θ,d)滿足Cθ>0,Cθd<0,后一個條件表明若允許企業有更大的社會危害水平則有助于加強企業的生產能力。這樣的假設通常是成立的,譬如若允許企業排放更多的污染那么企業就可以生產更大的產量。為了方便數學推導,我們選擇一個滿足Cθd<0的特定函數C(θ,d)=θ(K-d),其中K是常數。這個函數形式也是Boyer和Laffont[15]研究環境污染規制所采用的企業成本函數。假設θ來自一個二元分布{θ-,θ-},Δθ=θ--θ->0,它是企業的私有信息,但是v=Prob(θ=θ-)是所有局中人的共同知識。監察者被政府雇傭來監督企業成本類型(即監督θ的值)。
若θ=θ-則監察者以概率x獲得可驗證信號σ=θ-,以概率1-x獲得空信號σ=;若θ=θ-則監察者只能獲得空信號σ=。假設信號σ=θ-是可以被監察者刪除的,則監察者在獲得信號σ=θ-時可以向政府謊報σ=(如果他被企業收買而合謀的話),卻不可能在σ=時對政府謊報σ=θ-,因為它只有唯一的可驗證信號σ=θ-。假設信號σ同時由監管者和企業獲取到,而政府對之一無所知,除非監察者報告。企業的贏利設為效用函數U=t-θ(K-d),其中t是政府對企業的轉移支付。監察者的效用設為R=s,s是政府支付給監察者的報酬。企業和監察者的保留效用均規范化為0。社會危害水平d將帶來社會代價V(d),V′>0,V″<0。政府為支付公共項目的轉移支付需要籌資,每籌集1元錢則需要從消費者那里剝奪1+λ>1元。因此,全社會消費者的凈福利為CS=S-V(d)-(1+λ)t。政府最大化社會福利包括消費者和生產者兩部分福利,W=CS+U,即:W=S-V(d)-(1+λ)θ(K-d)-λU(1)假設S足夠大,以使得實施該公共項目始終是有益的,這樣可以使我們關注于我們感興趣的問題。在許多的合謀模型中,都沒有考慮對合謀行為本身的懲罰機制。事實上,政府為了防范監察者與企業合謀,常常會在事先建立起對監察者參與合謀的懲罰機制(r,ξ),r是對合謀行為的懲罰力度,ξ是合謀被發現的概率。當然建立懲罰機制需要會出成本,設其為C=C(r,ξ),滿足Cr>0,Cξ>0,Crr>0,Cξξ>0,這表示懲罰機制的成本隨懲罰力度或發現合謀的概率提高而邊際遞增;同時假設C(0,0)=0,C(r,1)=+∞,這表示零懲罰機制無需付出成本,而在任何時候試圖將發現概率提高到1在成本上也是不可行的;此外,不假設Crξ>0,這表明合謀懲罰力度和合謀發現概率彼此之間的邊際成本影響也是遞增的。該博弈時序如下:
3合約設計
3•1無合謀合約(collusion-freecontract)
公共管理領域監察合謀防范機制無合謀合約包括兩種情況,一是不雇傭監察者,二是雇傭絕對忠誠的監察者。先看不雇傭監察者的情況,此時:政府只能根據社會危害水平這個唯一可觀測的變量來確定對企業的轉移支付,轉移支付合同需滿足激勵兼容約束:(IC)t--θ-(K-d-)≥t--θ-(K-d-)(2)(IC)t--θ-(K-d-)≥t--θ-(K-d-)(3)令U-=t--θ-(K-d-),U-=t--θ-(K--d-),上兩式可寫為(IC)U-≥U-+Δθ(K-d-)(4)(IC)U-≥U--Δθ(K-d-)(5)不同類型企業的參與約束如下:(IR)U-≥0(6)(IR)U-≥0(7)則政府的行為是在式(4)~(7)的約束下最大化如下預期贏利:maxd-,d-{v[S-V(d-)-(1+λ)θ-(K-d-)-λU-]+(1-v)[S-V(d-)-(1+λ)θ-(K-d-)-λU-]}(8)這是標準的逆向選擇模型。只要注意到式(5)(7)是緊條件,而U--U-=Δθ(K-d-),則容易解此規劃問題(方法詳見文獻[16])。令d*為規劃的解,則d*須滿足:V′(d-*)=(1+λ)θ-V′(d-*)=(1+λ)θ-+λv1-vΔθ(9)從而,政府對企業的最優轉移支付為t-*=θ-(K-d-*)+Δθ(K-d-*),t-*=θ-(K-d-*)。顯然,高效率(θ-型)的企業得到了信息租金Δθ(K-d-*)。顯然,當監察者報告σ=θ-,則政府可確切知道企業的類型,因此最優的轉移支付水平就是使企業剛好達到保留效用,t*=θ-(K-d*)。
而當監察者報告σ=,政府雖得不到任何信息,但是卻會根據信號對企業成本類型信念進行修正:Pr(θ=θ-|σ=)=(1-x)v1-xv<v,Pr(θ=θ-|σ=)=1-v1-xv>1-v(10)則當監察者誠實報告信號σ=時,政府的預期贏利為:W=(1-x)v1-xv[S-V(d-)-(1+λ)θ-(K-d-)-λU-]+1-v1-xv[S-V(d-)(1+λ)θ-(K-d-)-λU-](11)式(11)中,本來還應有監察者報酬扣除項s,由于監察者保留效用為0,而絕對忠誠的監察者也無須考慮激勵,因此s*=0,在式中省略了。而政府行為,就將是在式(4)~(7)的約束下最大化式(11)。令d^*為絕對忠誠監察者情況下政府的最優解,那么d^*滿足:V′(d-^*)=(1+λ)θ-,V′(d-^*)=(1+λ)θ-+λ(1-x)v1-vΔθ(12)而政府對企業的最優轉移支付水平將為:t-^*=θ-(K-d-^*)+Δθ(K-d-^*),t-^*=θ-(K-d-^*)。根據式(9)和(12),可發現V′(d-^*)=V′(d-*),V′(d-^*)<V′(d-*),因為V′>0,V″<0,所以d-^*=d-*,d-^*>d-*,從而t-^*<t-*,t-^*=t-*,因此高效率企業(θ-型)的信息租金下降了。而d-^*=d-*,d-^*>d-*也表明,監察者完全忠誠時政府允許的低效率企業的最優社會危害水平增加了。其原因在于,當沒有監察者時,政府不知道企業的類型,為防止社會受到過度的危害,即V(d)過大,于是對低效率企業也規定較低的危害容許程度。而完全忠誠的監察者改善了政府的信息,因此政府可以適當提高對低效率企業社會危害的容忍程度。
3•2防合謀合約(collusion-proofcontract)
監察者絕對忠誠,并不是一個現實的假設,他們常常有可能被企業收買。不過這種收買只有在監察者獲得信號σ=θ-時才可能發生,因為σ=則監察者實際上抓不住企業的任何把柄。設若政府在合謀防范合約下的允許的最優社會危害水平是dCP,那么一個被觀察到σ=θ-的企業,根據3•1中的分析程序,若其收買監察者成功則最多可獲得信息租金將是Δθd-CP。那么,它能夠用于收買監察者的賄金最多為Tmax=Δθ(K-d-CP)。考慮到索取賄金是一件有風險的事情,而且很多時候賄金支付并不是采用現金方式,因此假設監察者獲得T的賄金實際上只能得到價值kT,則k∈[0,1]衡量了合謀私下支付(sidetransfer)的交易費用折扣,k越大則交易費用越小。那么政府可宣布在獲得報告θ-時對監察者獎勵Δs就足以防止監察者被收買,只要Δs滿足(ICPC)Δs≥kΔθ(K-d-CP)(13)式(13)實際上是一個強的防合謀條件。它確保任何時候監察者均不會被收買,因為企業付不起收買監察者的賄金。如果不考慮懲罰機制,那么政府行為將是在式(4)~(7)以及式(13)的約束下最大化如下預期贏利:WCP=vx[S-V(d-CP)-(1+λ)θ-(K-d-CP)]+(1-vx){(1-x)v1-vx[S-V(d-CP)-(1+λ)θ-(K-d-CP)-λU-]+(1-v)1-vx[S-V(d-CP)-(1+λ)θ-(K-d-CP)-λU-]}-λvxkΔθ(K-d-CP)(14)式(14)第一行是監察者獲得信號θ-并如實匯報的情況;第二行是監察者獲得信號并如實匯報的情況(為什么會如實匯報?因為這是防合謀條件式(13)成立的條件下);第三行中vxkΔθ(K-d-CP)是對監察者防合謀激勵報酬的預期獎金扣除項,前面乘上λ是因為政府亦關心監察者福利,從而支付監察者1元獎金分配在政府贏利上的代價為λ<1元。
式(14)的優化條件是:V′(d-CP*)=(1+λ)θ-V′(d-CP*)=(1+λ)θ-+λv1-vΔθ[1-(1-k)x](15)從而,政府對企業的最優轉移支付為:t-*=θ-(K-d-CP*)+Δθ(K-d-CP*),t-*=θ-(K-d-CP*)。而政府對監察者則根據其報告不同實施激勵報酬合同{(0|),(Δθ(K-d-CP)|θ-)},即獲得報告則支付s*=0,獲得報告θ-則支付s*+Δs=Δθ(K-d-CP)。命題1:不存在合謀懲罰機制時,給定實施完全防合謀合約,則:①若合謀的私下轉移支付無交易費用,則雇傭監察者并沒有好處;②若合謀的私下轉移存在正交易費用,則雇傭監察者是有利的。證明:完全防合謀合約帶來的效率增進為ΔW=WCP-W,根據式(14)和式(8)有:ΔW=v[(V(d-*)-V(d-CP*))+((1+λ)θ-+1)(d-CP*-d-*)]+λvx(1-k)Δθ(K-d-CP*)+(1-v)[(V(d-*)-V(d-CP*))+(1+λ)θ-(d-CP*-d-*)](16)對ΔW求偏導并化簡,可得(ΔW)d-CP*=vθ-+λ(1-v)θ-+λvθ->0(17)若交易費用折扣因子為k=1(即私下轉移不存在交易費用),那么根據式(15)和式(9),有V′(d-*)=V′(d-CP*),V′(d-*)=V′(d-CP*),故有d-*=d-CP*,d-*=d-CP*,從而ΔW=0。即實施防合謀合約與不雇傭監察者對政府來說福利是一樣的(命題2之①)。若交易費用折扣因子為0<k<1(即存在正交易費用),則據式(15)和式(9)有V′(d-*)=V′(d-CP*),V′(d-*)>V′(d-CP*),因為V′>0,V″<0,故有d-*=d-CP*,d-*<d-CP*。而limd-CP*→d-*ΔW=0,結合式(17)則有ΔW>0(命題2之②)。Q•E•D•命題2:最優的合謀防范合約中,與監察者完全忠誠情況比較,政府對低效率企業社會危害水平的容忍程度降低了。證明:根據式(15)和(12),可知V′(d-^*)=V′(d-CP*),V′(d-^*)<V′(d-CP*),因為V′>0,V″<0,故有d-^*=d-CP*,d-^*>d-CP*。Q•E•D•之所以出現命題2的結果,是因為政府為防合謀而承擔了額外的合謀防范激勵報酬的代價,而防合謀報酬與低效率企業的危害水平d-有關,從而提升了低效率企業的邊際社會危害,導致政府必須進一步控制低效率企業的危害。
不過,需要注意,防合謀報酬本身應隨低效率企業危害水平增加而遞減,但是防合謀報酬帶來的低效率企業邊際危害增加卻與低效率企業危害水平是沒有關系的(從式(15)第2式右邊可發現這一特征)?，F在加入懲罰機制來考慮最優的防合謀合約。在懲罰機制(r,ξ)下,記d^CP為社會危害水平,則防合謀條件式(13)將變化為(ICPC*)Δs^≥max{kΔθ(K-d-^CP)-rξ,0}(18)式(18)中扣減項rξ是因懲罰機制使得監察者合謀將預期損失的價值,式(18)的右邊表示了合謀的監察者從企業的賄金中得到的最大預期價值。因此,若Δθ(K-d-^CP)≤rξ,則Δs^=0即可防范合謀,否則須Δs^≥kΔθ(K-d-^CP)-rξ。此時,政府將最大化如下預期贏利:W^CP=vx[S-V(d-^CP)-(1+λ)θ-(K-d-^CP)]+(1-vx){(1-x)v1-vx[S-V(d-^CP)-(1+λ)θ-(K-d-^CP)-λU-]+(1-v)1-vx[S-V(d-^CP)-(1+λ)θ-(K-d-^CP)-λU-]}-λvx(kΔθ-d-^CP-rξ)-(1+λ)C(r,ξ)(19)式(19)與式(14)相比,不同在于第三行,第三行第一項是支付給監察者防合謀激勵報酬下政府預期福利下降,第二項(1+λ)C(r,ξ)是政府在事先建立懲罰機制的成本下的預期福利下降(之所以包含了(1+λ)乘項是因為建立懲罰機制籌集資金是有成本的)。式(19)的優化條件為:V′(d-^CP*)=(1+λ)θ-,V′(d-^CP*)=(1+λ)θ-+λv1-vΔθ[1-(1-k)x],r*ξ*=Cξ(r*,ξ*)Cr(r*,ξ*)(20)政府對企業最優轉移支付為t-^*=θ-(K-d-^CP*)+Δθ(K-d-^CP*),t-^*=θ-(K-d-^CP*);而政府對監察者:獲得報告則支付s*=0,獲得報告θ-則支付s*+Δs=max{Δθ(K-d-^CP-r*ξ*),0}。命題3:①當建立懲罰機制的成本較低,(a)若懲罰機制威懾力量較小,則建立“懲罰+激勵”的防合謀機制是必要且可行的,(b)若懲罰機制威懾力量較大,則只需要懲罰機制就可以防范合謀,無須再對監察者支付激勵報酬;②當建立懲罰機制的成本較高,則建立懲罰機制是不可行的,為防范合謀就必須對監察者支付較高的激勵報酬。證明:根據式(20)和式(15),可知d-CP*=d-^CP*,d-CP*=d-^CP*,則根據式(15)與(19)可得ΔWCP=W^CP-WCP=λvxr*ξ*-C(r*,ξ*)當C(r*,ξ*)<λvxr*ξ*(建立懲罰機制成本較低),ΔWCP>0。此時,若r*ξ*<Δθ(K-d-^CP)(懲罰機制威懾力量較小),則s*+Δs^=Δθ(K-d-^CP-r*ξ*)>0,因此建立“懲罰+激勵”的合謀防范機制是必要且可行的(命題4之①-(a))。
若r*ξ*>Δθ(K-d-^CP)(懲罰機制威懾力量較大),則s*+Δs^=0,此時懲罰機制足以防范合謀,無須實施防合謀激勵(命題3之①-(b))。當C(r*,ξ*)>λvxr*ξ*(建立懲罰機制成本較高),將有ΔWCP<0,此時建立懲罰機制是不可行的,為防范合謀只有實施防合謀激勵(命題4之②)。Q•E•D•其中,命題3之②值得進一步考察。在我們的模型分析中,交易費用折扣因子k與懲罰機制成本是兩個相互獨立的變量。但是,現實中,私下的合謀轉移支付之所以有交易費用往往正是由于合謀阻礙和懲罰機制存在。如果沒有對合謀行為懲罰,我們也很難相信會產生私下合謀支付的交易費用(至少交易費用可能非常小)。這樣看來,命題3之②若成立,那么常常也意味著k→1,那么根據命題1之①,我們將有如下推論:推論1:當建立懲罰機制的成本較高,政府不會建立對合謀行為的懲罰機制,那么私下合謀支付的交易費用將非常小,這可能會使得防合謀合約對于提高政府福利來說幾乎沒有什么作用。推論1說明了一個低成本、高效率的懲罰機制對于合謀防范是多么的重要。那種僅僅依靠支付防合謀激勵報酬來防范合謀,而忽略懲罰機制重要性的做法,可能是極不現實也不恰當的。
4結束語
本文基于組織合謀理論框架,構建了“政府/監察者/企業”三層次模型,考察了公共監察領域的合謀防范機制。在目前的監察合謀研究中,人們大多基于雙邊共謀模型提出應加大懲罰力度和概率來治理檢察合謀和腐敗;基于多層次的組織合謀理論則僅僅強調了防激勵報酬對于合謀防范的作用。而本文則認為,社會政策構建以及公共監察合約安排,不應只簡單地考慮雙邊共謀,而應將監察者的合謀可能性即合謀防范機制納入多層次關系的完全合約框架中予以考慮。
本文模型表明,事前建立低成本、高效率的懲罰機制對合謀防范合約的效率非常重要。如果懲罰機制成本較低而威懾力較小,則合謀防范應該是“胡羅卜+大棒”政策,懲罰與激勵雙管齊下;若懲罰機制成本較低而威懾力較大,則合謀防范則應只是“大棒”政策,無須對監察者進行激勵;如果懲罰機制成本較高,要防范合謀就需要支付較高的防合謀激勱報酬,這對政府來說有可能使得合謀防范合約難有效率。當然,本文的模型也還有著其他的一些結論,比如關于政府行為的結論:政府始終在生產的社會利益和社會代價之間進行權衡,當信息嚴重不對稱時,政府因擔心社會代價過度而迫使低效率企業亦需要按照高標準(較低的社會危害水平)來生產,而隨著信息的改善,政府將愿意降低對低效率企業的要求(允許它們有較高的社會危害水平)來使得生產的社會利益和社會代價達到最適的平衡。因此,也可以說,最優的防范合謀監察合謀的機制,應當是政府對生產的社會利益和社會代價進行最適平衡的結果。雙邊共謀模型只強調懲罰或者組織合謀模型中只強調激勵兩種思路用于指導現實可能都是有缺陷的。
