公共管理下的城市規(guī)劃思考

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1傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位的缺陷和困惑

1.1傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位的缺陷

傳統(tǒng)城市規(guī)劃即對(duì)城市規(guī)劃一般意義上的理解，是指為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和全面安排。這個(gè)概念是對(duì)城市規(guī)劃理論及實(shí)踐長期發(fā)展的提煉和總結(jié)，但從中也可以看出，傳統(tǒng)城市規(guī)劃的職能不完善、不連續(xù)、比較被動(dòng):①城市規(guī)劃缺乏一種研究和探索的精神，目標(biāo)依據(jù)是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，而沒有很好地去把握城市自身發(fā)展的內(nèi)部規(guī)律和特點(diǎn)，因此，規(guī)劃對(duì)城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向的確定和預(yù)測(cè)就顯得不很科學(xué);②城市規(guī)劃的內(nèi)容和手段較單調(diào)，只是對(duì)城市土地及空間的利用和安排，技術(shù)、行政的手段比較多，形成一種“重規(guī)劃、輕管理”的普遍現(xiàn)象;③在對(duì)城市各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行綜合部署和全面安排后，缺乏合理的保障措施，去保證城市規(guī)劃的實(shí)施。出現(xiàn)這樣的缺陷.與我國長期實(shí)施的計(jì)劃管理體制有關(guān)。新中國成立50多年來，城市規(guī)劃在國家政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響下，伴隨著城市發(fā)展的進(jìn)程，經(jīng)歷了從自發(fā)到自覺、從無章到依法、從無序到有序逐步完善的過程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家是城市建設(shè)和投資的唯一主體，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，它可以根據(jù)自己的需要不斷修訂城市發(fā)展的規(guī)則，城市規(guī)劃只是被動(dòng)地對(duì)城市各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展和建設(shè)的指令性計(jì)劃做出空間布局。城市沒有利益的對(duì)立沖突，城市規(guī)劃的作用和面臨的各種矛盾都沒有顯現(xiàn)出來，城市規(guī)劃的職能定位的缺失所導(dǎo)致的問題也不十分突出。改革開放后，市場(chǎng)對(duì)城市各類資源的配置起主導(dǎo)作用，城市建設(shè)和投資的主體多元化了.利益各方面的對(duì)立沖突日益復(fù)雜化，城市規(guī)劃所起的作用以及并存的矛盾凸現(xiàn)出來，城市規(guī)劃職能定位的缺陷也進(jìn)一步顯現(xiàn)出來。}作者}盧新海，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院

1.2轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃面臨的矛盾與問題

社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，城市規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的目標(biāo)，將面臨眾多的矛盾和問題、并最終都?xì)w結(jié)到城市規(guī)劃的職能定位上來。主要反映在如下幾個(gè)方面:

1.2.1規(guī)劃與政治我國對(duì)政治的理解是統(tǒng)治與服從，政治無處不在，是統(tǒng)帥，是靈魂、不可避免地，本應(yīng)是中性的城市規(guī)劃也深深打上了政治的‘烙印”“規(guī)劃規(guī)劃，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”，這是規(guī)劃與政治的關(guān)系沒有處理好所產(chǎn)生的現(xiàn)象:如許多城市熱衷于大搞勞民傷財(cái)、不切實(shí)際的形象T一程;有的城市政府一換屆，新領(lǐng)導(dǎo)上任首先就是調(diào)整規(guī)劃，也不管原來的規(guī)劃是否合理，全都推倒重來，結(jié)果是“一任領(lǐng)導(dǎo)一張規(guī)劃”

1.2.2規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)(飛1978年以來，我國從以階段斗爭為綱轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來(城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，城市規(guī)劃是圍繞著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)的。但也有為了局部經(jīng)濟(jì)利益或短期經(jīng)濟(jì)利益而犧牲城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，損害了城市的整體利益如為了某些招商項(xiàng)目隨意更改規(guī)劃，甚至不惜侵占文化、教育、綠地等公共設(shè)施用地，聽任規(guī)劃受制于少數(shù)集團(tuán)的擺布

1.2.3規(guī)劃與發(fā)展。有人對(duì)發(fā)展的理解有誤，為了發(fā)展，可隨意犧牲城市規(guī)劃和城市有限的資源。如寅吃卯糧的圈地運(yùn)動(dòng)，用光子孫的土地資源，為追求任內(nèi)政績，把土地賤賣，土地收益用r搞政績r(jià)一程_

1.2.4規(guī)劃與現(xiàn)狀這是一對(duì)孿生的矛盾體，從某種程度上講，規(guī)劃就是對(duì)現(xiàn)狀的否定，但有些現(xiàn)狀在規(guī)劃中是必須保留的，應(yīng)該是揚(yáng)棄的關(guān)系。存在主義認(rèn)為存在就是合理的，既然存在，就有它存在的理由和必要性。現(xiàn)在許多城市的決策者不尊垂現(xiàn)狀，尤其是在舊城改造中，動(dòng)不動(dòng)就大面積地推倒重來，為了實(shí)現(xiàn)政績，有些甚至為了維護(hù)開發(fā)商的利益，不惜犧牲拆遷戶的權(quán)益，動(dòng)用各種力量進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，弄得黨群關(guān)系、于群關(guān)系相當(dāng)緊張

1.2.5規(guī)劃與保護(hù)城市既是歷史文化的載體，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的文化景觀如何保持城鎮(zhèn)景觀的連續(xù)性，保護(hù)城市建筑的地方特色.保存街巷空間的記憶，是人類現(xiàn)代文明發(fā)展的需要，是人們心理活動(dòng)的需要。但保護(hù)總是要付出代價(jià)的，會(huì)影響到城市現(xiàn)實(shí)的利益。如在市政道路建設(shè)中，要保護(hù)一棵古樹名木或一棟歷史建筑，往往就要改變線型，增加造價(jià)，兩者孰輕孰重，有時(shí)難作決斷

1.2.6規(guī)劃與環(huán)境。城市是人類為了更好地生存而對(duì)自然界進(jìn)行不斷改造的產(chǎn)物在城市建設(shè)和發(fā)展的過程中，人們?cè)趧?chuàng)造環(huán)境的同時(shí)也在破壞環(huán)境，從某個(gè)角度講是此長彼消的關(guān)系。現(xiàn)在，許多城市都提出了建設(shè)生態(tài)城市的口號(hào)，以保護(hù)城市自然生態(tài)環(huán)境。在具體實(shí)施中，既要促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最大限度地提高人民生活水平，義要不遺余力地保護(hù)好、建設(shè)好城市生態(tài)環(huán)境，使之適合人居住，達(dá)到天人合一的狀態(tài)。

1.2.7規(guī)劃與消費(fèi)。住房一直是人們生活中的頭等大事，安居才能樂業(yè)。城市規(guī)劃建設(shè)的產(chǎn)品大都是高值低耗耐用品，象現(xiàn)在的一套住房售價(jià)，按一名普通公務(wù)員的現(xiàn)有工資收入，除去日常開支，估計(jì)要積蓄20年，才能買下一套住房。現(xiàn)在提倡建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施配套的花園住宅區(qū)，但它的房屋售價(jià)高，一般市民難以承受。前些年，新余市的房地產(chǎn)開發(fā)大多零星分散，不成規(guī)模，環(huán)境差，通風(fēng)、采光也嫌不足，規(guī)劃建設(shè)水平低。但這些商品房卻很受市場(chǎng)歡迎，原因就在于其售價(jià)與老百姓的消費(fèi)水平相適應(yīng)，這有一段發(fā)展的適應(yīng)過程。

1.2.8規(guī)劃與未來。規(guī)劃是預(yù)見未來的一種科學(xué)。講到規(guī)劃的前瞻性，許多城市提出要高標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)劃，20年或者50年不落后。在這種思想指導(dǎo)下，很多大廣場(chǎng)、寬馬路、超高層建筑蜂擁而上，勞民傷財(cái)，華而不實(shí)。但也有一些項(xiàng)目，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)過低，剛建好就已落伍，不合潮流，無形中的浪費(fèi)也很大如何立足現(xiàn)在，把握未來，高瞻遠(yuǎn)矚值得深思

1.2.9規(guī)劃與行政。城市規(guī)劃是城市政府的一項(xiàng)職能I一作1980年，國務(wù)院就明確提出了“市長的主要職責(zé)是把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好”，說明規(guī)劃是一項(xiàng)行政管理，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握行政管理的尺度。如規(guī)劃天天與各種標(biāo)準(zhǔn)打交道，如建筑層數(shù)、高度、建筑密度、容積率、間距比、綠地率等，有些是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)堅(jiān)決執(zhí)行，有些是參考性標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)’‘讓位”給建筑設(shè)計(jì)。

1.2.10規(guī)劃與市場(chǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是由市場(chǎng)對(duì)資源配置起主導(dǎo)作用。市場(chǎng)的多元性與競爭性給城市規(guī)劃建設(shè)注人了不少活力，但市場(chǎng)的趨利性和自私性同時(shí)對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)造成了很大的干擾和破壞。規(guī)劃最主要的任務(wù)就是對(duì)城市土地和空間資源的分布作出計(jì)劃和安排，是政府對(duì)城市發(fā)展建設(shè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的基本手段。城市規(guī)劃既服務(wù)于市場(chǎng)，又適時(shí)適地地干預(yù)市場(chǎng)，市場(chǎng)的多變要求規(guī)劃具有彈性，規(guī)劃行政制度化義要求規(guī)劃具有剛性，這就需要?jiǎng)側(cè)嵯酀?jì)。

1.2.11規(guī)劃與公眾。城市的本質(zhì)是人與人、人與自然互相依存、相互斗爭的對(duì)立統(tǒng)一體，以人為本是現(xiàn)代城市規(guī)劃的核心理念。城市規(guī)劃涉及千家萬戶的利益，規(guī)劃的公眾參與是我國民主建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容，是普通市民主人翁地位的具體體現(xiàn)，也是樹立科學(xué)規(guī)劃觀的一項(xiàng)舉措。由于我國現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體制疏松、管理技術(shù)落后、公眾參與制度不健全以及普通市民規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)等原因，規(guī)劃的公眾參與水平很低，規(guī)劃的公眾參與成本很高。現(xiàn)階段，逐步推進(jìn)規(guī)劃公眾參與，降低公眾參與成本，有效提高規(guī)劃的公正、合理與可行性需要政府與公眾兩方面的積極配合。

1.2.12規(guī)劃與利益。城市規(guī)劃是對(duì)城市土地利用和城市建設(shè)空間的合理安排，通過對(duì)土地和空間這兩大城市資源的行政強(qiáng)制配置，觸及到各個(gè)方面的利益。國家利益、集體利益、個(gè)人利益都是我國憲法保護(hù)的對(duì)象，當(dāng)各利益發(fā)生沖突時(shí)，規(guī)劃應(yīng)該有所適從。比如在土地拍賣中，如果下達(dá)的用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件過緊，則有利于改善居住環(huán)境，但土地價(jià)格拍不上去，反之，土地價(jià)格上去了，卻影響居住環(huán)境水平。要解決好這些矛盾，顯然必須從城市規(guī)劃的職能定位著手。

1.3轉(zhuǎn)型期影響城市規(guī)劃職能定位的原因

影響城市規(guī)劃職能定位有幾方面的原因:①對(duì)城市規(guī)劃職能本身的研究不夠，缺乏理論指導(dǎo);②城市規(guī)劃涉及面廣，牽涉各方面的利益，很容易形成“幾家歡喜幾家愁”的局面;③行政權(quán)力的無休止擴(kuò)張，產(chǎn)生行政管理的“絕對(duì)優(yōu)勢(shì)”，壓制了其它主體的積極作用。歸納起來如下:

1.3.1觀念落后，對(duì)城市規(guī)劃公共管理特性的認(rèn)識(shí)不足總的說來，目前人們只是從社會(huì)意識(shí)形態(tài)和技術(shù)兩個(gè)層面上去認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃，使得城市規(guī)劃不能像其它的學(xué)科或工程那樣，形成一套較為系統(tǒng)的理論，去指導(dǎo)城市規(guī)劃工作的具體實(shí)踐。其實(shí)，人們更應(yīng)該站在公共管理的角度去認(rèn)識(shí)和實(shí)踐城市規(guī)劃，發(fā)揮城市規(guī)劃作為公共管理手段的作用，謀取城市市民的公共利益

1.3.2目標(biāo)偏移，沒有建立有效的公眾參與機(jī)制城市中廣大人民的利益是城市規(guī)劃的基礎(chǔ)，對(duì)于城市規(guī)劃下作者來說，人的需要和以人為出發(fā)點(diǎn)的價(jià)值衡量是一切建設(shè)工作成功的關(guān)鍵。因此，公眾參與對(duì)城市規(guī)劃極端重要，城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計(jì)人員、城市居民以及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)之間的系統(tǒng)的不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上，但由于沒有建立有效的公眾參與機(jī)制，經(jīng)常發(fā)生規(guī)劃價(jià)值目標(biāo)偏移，導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)急功近利.政績f程、形象工程層出不窮，不能體現(xiàn)以人為本，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

1.3.3職能錯(cuò)位，規(guī)劃管理手段單一我國原有的政府職能的配置基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步形成的，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事〕隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強(qiáng)，過去的那種政府職能已經(jīng)到了不改就難以為繼的程度。城市規(guī)劃作為城市發(fā)展的宏觀調(diào)控手段，應(yīng)該按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段相結(jié)合;由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。如城市規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)化對(duì)城市紅、藍(lán)、綠、黃、紫“五線”及規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的控制，弱化對(duì)建筑單體設(shè)計(jì)的審批，由“判例式”管理逐步走向“通則式”與“判例式”相結(jié)合的管理模式。

1.3.4機(jī)構(gòu)不全，規(guī)劃組織體制不完善隨著城市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的作用不斷提高，城市規(guī)劃的重要性逐漸為各級(jí)城市政府認(rèn)同，不僅專門設(shè)立了城市規(guī)劃機(jī)構(gòu)，有些還被列人政府組成部門。但在城市市區(qū)之外，在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，規(guī)劃機(jī)構(gòu)卻很不健全，大都將規(guī)劃工作并入到土地管理之中，形成規(guī)劃管理嚴(yán)重缺位，區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)不了。另外，在城市規(guī)劃管理中，許多城市擅自下放規(guī)劃管理權(quán)，城市不能實(shí)行集中統(tǒng)一管理，導(dǎo)致規(guī)劃組織體制不順，造成各自為政，城市基礎(chǔ)設(shè)施不能共享，浪費(fèi)極大。

1.3.5領(lǐng)導(dǎo)乏力，沒有建立相互配合的規(guī)劃運(yùn)作系統(tǒng)城市是一個(gè)大系統(tǒng)，城市的全面協(xié)調(diào)發(fā)展需要各個(gè)方面、各個(gè)部門的協(xié)同努力。城市規(guī)劃確定的城市長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，在實(shí)施過程中也需要各個(gè)部門共同運(yùn)作，才能促使城市建設(shè)按規(guī)劃目標(biāo)予以具體落實(shí)。因此，提高城市規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)水平，協(xié)調(diào)好各部門以及城市建設(shè)主體之間的關(guān)系，引導(dǎo)他們按城市規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施建設(shè)，是城市規(guī)劃工作的重要環(huán)節(jié)。如在一個(gè)城市里，規(guī)劃、國土、計(jì)劃、建設(shè)、環(huán)保等相關(guān)部門不能形成合力，你推我，我推你，就容易形成城市管理的“空白地帶”，也就談不上城市的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展了。

1.3.6銜接不緊，沒有形成“剛?cè)嵯酀?jì)”的規(guī)劃控制網(wǎng)絡(luò)城市發(fā)展存在許多不確定性的因素，尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，多元化地參與和發(fā)展要求城市規(guī)劃具有一定的彈性，給城市發(fā)展多留出一些“余地”，但規(guī)劃的彈性過大，就出現(xiàn)隨意更改規(guī)劃，改變土地使用性質(zhì)，侵占公共設(shè)施用地，提高開發(fā)強(qiáng)度的現(xiàn)象，一是因?yàn)橐?guī)劃編制銜接不緊湊，尤其是控制性詳細(xì)規(guī)覆蓋率過低，易產(chǎn)生“拍腦袋”的規(guī)劃，個(gè)別人說了算;二是對(duì)城市規(guī)劃“剛?cè)嵯酀?jì)”的認(rèn)識(shí)不深，要么“剛性”過大，、一管就死，要么“柔性”過大，一放就亂。沒有形成規(guī)劃“剛?cè)嵯酀?jì)”的控制網(wǎng)絡(luò)。

2城市規(guī)劃作為公共管理手段的分析

2.1公共管理的特點(diǎn)管理是人類社會(huì)協(xié)作勞動(dòng)和共同生活的產(chǎn)物。管理活動(dòng)已廠‘泛滲透到社會(huì)生產(chǎn)及生活的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共領(lǐng)域和非公共領(lǐng)域是社會(huì)生活的兩大基本領(lǐng)域。在公共領(lǐng)域，代表社會(huì)公共利益，承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)的政府和非政府公共組織是其主要組織形式，其運(yùn)行遵循著公共生活的制度和規(guī)則。政府是典型的公共組織，在社會(huì)生活中，政府負(fù)有承擔(dān)公共服務(wù)的主要責(zé)任，政府進(jìn)行的行政管理是公共管理的主要形式。公共管理是以公共組織為依托，運(yùn)用公共權(quán)力，為有效實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)②。它具有如下特點(diǎn):以公共利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，以公共組織為依托，公共管理過程是公共權(quán)力的運(yùn)用過程，公共管理具有獨(dú)占勝，接受公眾監(jiān)督。

2.2作為公共管理手段的城市規(guī)劃功能分析

城市規(guī)劃的意義在于它對(duì)城市發(fā)展的指導(dǎo)和控制。城市規(guī)劃是通過對(duì)城市未來發(fā)展的確定，制定實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的途徑、步驟和行動(dòng)綱領(lǐng)，并通過對(duì)社會(huì)實(shí)踐的引導(dǎo)和控制來干預(yù)城市的發(fā)展。國家的維持與發(fā)展總是需要依據(jù)于一定的可操作手段，它需要貫徹于社會(huì)的各個(gè)不同的范疇和不同的層次。城市規(guī)劃在經(jīng)過相當(dāng)長歷史階段的發(fā)展過程之后，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，己經(jīng)成為國家結(jié)構(gòu)及其實(shí)務(wù)操作的一個(gè)組成部分，也是國家秩序運(yùn)行和保障體系中的一員。在城市化和我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速的21世紀(jì)，城市規(guī)劃將承擔(dān)越來越重要的功能，發(fā)揮越來越重要的作用。城市規(guī)劃的重要性主要體現(xiàn)在四個(gè)“作為”上:①作為政府宏觀調(diào)控手段。主要通過對(duì)城市土地及空間資源的配置和合理利用，涉及到社會(huì)利益的分配，因此，城市規(guī)劃是政府在城市地區(qū)實(shí)行宏觀調(diào)控的最重要的手段，也是最有效的手段;②作為市場(chǎng)游戲規(guī)則。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下城市規(guī)劃的社會(huì)意義上講，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是一份城市全社會(huì)必須遵守的“公共準(zhǔn)則”，城市規(guī)劃的控制性，為市場(chǎng)提供了有序運(yùn)作的基本規(guī)則，使不同組織和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)行為能夠在理性和協(xié)調(diào)的整體框架內(nèi)進(jìn)行;③作為政策工具和信息導(dǎo)向。一方面，城市規(guī)劃本身就是一種政策表述，它表明政府對(duì)特定地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展在未來時(shí)段的行動(dòng);另一方面，城市規(guī)劃也作為城市發(fā)展和建設(shè)的信息載體，無論是公共部門還是私人部門，只要它們本身需要發(fā)展或者它們處于發(fā)展的環(huán)境之中，就需要城市規(guī)劃這樣的政策框架和信息載體來作為它們自身發(fā)展決策的依據(jù);④作為城市建設(shè)“龍頭”。城市規(guī)劃將規(guī)劃的意圖、原則和知識(shí)貫徹到城市建設(shè)的活動(dòng)和過程之中，引導(dǎo)城市發(fā)展過程的各個(gè)參與者的行為方式和行為結(jié)果，同時(shí)城市規(guī)劃通過社會(huì)所賦予的權(quán)力，運(yùn)用控制性的手段對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行直接的管理，將它們納入到法定規(guī)劃所確定的未來發(fā)展方向上，通過這種強(qiáng)有力的引導(dǎo)和控制，這就是將城市規(guī)劃稱做城市發(fā)展和建設(shè)的“龍頭”的由來_從城市規(guī)劃的功能來分析，人們可以發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃越來越具有如下基本特點(diǎn):

2.2.1城市規(guī)劃以城市可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，來滿足城市及周邊居民最大限度的物質(zhì)和文化需求。

2.2.2各級(jí)人民政府是城市規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各級(jí)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)是規(guī)劃的具體工作部門。

2.2.3城市規(guī)劃通過嚴(yán)格的“一書兩證”制度和國家制定的有關(guān)技術(shù)規(guī)范，將法定的行政權(quán)力融合到具體的規(guī)劃工作過程中)

2.2.4城市規(guī)劃是政府的一項(xiàng)職能，規(guī)劃管理權(quán)只能由市政府集中統(tǒng)一行使

2.2.5公眾參與和監(jiān)督已成為城市規(guī)劃發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容，同時(shí)也成為此后城市規(guī)劃進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力。城市規(guī)劃以城市及周邊地區(qū)的整體利益為目標(biāo);以市政府及其所屬的專業(yè)部門為依托;將強(qiáng)制性的行政權(quán)力合法運(yùn)用到具體的工作環(huán)節(jié)中;其管理具有獨(dú)占性;其活動(dòng)和行為必須接受公眾的監(jiān)督及社會(huì)輿論的批評(píng)和評(píng)價(jià)。可見，城市規(guī)劃具有典型的公共管理特點(diǎn)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，城市規(guī)劃由單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共管理，成為城市公共管理的一種重要手段3公共管理視角下的城市規(guī)劃職能定位規(guī)劃界早就有“三分規(guī)劃、七分管理”的說法，這充分說明技術(shù)層面上的物質(zhì)環(huán)境設(shè)計(jì)在城市規(guī)劃中的比重變小，社會(huì)更關(guān)注規(guī)劃中的公共政策與管理。尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市規(guī)劃職能應(yīng)該轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)轉(zhuǎn)到服務(wù)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)上來。社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，城市規(guī)劃面臨著前所未有的困惑，需妥善處理好規(guī)劃與政治、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展、現(xiàn)狀、保護(hù)、環(huán)境、消費(fèi)、未來、行政、市場(chǎng)、公眾和利益等諸多關(guān)系)這些相互矛盾的關(guān)系是每一位城市規(guī)劃工作者在實(shí)踐中經(jīng)常遇到的難題，在處理時(shí)往往會(huì)顧此失彼，有時(shí)讓人不知所措，甚至對(duì)規(guī)劃工作感到一片茫然。為了履行好城市規(guī)劃職能，對(duì)城市規(guī)劃“6wlh”7個(gè)問題準(zhǔn)確地說出‘然”以及“所以然”，必須對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃的職能進(jìn)行解剖分析和合理配置。

3公共管理視角下的城市規(guī)劃職能定位

3.1城市規(guī)劃的計(jì)劃職能城市規(guī)劃一般的理解就是指城市發(fā)展和建設(shè)的計(jì)劃，只不過側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)城市土地和空間利用的方面。因此，計(jì)劃職能是城市規(guī)劃的首要職能，其工作載體為城市規(guī)劃的組織編制與審批，基本活動(dòng)為:

3.1.1確立規(guī)劃目標(biāo)或任務(wù)城市規(guī)劃的目標(biāo)可分為三個(gè)層次，第一層次是理念目標(biāo)，即保持城市可持續(xù)發(fā)展和綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，最大限度地滿足居民物質(zhì)和文化生活的需求;第二層次是參考目標(biāo)，即城市社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)、上一級(jí)區(qū)域規(guī)劃的要求等;第二層次是操作目標(biāo)，即區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化水平、城市性質(zhì)和發(fā)展方向、規(guī)劃期限、規(guī)劃區(qū)范圍、城市規(guī)模、主要規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、城市近期建設(shè)目標(biāo)和年度建設(shè)目標(biāo)等。目標(biāo)的確立將為下一步制定和選擇方案提供衡量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也為將來的執(zhí)行控制提供參考依據(jù)。

3.1.2編制規(guī)劃方案在目標(biāo)確立并經(jīng)法定程序批準(zhǔn)(如城市規(guī)模的確定須由省建設(shè)、計(jì)劃、土管部門商定后報(bào)國家建設(shè)、計(jì)劃、土管部門批復(fù)同意)后，規(guī)劃編制單位就可以按照程序制訂具體的規(guī)劃方案了。規(guī)劃編制由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃一城市總體規(guī)劃綱要一城市總體規(guī)劃一分區(qū)規(guī)劃一控制性詳細(xì)規(guī)劃一修建性詳細(xì)性規(guī)劃組成，由面到點(diǎn)，由粗漸細(xì)，逐層逐級(jí)將城市建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)在城市土地和空間上予以落實(shí)。

3.1.3規(guī)劃決策和審批計(jì)劃的最終敲定離不開決策和選擇的環(huán)節(jié)。城市規(guī)劃要最終成為立法成果，就必須按法定程序報(bào)批，經(jīng)批準(zhǔn)后才具有法定約束力。城市規(guī)劃決策和選擇的職能具體體現(xiàn)在規(guī)劃審批〔作中。規(guī)劃審批的主體實(shí)行分級(jí)審批體制，國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市和其他城市人民政府或其規(guī)劃行政主管部門按照法定權(quán)限進(jìn)行審批;規(guī)劃審批的內(nèi)容和依據(jù)與規(guī)劃編制的內(nèi)容和依據(jù)是一致的;規(guī)劃審批的程序按照規(guī)劃編制的層次有不同的要求，分為總體規(guī)劃審批的一般程序、詳細(xì)規(guī)劃審批的一般程序和專業(yè)規(guī)劃的審批程序;城市規(guī)劃的調(diào)整程序視調(diào)整的性質(zhì)和程度不同實(shí)行不同的審批程序。

3.2城市規(guī)劃的組織職能

3.2.1城市規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)會(huì)、城市規(guī)劃行政主管部門、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院等。為順應(yīng)城市規(guī)劃民主與法制的發(fā)展，城市規(guī)劃協(xié)會(huì)、城市規(guī)劃委員會(huì)和城市規(guī)劃藝術(shù)委員會(huì)逐漸成為各個(gè)城市規(guī)劃的正式機(jī)構(gòu)。另外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市參與的主體多元化了，許多非正式組織機(jī)構(gòu)也越來越多地要求參與到城市規(guī)劃建設(shè)_L來，如城市投資主體和廣大市民。各組織機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)不同，但應(yīng)加強(qiáng)分工協(xié)作。

3.2.2城市規(guī)劃管理體制管理體制的不順是導(dǎo)致城市規(guī)劃職能難以充分發(fā)揮的主要原因之一:①我國城市規(guī)劃管理體制目前仍保留著行政管理的模式，整個(gè)城市規(guī)劃體系都由政府控制，其它機(jī)構(gòu)難于參與到其中來，很容易形成城市規(guī)劃的“惰性”或“沖動(dòng)”;②規(guī)劃行政管理體制的制約行政關(guān)系不明，直接導(dǎo)致條塊關(guān)系不順，條塊分割嚴(yán)重，致使規(guī)劃部門與有關(guān)專業(yè)部門之間，城市一與中央、省屬企業(yè)之間，城市與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等之間管理體制不順，甚至出現(xiàn)多頭管理、多頭審批的混亂現(xiàn)象;③規(guī)劃設(shè)計(jì)事業(yè)單位管理體制制約了規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)的培育和公平競爭，使得規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)單一，壓力不足，設(shè)計(jì)質(zhì)量不高。

3.2.3規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制我國目前的規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制，還未達(dá)到良性運(yùn)行的要求:①規(guī)劃的行政干預(yù)過大，對(duì)市場(chǎng)的多變難以適應(yīng)，影響城市土地建設(shè)市場(chǎng)的有序公平競爭，且容易導(dǎo)致規(guī)劃“尋租”活動(dòng)的產(chǎn)生;②規(guī)劃市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制不健全，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，許多非政府部門進(jìn)人建設(shè)市場(chǎng)，追求自身利益而不顧社會(huì)整體和長遠(yuǎn)的利益;③決策機(jī)制不完善，對(duì)于城市規(guī)劃和建設(shè)中的一些決策，還存在由一個(gè)人或少數(shù)幾個(gè)人說了算的事實(shí);④執(zhí)法機(jī)制不規(guī)范，規(guī)劃管理不按操作規(guī)程辦事，社會(huì)參與力度不夠

3.3城市規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)職能領(lǐng)導(dǎo)是管理工作中的一項(xiàng)重要職能，領(lǐng)導(dǎo)職能貫穿于管理工作的各個(gè)方面，貫穿在計(jì)劃、決策、組織、控制等各項(xiàng)職能之中。“領(lǐng)導(dǎo)”一詞在漢語詞中有多重含義，有時(shí)指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)過程、領(lǐng)導(dǎo)功能;有時(shí)指領(lǐng)導(dǎo)者;有時(shí)為兼而有之。作為管理職能的領(lǐng)導(dǎo)，是指引導(dǎo)和影響人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織和群體目標(biāo)而做出努力與貢獻(xiàn)的過程，可見，領(lǐng)導(dǎo)主要涉及的是人的因素。在城市規(guī)劃工作中，領(lǐng)導(dǎo)職能主要體現(xiàn)在權(quán)力、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)上。

3.3.1規(guī)劃權(quán)力城市規(guī)劃的權(quán)力運(yùn)作是城市規(guī)劃行政主管部門依靠法律法規(guī)以及上級(jí)行政組織授予的權(quán)力，運(yùn)用權(quán)威性的手段，采取命令、指示、規(guī)定、制度、計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)、工作程序等方式來組織、指揮、監(jiān)督城市規(guī)劃的編制、城市土地使用和各類建設(shè)活動(dòng)。目前，在履行好規(guī)劃權(quán)力時(shí)應(yīng)注意:權(quán)力的主體是各級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門，下放給各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃管理權(quán)必須收回;規(guī)劃權(quán)來源于法律法規(guī)以及上級(jí)部門的授權(quán)，是通過職務(wù)和職位而不是通過個(gè)人能力來行使的，正如李瑞環(huán)同志在大連考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào):“搞好城市規(guī)劃關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)要關(guān)心、重視和支持規(guī)劃工作，搞城市建設(shè)的人，就怕遇上主觀、不懂、有權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，不懂不要緊，懂得太多不可能，就怕不懂又不虛心聽取意見，他又有權(quán)說話算數(shù)，這非誤事不可③。”規(guī)劃權(quán)的行使盡量少采取針對(duì)個(gè)體的命令、指示等強(qiáng)制方式，而是建立起一套普遍適用的規(guī)定、技術(shù)規(guī)范、計(jì)劃等體系，使得各類主體可以平等地參與到城市建設(shè)中來，加強(qiáng)規(guī)劃的民主與公開性。

3.3.2規(guī)劃協(xié)調(diào)城市規(guī)劃牽涉的部門多，涉及的知識(shí)面廣，是一項(xiàng)綜合性、協(xié)調(diào)性極強(qiáng)的工作。可以說，城市規(guī)劃有一半的工作在于做好各個(gè)方面的協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃作為公共管理，既要維護(hù)建設(shè)單位或城市投資主體的合法權(quán)益，更要保護(hù)公眾利益;要促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展，社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展;要遵循地區(qū)開發(fā)“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的原則;要立足國情、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、面向未來、因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、綜合部署;要正確處理近期建設(shè)與長遠(yuǎn)發(fā)展、局部利益與整體利益、現(xiàn)代化建設(shè)和歷史文化保護(hù)等關(guān)系。規(guī)劃協(xié)調(diào)要遵循系統(tǒng)原則、科學(xué)原則、集中統(tǒng)一的原則和法制原則，要綜合利用管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、預(yù)測(cè)學(xué)、規(guī)劃理論等多學(xué)科知識(shí)，充分考慮生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑等內(nèi)在因素影響和規(guī)劃受到技術(shù)的、自然的、心理的、文化的等外在因素的影響，運(yùn)用行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的等多種手段，有效地調(diào)動(dòng)城市的各種資源去實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)。

3.3.3規(guī)劃引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)作為一種行為，指的是有助于引導(dǎo)和動(dòng)員人們的行為和思想的過程。城市規(guī)劃的任務(wù)就是通過建立各種引導(dǎo)機(jī)制和控制規(guī)劃，引導(dǎo)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)去實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。城市規(guī)劃盡管并不直接參加到城市建設(shè)的具體活動(dòng)中，但可以通過各種手段使城市規(guī)劃的引導(dǎo)作用得以實(shí)現(xiàn)。城市規(guī)劃的引導(dǎo)主要有政策引導(dǎo)和信息引導(dǎo)兩個(gè)方面:①城市規(guī)劃雖不能決定社會(huì)選擇和決策的具體內(nèi)容，但它通過有關(guān)規(guī)劃政策的制定(如城市規(guī)劃的制定和有關(guān)規(guī)范化文件的頒布)，卻能制約在城市建設(shè)和土地利用領(lǐng)域內(nèi)的各種活動(dòng)，從而引導(dǎo)建設(shè)單位或投資主體去實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的意圖，這就是城市規(guī)劃的政策引導(dǎo);②城市規(guī)劃一經(jīng)制定，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，其目的在于通過提供國家和政府對(duì)城市發(fā)展和建設(shè)這種有組織的信息而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)對(duì)規(guī)劃目標(biāo)和策略的認(rèn)同，以達(dá)到各利益團(tuán)體在城市建設(shè)和發(fā)展中的協(xié)同一致。另外，政府每年公布的城市建設(shè)和土地利用年度計(jì)劃，對(duì)促進(jìn)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序和健康運(yùn)作有很強(qiáng)的引導(dǎo)作用。

3.4城市規(guī)劃的控制職能

計(jì)劃活動(dòng)明確了目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑，組織活動(dòng)將人、財(cái)、物等資源按照目標(biāo)和計(jì)劃的要求進(jìn)行配置，領(lǐng)導(dǎo)工作使組織形成有利于目標(biāo)的氛圍，但由于事物總是發(fā)展變化的，計(jì)劃往往受限于決策者的認(rèn)識(shí)能力和水平難以做到完美無缺，這就要求必須隨時(shí)注意收集、整理并判斷有關(guān)信息，確保組織朝著預(yù)定的目標(biāo)行動(dòng)，這就是管理的控制職能。控制是要確保組織的所有活動(dòng)與組織的目標(biāo)和計(jì)劃相一致，從而使得活動(dòng)更加有效的管理活動(dòng)。控制活動(dòng)是通過制定計(jì)劃或業(yè)績的衡量標(biāo)準(zhǔn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)來衡量工作或活動(dòng)的進(jìn)展、效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差以及偏差發(fā)生的原因，采取措施糾正以保證計(jì)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一系列活動(dòng)城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)開放的系統(tǒng)，隨著外界環(huán)境和內(nèi)部條件的變化而不斷變化，因此，規(guī)劃也不可能完全按照原有的預(yù)期僵化地對(duì)城市作出種種安排和部署，而必須具有較大的機(jī)動(dòng)靈活性，使規(guī)劃達(dá)到不同時(shí)序、不同階段的動(dòng)態(tài)平衡，這就要求對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適時(shí)控制。按照控制活動(dòng)的過程，規(guī)劃控制應(yīng)由控制規(guī)則制定、規(guī)劃監(jiān)督和規(guī)劃執(zhí)法等幾項(xiàng)工作組成。

3.4.1規(guī)劃控制規(guī)則的制定

現(xiàn)代城市規(guī)劃作為政府行政管理的法定職能，遵循依法行政的原則、城市規(guī)劃維護(hù)社會(huì)整體利益的本質(zhì)，決定了它必然要對(duì)城市中的各個(gè)方面尤其是各個(gè)利益團(tuán)體進(jìn)行協(xié)調(diào)，但城市是一種多元的社會(huì)環(huán)境，規(guī)劃的實(shí)施及實(shí)際運(yùn)作不可能只是由規(guī)劃部門來進(jìn)行，而是由城市社會(huì)的各個(gè)組成單元共同完成。在這種控制過程中，要想使城市規(guī)劃所確定的城市發(fā)展目標(biāo)得到全面貫徹，沒有完善的制度作為保證是難以實(shí)現(xiàn)的。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下城市規(guī)劃的社會(huì)意義上講，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是一份城市全社會(huì)必須遵守的“公共契約”。為了維護(hù)城市規(guī)劃的權(quán)威性和保證城市發(fā)展的穩(wěn)定，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作具有相當(dāng)?shù)拇_定性，城市規(guī)劃從制定到管理都必須有一定的預(yù)先規(guī)定性和程序的固定性，這就要求規(guī)劃的具體內(nèi)容是事先規(guī)定的，申請(qǐng)、審批和修改程序是相對(duì)固定的，管理過程是程序化的和公開性的。因此，只有加強(qiáng)城市規(guī)劃法制建設(shè)，把城市規(guī)劃從制定、審批、修改到監(jiān)督、處罰整個(gè)工作過程都納人法律法規(guī)等規(guī)則之中，才能將政府各部門的行政行為及各利益主體的經(jīng)濟(jì)行為約束在允許范圍之內(nèi)，保證城市規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城市規(guī)劃的控制規(guī)則以規(guī)劃法規(guī)體系為平臺(tái)，包括主干法及其從屬法規(guī)、專項(xiàng)法和相關(guān)法。城市規(guī)劃的控制體系中，除強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的法制建設(shè)外，還應(yīng)賦予政府各種命令、規(guī)定等行政規(guī)則的權(quán)力，尤其是發(fā)揮我國的政治優(yōu)勢(shì)和行政運(yùn)作的靈活性總之，要充分發(fā)揮城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，就必須制定完善的規(guī)劃控制規(guī)則體系，以法規(guī)建設(shè)為主，輔之必要的行政規(guī)則和科學(xué)的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，使整個(gè)城市規(guī)劃工作有法可依，有令可行，有據(jù)可操。

3.4.2規(guī)劃監(jiān)督

為了確保城市規(guī)劃活動(dòng)的合法性、合理性和有效性，必須加強(qiáng)城市規(guī)劃監(jiān)督，規(guī)劃監(jiān)督是城市規(guī)劃控制職能的重要環(huán)節(jié)。規(guī)劃監(jiān)督分成兩大類:一類是對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，另一類是對(duì)規(guī)劃管理活動(dòng)的監(jiān)督。城市規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督是城市規(guī)劃行政主管部門對(duì)城市的土地使用和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)實(shí)施城市規(guī)劃的情況，進(jìn)行行政檢查的行政執(zhí)法I一作其監(jiān)督主體為城市規(guī)劃行政主管部門，監(jiān)督內(nèi)容包括對(duì)城市土地使用情況的監(jiān)督、對(duì)建設(shè)活動(dòng)全過程的監(jiān)督(包括規(guī)劃放線、驗(yàn)線和驗(yàn)收)、對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)!一程規(guī)劃許可證的合法性進(jìn)行的監(jiān)督、對(duì)建筑物構(gòu)筑物使用性質(zhì)的監(jiān)督監(jiān)督手段有規(guī)劃審批即“兩證一書”制度、開發(fā)控制、行政檢查。而城市規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)為國家頒布的相關(guān)法律法規(guī)、城市規(guī)劃依據(jù)和各類事實(shí)依據(jù)。城市規(guī)劃管理監(jiān)督則是指城市規(guī)劃行政系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)外各監(jiān)督主體對(duì)規(guī)劃管理活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督。孟德斯雞說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn);有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，這句話說出了對(duì)權(quán)力監(jiān)督的重要性。隨著人類的進(jìn)步，對(duì)凌駕于社會(huì)之上的國家權(quán)力，尤其是對(duì)其中占很大比重的行政權(quán)力，實(shí)施有效的法律監(jiān)督，已成為越來越迫切的需要。因此，城市規(guī)劃行政接受監(jiān)督也是必然的。對(duì)規(guī)劃管理的監(jiān)督分以下幾種:①市民、各社會(huì)團(tuán)體、派及新聞媒體對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施過程的社會(huì)監(jiān)督;城市規(guī)劃的編制、審議、審批和執(zhí)行由不同單位和部門承擔(dān)，就為部門之間相互制約、相互監(jiān)督提供了可能;②_L級(jí)政府通過城市規(guī)劃行政命令、指示、規(guī)章、決定、措施等對(duì)下級(jí)政府的城市規(guī)劃管理進(jìn)行監(jiān)督;③城市規(guī)劃管理相關(guān)部門通過健全自身內(nèi)部操作管理規(guī)程，規(guī)范自己的r_作程序，要求執(zhí)法人員進(jìn)行自查自律與相互監(jiān)督，并對(duì)T_作人員在執(zhí)法過程中的具體操作行為進(jìn)行規(guī)范等多種方式所實(shí)施的自我監(jiān)督。

3.4.3規(guī)劃執(zhí)法

規(guī)劃執(zhí)法是指城市規(guī)劃行政主管部門依照法定權(quán)限和程序，對(duì)違反城市規(guī)劃及其法律規(guī)范和規(guī)劃許可尚未構(gòu)成犯罪的建設(shè)單位或個(gè)人進(jìn)行行政處罰并采取相關(guān)措施的行政行為。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，為了維護(hù)城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保證城市房地產(chǎn)市場(chǎng)有序運(yùn)行，必須加大規(guī)劃執(zhí)法力度。規(guī)劃執(zhí)法分為行政處罰、行政處分和追究刑事責(zé)任。行政處罰是規(guī)劃執(zhí)法中最主要、最常用的法律手段。一般地，行政處罰分責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除或沒收、責(zé)令限期改正、強(qiáng)制拆除和罰款等。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)采用強(qiáng)制手段保障行政管理秩序、維護(hù)公共利益，迫使行政相對(duì)人履行法定義務(wù)的具體行政行為。行政強(qiáng)制措施的本質(zhì)特點(diǎn)在于強(qiáng)制性。目前，《城市規(guī)劃法》沒有賦予規(guī)劃部門行政強(qiáng)制權(quán)，這就意味著規(guī)劃部門雖可以做出行政處罰決定，卻沒有執(zhí)行權(quán)，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，這在一定程度上減弱了規(guī)劃執(zhí)法的力度。某些城市的規(guī)劃法規(guī)規(guī)定，對(duì)于嚴(yán)重妨礙公共安全、公共衛(wèi)生和城市交通，或嚴(yán)重侵害相關(guān)單位或個(gè)人的合法權(quán)益的違法建設(shè)，在責(zé)令其自行拆除拒不執(zhí)行時(shí)，可以報(bào)經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)后，由城市規(guī)劃部門組織強(qiáng)行拆除。針對(duì)我國規(guī)劃法制意識(shí)普遍淡薄的情況，賦予規(guī)劃部門采取一定的行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，對(duì)于加大規(guī)劃執(zhí)法力度，遏制違法(章)建設(shè)行為的蔓延將大有裨益。另外，對(duì)行政處罰中的罰款手段要有正確的認(rèn)識(shí)，罰款只能作為一種附加處罰，不能以罰款而一了百了行政處分是對(duì)違法占地和違法建設(shè)行為的有關(guān)責(zé)任人，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分的執(zhí)法措施。對(duì)違法占地和違法建設(shè)行為的有關(guān)責(zé)任人，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還處在完善時(shí)期，全民、全社會(huì)的法治意識(shí)還不是很強(qiáng)，因此，加大規(guī)劃執(zhí)法力度，使之具有一定的震懾力.對(duì)保證城市規(guī)劃實(shí)施、維護(hù)城市建設(shè)程序、保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的公平競爭具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

4結(jié)語

隨著全球城市化浪潮的到來，尤其是我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)正處于兩大轉(zhuǎn)型的加速期，城市規(guī)劃面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。因此，對(duì)城市規(guī)劃必須重新進(jìn)行審視，走出過去“計(jì)劃規(guī)劃”、“建筑規(guī)劃”的窄胡同，使之逐步走向公共管理，更加明確地凸現(xiàn)出城市規(guī)劃的公共管理特征為此，在公共管理的視角下可以給城市規(guī)劃下一個(gè)新的定義:城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)城市全面、可持續(xù)的發(fā)展，對(duì)城市布局和各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行的一系列計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的公共管理活動(dòng)。而計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制既是一般管理的基本職能，也是做為城市公共管理手段的城市規(guī)劃的基本職能。