公共管理研究相關問題探析
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一、“行政管理”與“公共管理”在我國學界是否無區別?
我國絕大多數學者都把“行政管理”稱之為“公共行政”。暫且不談美國學者的不同看法,如果承認“今天,公共行政與公共管理在很大程度上趨同”,“公共行政(publicadministration)與公共管理(publicmanagement)均翻譯為公共管理亦符合美國行政學發展的歷史”[1]的話,則它是否也符合20世紀90年代中期前行政學在中國發展的歷史事實呢?在我國的早期歷史文獻中,“行政”是指“管理國家政務”。所以早年學者在研究威爾遜的“TheStudyofAdministration”一文時,經過再三斟酌,認為把“administration”譯為“行政”為宜。因為威爾遜認為,行政學研究的目標,“首先在于發現政府能恰當成功地做些什么,其次在于發現政府如何以最少的金錢和精力為代價,以及以最大可能的效率來做這些恰當的事”[2]。眾所周知,從威爾遜到古德諾以及魏洛比,他們在構建行政學體系時,都是立足于政府組織的。所以,我國學者所言的“行政管理”,一開始其內涵基本是指“政府管理”。人們把這種認識稱為“從‘政治’的觀點來解釋行政意義”,“是較為傳統及保守的觀點”。[3]西方學者還有一種從“管理”的角度來解釋行政意義的看法,基本是“從行政的技術、程序和方法看問題”[4]。它與前一種觀點一樣,也反映了行政學的發展過程。19世紀末20世紀初,企業生產中的“科學管理”所帶來的高效率,使得不少人認為科學管理的原則也應被引進政府機構,因而產生了一批以管理觀點來解釋行政的行政學家。西蒙等人認為:行政是為達到共同目的所作的合作的集體行動。若按這種理解,“administra-tion”被譯為中文時,“行政”與“管理”之間幾乎無差別。需要說明,這種看法后來被相當多的行政學者所接受。20世紀80年代中期,行政學研究在中國恢復時,學者們也展開了對“行政”概念的討論。夏書章先生在《行政管理學》一書中,曾從“三權分立”、政治與行政分離、管理的功能等方面全面地評述了“行政”概念,指出:“我們認為,從社會主義國家的實際情況來看,行政是行使國家權力的管理活動,凡不屬于國家機關的管理活動,便不屬于行政。”“行政不應只局限于國家行政部門的狹義的行政概念,也不宜使用包括國家機關以外所有企業事業部門管理事務最廣義的行政概念,而應將以行使國家權力從事國家管理活動,稱為行政。”[5]
1985年,夏老在《行政學新論》中又強調“行政管理是伴隨著國家的出現而出現的,有政府就有行政管理。”[6]1988年,由黃達強、劉怡昌主編的《行政學》一書中寫道:“把行政解釋為國家政務的管理活動是為人們所共同接受的”,“可以把管理看成是更大范圍的系統,行政是這個大系統中的子系統”,“行政學是研究國家行政組織對社會事務進行有效管理的規律的科學”[7]。其后,作為《行政學》的作者之一,許文蕙在其主編的《行政管理學》中再次指出:“行政管理也即行政,主要是指國家行政機關對國家事務的管理活動,這里包括國家行政機關對國防、外交等國家事務的管理;對經濟、科教文衛、治安、環境等社會公共事務的管理;對行政機關自身機構設置、人員、經費、財物、工作程序等國家行政系統內部事務的管理”[8]。《中國行政管理》雜志在1984年與1985年分別刊登歐陽雄飛的《關于行政學基礎知識系列講座》和黃達強、許文蕙的《關于行政學自學考試輔導》,他們都指出:“行政管理是指國家行政機關依法管理國家事務、社會事務的組織活動”[9],“具體地講,行政可理解為政府管理”,“行政管理的主體是國家行政組織(政府)”[10]。1987年,劉熙瑞發表了《行政的概念與行政學的學科體系》一文,文中對西方“行政”概念的演變作了分析,特別對法約爾在《工業管理和一般管理》中關于“行政”的理解作了介紹,認為“法約爾的行政概念一出,行政一詞就在西方歧義紛呈”,“我們實質上面臨這樣一個問題:是威爾遜還是法約爾?”“我認為還是應把行政概念確定為對國家具體事務的管理,理由是:1.它更符合漢語中行政概念的本意;2.它符合我國憲法對行政概念的界定”[11]。
我們查閱了全部《中國行政管理》雜志,發現關于“行政”、“行政管理學”概念界定的討論,到80年代末基本結束。其后在各種版本的《行政管理學》教材中,絕大多數都把“行政管理”直接或間接地理解為“政府管理”,其基本標志是都把行政管理的主體定義為政府(有廣義也有狹義的)。在最近出版的《公共行政學》教材中,有人更直接地講:“公共行政(publicadministration)簡稱行政,是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明:行政的主體是政府,而不是其他社會組織”,“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。[12]當西方學者把“行政”一詞由原本僅從政治角度討論政府的管理行為,而逐步把管理主體外延,并突出管理之特點時,我國絕大多數學者卻按傳統意義上的理解,基本停留在最初的原意上,實質上未超出“政府管理”的范圍。正如梅戈特所指出的那樣:特別是70年代的西方行政改革,使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限,因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支(即立法、司法、行政)部門,包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次,而且包括非贏利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。無論這些服務是由政府履行還是由非贏利機構執行,這個定義比76年前要寬泛得多。”[1]所以,我國學界從傳統意義上所理解的“行政管理”與今天要討論的“公共管理”是有較大差別的。
我們不贊成這種做法,即在還沒有弄清楚中國學者與美國學者在什么意義上使用這兩個詞,尤其是對“公共管理學”作為一門獨立學科,它的分析框架是什么尚不十分清楚之時,千萬不要用“新瓶”裝“舊酒”。我國學界把“行政管理”視為“政府管理”來理解,這是一種主流看法。其實在80年代對“行政”概念爭論時,也有少數學者從廣義角度理解行政,其中最有代表性的是周世逑先生所著的《行政管理》。周先生用三個同心圓來說明其觀點:同心圓的里圈是表示國家行政管理,即政府部門的行政管理;中圈不僅是國家行政機關的管理,也包括政府所屬的非營利性機構的管理。所謂非營利性機構,是指提供公共服務、不以營利為目的機構。外圈是指一般行政管理,它把營利的和非營利的單位的管理都包括在內。我們所要講的行政管理指的是中圈,即指公共行政管理。[13]至于營利單位的管理,即為企業管理,則不是公共行政管理討論的范圍。由此可見,周先生所提及的“公共行政管理”與今天我們要討論的“公共管理”的內涵幾乎是相同的。政府管理與公共管理是兩個不同的概念,其標志是管理主體的不同。任何一個社會都存在著大量的公共事務管理活動,這些活動從宏觀到微觀,都直接涉及社會民眾的切身利益。在階級社會中,政府確實是這些管理活動的核心主體,但誰都無法否認,除政府之外還有許多其他公共組織參與其中。經濟增長與社會發展都需要公共管理,但這絕不可能由政府對社會的管理所包辦。對政府管理活動的研究并不能代替對整個社會公共事務管理活動的研究。公共管理作為一個普遍存在的社會現象,它一定有基本規律可循。這些規律會包括政府管理的內容,政府的管理活動所總結出來的規律是它的最重要的部分,但絕不是全部。
公共管理與政府管理之間的關系,是屬于一般與特殊的關系。政府管理是公共管理的主角,但社會公共事務管理,還需要若干配角,主角與配角的關系既不能顛倒又不能代替。僅研究主角的行為及其規律,不研究配角的行為及其規律,特別是不把它們作為一個整體來研究是不合適的。西方70年代的行政改革給人們的啟迪之一是:隨著社會進步,特別是科學技術迅速發展,人們越來越深刻地認識到,在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上,傳統意義上的政府職能將發生變化,政府會把更多職能以多種形式下放給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。這些組織不僅要提供公共產品與公共服務,而且要承擔對社會公共事務的管理。僅提供公共服務者,不一定是公共管理的主體,因為以營利為目的的民營企業也可以提供。
二、新公共管理運動與公共管理學
我國即將啟動MPA項目。因為MPA(Mas-terofPublicAdministration)被譯為“公共管理碩士”,即其中的“administration”被譯成“管理”,而不是如以往那樣更多地譯成“行政”,因此MPA內涵的外推使得公共管理從來沒有像今天這樣如此受人關注。在凱恩斯理論的影響下,當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時,與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現得非常明顯。人們在“實用主義”、“小政府意識形態”、“商業動力化”[14]等思潮的影響下,要求政府把公共事務,特別是公共物品(服務)民營化;推進社區主義,建立理想的政府、市場、社區三足鼎立的公民社會;加強公共部門與私營部門的合作,發展非政府、非營利組織;用企業家精神再造政府,把企業管理中的組織文化注入到政府組織中,提高政府各個部門的競爭力。西方國家,特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動,為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。“新公共管理被學者冠以各種不同的名稱(如‘經理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎的公共管理’、‘以企業家精神重塑政府’等),這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。盡管如此,他們確實存在著某些共識:從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任”[15]。
所以,新公共管理思潮的出現是與各國行政改革的浪潮密不可分的,它有力地推動了“重塑政府運動”。如果人們把“新公共管理運動”看成是一個特定的歷史范疇,并認為對它的研究是行政學的分支內容也未嘗不可,因為名稱是次要的,重要的是內容及實質,所以“學術上的‘公共管理’,或是實務上的‘新政府運動’與‘政府再造’”,“仍屬于更大范圍的公共行政領域”。但務必注意,對新公共管理運動的討論,不等于對公共管理學的研究。它們之間有聯系,也有重大區別。20世紀60年代至70年代,批判傳統公共行政學的理論越來越多,其中最有影響的是新公共行政學、政策科學與公共選擇學派。新公共行政學一反以往過于重視效率的價值觀,在傳統公共行政學的目標中加入了“社會公平”,圍繞著“分權”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題展開討論。同時,他們反對文官中立,認為在不平等競爭中,這種角色本質上是欺負弱勢群體的幫兇[16](P20)。政策科學在一定意義上講,也是針對傳統公共行政學過于重視官僚制理論,以及把政策的制定與執行割裂開來等問題而發展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究,并提出要改善政策系統,提高政策質量。公共選擇理論以方法論上的個人主義為出發點,證明市場是最有效的機制,因而需要減少政府的管理職能,讓一部分社會所需要的公共產品和服務通過市場來提供。總之,新公共行政學、政策科學、公共選擇學派都從學科建設方面,有力地批判了傳統公共行政學,為它的發展與完善提供了一定的理論依據。然而由于各自的弱點與缺點,它們并沒有完全獲得預想結果。70年代,美國有許多企業管理學院將其研究范圍由企業內部管理擴展到外部的社會管理,產生了被人們稱之為“企業管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學型”的公共管理模式,即它從企業的角度來研究公共管理,認為公、私部門的管理實質上并無大的差異,企業管理的技術與方法完全可以運用到公共部門。人們為了統一這兩種模式,因而就誕生了新公共管理學這個學科。[16](P24-25)
三、公共管理及其本質
因為公共管理實質上是一種管理,所以,為了能全面地了解公共管理產生的來龍去脈,十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質。在資本主義早期,商業經濟的發展與生產的社會化,使企業逐步成為社會的重要的經濟組織形式,一方面競爭成為經濟發展的動力,另一方面資本家把追逐利潤最大化作為自己惟一的目標。那時人們關注的管理實質上是企業管理,而企業管理的本質是以最少的人力和物力來追求利潤最大化。這就是說,管理,具體到企業管理,它一開始的定位就是效率,因為利潤最大化成為資本家的追求目標是不言而喻的。關鍵是如何實現,這自然需要研究效率問題。泰勒對這個問題的闡述可能更加露骨:“在科學管理上,勞資雙方在思想上要發生大的革命,這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上,不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉向盈利增加的數量上,使盈余增加到如何分配盈余的爭論成為不必要。通過共同努力就能創造比過去大得多的盈余。”[17]
泰勒正是通過他提出的科學管理,以此提高企業的管理效率。這種講效率并以此為中心,強調整個管理過程都圍繞著效率的思想,幾乎決定了管理學發展中的全部內容,因而就產生了國內外絕大多數管理學家對管理的定義的:每當人們聯合起來去實現某一個目標時,他們就創造了一個組織,它有潛力完成任何個人獨立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得和使用各種資源來達到特定目標。聯合并指導使用資源的工作叫管理,是前面提到的包括計劃、組織、領導和控制的管理。[18]由此可以看出,西方學者把管理看成是圍繞實現目標的過程,旨在提高效率。為此,人們需要利用計劃、組織、控制、激勵等手段。這種定義在西方管理學思想史上留下了深深的烙印。而國內的絕大多數管理科學著作,對管理差不多也都是這樣定義的:“管理是通過計劃、組織、控制、激勵和領導等環節來協調人力、物力和財力資源,以期更好地達成組織目標的過程。”[19](P3)這種從企業管理總結出來的管理思想,在向其他領域外推時,始終都強調以下幾點:(1)管理的目標是既定的。(2)管理是一個過程。(3)管理是為了有效利用各種資源,包括人力、物力和財力等。(4)實現資源有效配置的手段是計劃、組織、控制和激勵等。公共組織中的目標與企業目標是不同的。公共組織目標要考慮“效率”因素,但同時還必須考慮“公平”因素。后者在泰勒的科學管理思想中不僅不可能提到,就是傳統的公共行政管理也很少考慮,因為“行政管理的目標是追求高效率”[19](P43)。正是在這個意義上,新公共行政學才獨樹一幟地把社會公平放在顯赫的位置上。這個學派的努力雖沒有產生預想的結果,但他們所提出的問題是值得人們在公共管理研究中認真思考的。我們認為,所謂公共管理是指那些不以營利為目的,旨在追求有效增進與公平分配社會公共利益的調控活動。
我國某些有權威的工具書對“公共”一詞的解釋,有的是“共同”之意,有的是“公有、公用”之意,還有的解釋為“公眾共同”,但其基本詞干是“共同”。若把它們與“利益”結合在一起,則形成了“公共利益”與“共同利益”。人們常常把“公共利益”與“共同利益”不加區別地運用,這是不合適的,在討論“公共管理”問題時尤為重要。毫無疑問,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它們的差別體現在“公”字上,只有那些具有社會共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的是區別“公共管理”和“企業管理”的重要標志。然而社會中確實有這樣一類組織,包括相當多的非正式組織,它們的存在與發展,其目的不像企業那樣是為了追求利潤的最大化,組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎。但這樣的組織不是公共管理要研究的公共組織。如果說組織是“利益共同體”,公共組織則是為謀求具有社會共享性利益的共同體。公共組織作為一個組織,它有組織成員的共同利益,這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價值取向是為了社會的公共利益,否則我們所討論的管理,就不是公共管理而是企業管理,或是各種形式的私域管理。
四、公共管理模式的基本特征
傳統的管理理論,無論是對一般性的管理,還是對企業管理或政府管理的討論,都存在著一個共同的特征:主體本位、過程主線、效率至上、管制中心。現代公共管理應該以一種開放的思維模式,動員全社會的力量,來建立一套以政府為中心的開放主體體系。我們認為,現代公共管理基本模式大致應具備以下特征:
1.公共利益與私人利益相統一,重在公共利益上。馬克思主義認為,個別人的私人利益與所謂的社會普遍利益是互相伴隨的。馬克思所講到的“社會普遍利益”,就是公共利益。社會的穩定與發展,必須以社會“公共利益”與不同組織的“共同利益”的存在,去促進并帶動私人利益的發展。“私人利益本身已經是社會所決定的利益,而且只有在社會所創造的條件下并使用社會所提供的手段才能達到。”[20]
2.政府組織與其他公共組織相統一,重在政府組織上。不言而喻,政府是公共管理活動的核心主體,但它們不是惟一的主體。相反,西方新公共管理運動的實踐已經證明,政府承擔的不少公共管理職能及具體內容,由非政府的公共組織來完成,這不僅是可能的而且是可行的,后者不一定比前者差。一般地說,宏觀方面的管理職能或全局性的關鍵事項,更多地應由政府來承擔,特別是如國防,外交,重大法律、法規與政策的制定,只能由政府來完成。從微觀方面的管理來看,政府可以承擔一部分,更多地應該交給社會的其他公共事務管理部門來做。愈是接近基層方面的公共事務,愈有可能讓相關的非政府部門來完成。
3.社會問題管理與資源管理相統一,重在問題解決上。多數人認為,在一般的管理活動中,管理目標是既定的,所以管理的主要問題是在管理過程中,如何配置資源,使之更有效。公共管理更多地是要解決社會問題,即由于社會多數成員所期望的現象與實際現象產生了偏差而提出來的社會問題。這些偏差所包含的內容是多方面的,既有要素及其配置的有效性問題,也有利益分配的公平性問題。我們不否認資源管理在公共管理中的重要性,因為管理過程中若資源配置不當,就不能實現公共管理要解決社會問題之目的。然而社會問題管理比資源管理所包含的內容更豐富、更復雜。
4.結果管理與過程管理相統一,重在結果管理上。在公共管理活動中,對社會問題管理實際上包含三項內容:一是問題提出中的管理;二是問題解決的過程管理;三是問題解決的結果管理。資源管理更多地是關注前兩項內容,很少討論第三個內容。我們已經反復強調,傳統管理理論,總是先設定一個目標,然后圍繞如何實現這個目標去協調資源管理,關注管理過程。這種只關注如何有效地實現目標的過程,而不考慮目標確定的合理性以及實際分配的公平性管理,一直受到很多學者的抨擊。過程管理更多地強調效率,而結果管理更多地突出公平。
5.管理所追求的公平與效率相統一,重在公平上。對公共管理本質的理解使我們清醒地認識到,有效地增進與公平地分配社會公共利益,都必須認真考慮。但增進公共利益最終還是為了分配給社會的每一個成員。效率與公平是公共管理的兩大基本目標。效率與增進公共利益有關,公平與分配公共利益有關。引起爭論的問題是公共管理的基本目標,是重在效率還是公平?在討論公共政策的本質時,我們曾提出,在政府與市場的關系上,市場機制主要解決效率問題,政府的政策機制主要解決公平問題。這里講的公平,是廣義的公平,包括分配公平、規則公平、競爭環境的公平以及程序公平等等。在公共管理討論中,我們仍然堅持:公共管理主體主要解決公平問題,而市場機制主要解決效率問題。這里所講的公平,仍然是廣義的公平。
6.公共組織的外部管理與內部管理相統一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解決社會公共問題,所以,強調公共利益,重在結果管理,突出公平等等,實質上都是圍繞公共組織對外實施管理展開的。傳統的企業管理理論主要研究企業內部問題自然不必多說。在政府管理研究中,圍繞著提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府內部管理上。加強政府自身管理是必要的。但這種活動的最終歸宿還是體現于外部的管理,即對社會公共事務的管理。不論是政府,還是其他社會公共組織,都要把對外管理的質量作為衡量其績效的最終標準。
7.服務管理與管制管理相統一,重在服務上。社會中大量存在的問題主要有兩類:一類是管制性問題,另一類是服務性問題。為了維護政治統治,作為統治階級的工具的政府,憑借著強制性的公共權力,一直在社會管理中承擔著“統治型”角色,以至于不少人產生誤解,認為政府的外部管理就是政府對社會民眾的管制。憲法、法律及政府確定的管制性制度和政策,甚至像價格管制等微觀規制措施,都是要解決社會中屬于管制性的問題的。打破傳統管理理論的思維模式,不是從管理主體的角度考慮如何管制被管理者,而是站在社會與民眾的立場,要求公共管理的主體,特別是政府如何為公眾服務,這是公共管理發展中最重要的特征。我們認為,公共組織承擔著管制管理與服務管理兩大任務,但其立足點還是在服務上。
8.管理制度與技術相統一,重在制度創新上。著名經濟學家吳敬璉在分析我國高新技術產業發展問題時,提出了“制度重于技術”的思想。我們認為,這一思想也同樣適用于公共管理。管理活動所運用的技術與方法,主要是針對效率問題的。而制度變革與制度建設既要解決效率問題,又要處理公平問題。正是在這個意義上,我們十分強調公共管理活動中制度創新的特殊意義。
