世界轉型下公共管理標準分析

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一、全球公共管理倫理標準形成的原因

在過去的8年中,我們目睹了這一事實,那就是:與腐敗和行賄受賄現象做斗爭已經不再是某一個國家的任務,而是成為區域性和國際性的任務,許多區域性或國際性組織都在努力為公共行政人員制定倫理行為標準。全球倫理標準的出現,有如下幾方面的原因:首先,政府和國際性組織發現它們越來越處于一個互相依存的世界中。我們曾經在文章中指出,在某種意義上說,在可預見的未來,民族國家將不再是集體生活的管理中心。[1]由于人口遷移的日益頻繁、蘇聯和東歐國家的解體以及非洲和中東地區的政治動蕩,這一切都使得全球的聯系和互相依存越來越緊密,甚至超出了國家的界限,這突出表現在經濟、政治、環境、技術以及文化方式等各個方面。例如,全球經濟是由300家跨國公司推動的,這些公司控制了全世界1/4的生產資料;而且,國際金融聯合系統也操縱著日常金融交易。在政治領域,諸如聯合國這樣的超國家組織已經在促進國際軍事、環境和人道主義合作方面起著越來越重要的作用。

在技術領域,我們目睹了空間探索領域、衛星技術、空中運輸以及電子通訊系統等領域的國際化合作的日益加強。索伊塞爾是這樣描述這種全球互相依賴的趨勢的,即“一種日益嚴重的全球依賴性和聯系性,加強了全球范圍的互動,推動了超越民族性的政治結構的形成,這一切都賦予民族國家的治理和管轄以更深刻和復雜的意義”[2](P195)。在這個互相依賴的世界,國際和地區性合作或許可以提高管理力度。正如沃爾茲所說的,“系統的依賴性越強,就越需要政府人”。[3](P699)還有其他一些因素也促成了全球倫理標準的形成:首先,與美國、加拿大以及新西蘭等國家一樣,歐洲的許多國家曾花費了十年時間,致力于改革自己的公共管理體制。例如,20世紀90年代的美國就展開了一場重大的政府官僚體制反思活動,并在“政府再造”的旗幟下致力于提高政府績效。這些改革措施包括:公共服務民營化、行政決策地方化,以及提高對個人官僚作風的可辨認程度。公民對政府績效信任度的下降也從另一個方面促成了改革的進行;同時,這些改革活動也促發了反腐敗斗爭的國際化努力。其次,20世紀90年代,許多國家都經歷了財政壓力,這導致了各國政府希望以最低的財務和人力成本提供更多的服務。

最后,羅斯-阿克曼認為,冷戰的結束也改變了國際政治格局:“冷戰的結束改變了國際力量的對比,某些國家也不再需要為國家安全起見而去支持腐敗的政體。前東歐國家普遍的腐敗和有組織的犯罪現象已經成為不容忽視的問題”。[4](P177)羅斯-阿克曼還指出,民營化和自由化趨勢的日益加強,以及對政府與市場關系的反思,也是促進全球倫理標準形成的因素。當然,反腐敗斗爭的國際化和區域化以及公共行政與公共管理的完善性和透明度的提高,并不僅僅是希望消除管制這么簡單,我們需要對這些現象做出更為復雜和戰略性的考察。正如吉爾曼所描述的,“這是一個極其看重預防性措施的新環境。當然,平等也是相當重要的。但是,在這一期望值很高的新時代,我們所做的已經不僅僅是對錯誤行為進行調查、檢舉以及懲戒。”[5](P136)我們現在轉向了更有意義的國際組織間的倫理合作。

二、創建全球倫理標準的組織努力

在這部分,我們將探討一些重要的政府倡議,這些倡議要求為公共管理倫理創建全球標準。我們將概括性地介紹這些國際性努力,以便讓讀者大致地了解這些倡議的形成過程。

(一)全球性倡議首先,讓我們來考察創建了國際倫理標準的幾個全球性倡議。20世紀70年代,聯合國設立了“政府間腐敗問題專門工作小組”,以加強倫理準則建設。聯合國大會第3514號決議給專門小組授權,認可其主要任務就是:公布腐敗和行賄受賄問題報告,并指導成員國如何懲罰各級各類公共官員的瀆職行為。聯合國將公共官員定義為民選的或任命的各級(包括全國的、地區的或當地的)公務員。該小組也強調各成員國在調查和檢舉腐敗問題方面的國際性合作。該小組在草案中達成的最高共識,盡管從未被正式采用,但其基本原則卻為聯合國以后20年的反腐敗斗爭奠定了基礎。1996年,聯合國通過《聯合國大會關于反腐敗和反行賄受賄宣言》(以下簡稱《宣言》),正式向腐敗問題宣戰,并在隨后的第82屆全體會議上通過了《公共官員國際行為準則》(以下簡稱《行為準則》)。《宣言》不具有約束力,但它代表了國際組織的早期努力,即建議給予腐敗和行賄受賄行為以懲罰,加強成員國之間就該問題而進行的國際性合作,以及鼓勵對腐敗行為予以公開曝光。《行為準則》強調,一個公共官員就是“一個值得信任的職位,它意味著一種為公共利益而采取行動的義務。

因此,公共官員最終應該忠誠于自己國家的公共利益”[6]。《行為準則》進一步指出:“公共官員應該確保自己履行義務,并依據法律或行政實務,有效、有力并正直地履行其職能。他們應該有責任以最有效和最有力的方式時時刻刻維護公共資源,這是他們的責任。”[6]《行為準則》在公共官員之中呼吁公平和公正(無偏見)、提供利益沖突標準和不合格行為標準、提高資產的透明度、反對接受饋贈,以及強調公共官員必須保守自己國家的秘密等。盡管這些聯合國文件強調了倫理行為國際準則的重要性,但它們不具備約束性,也缺乏具體性。它們所提供的只是一些一般性的指導,但卻有助于為地區性倡議定下基調。聯合國的另一個努力也是十分重要的,那就是1989年聯合國國際犯罪防范中心的控制和犯罪防范辦公室起草了一份《全球反腐敗綱領》,該綱領旨在協助成員國開展反腐敗斗爭。這一倡議形成的原因是:公共領域和私營領域普遍存在著腐敗現象。該綱領由一份研究報告和一份技術輔助材料構成。具體措施意欲在全球范圍內推行。首先,應該組建一個“高級國際專家團”,由它對綱領進行集中研究和培訓[7];其次,綱領呼吁政府行為的透明度和責任性,以及“必須建立一個國際認同的透明度和責任標準”。綱領還建議設立國際立法機構,以致力于反腐敗和反行賄受賄的斗爭。最后,綱領呼吁建立國際數據庫和國際道德法庭,以協助反腐敗斗爭,并讓各個成員國共享一些相關信息。最近,聯合國授權聯合國國際犯罪防范中心著手起草一份國際反腐敗公約,這促使許多國際會議探討腐敗和犯罪的防范措施問題。

這些努力說明了反腐敗斗爭的重要性已經得到國際性認可,但由于這些倡議不具有約束性,所以它們不會對全球性腐敗問題產生多大的影響。還有一個全球性倡議也值得一提,那就是第8屆國際反腐敗大會。1997年9月,來自93個國家的1000名代表參加了在秘魯利馬舉行的大會。大會的決議案表達了要進行全球性反腐敗的強烈要求。此次大會由國際透明組織、聯合國、世界銀行以及國際發展銀行聯合主辦。大會宣言敦促在國際性和區域性范圍內認可和實施行為準則,進行反腐敗報告,并在“腐敗行為懲治和預防”領域進行國際性和區域性合作。宣言還表示,個別國家“應該全方位地實行透明管理和責任制管理,要最大限度地擴大公眾獲取信息的渠道”。該宣言也呼吁各國要“保持司法系統的獨立性、完善性和非政治性,因為一個國家的司法體系是該國法律規則的核心,是所有反腐敗斗爭賴以存在的基礎”。宣言指出,市民社會必須擁有共同的倫理標準,學校和宗教團體也應該注意腐敗問題和行賄受賄問題。盡管該宣言只是一些原則性的陳述,但它顯示了腐敗問題已經是一個全球關注的問題,而且這一問題的最終解決也需要全球和全社會的共同努力。全球反腐敗論壇Ⅰ和Ⅱ代表了另一種值得一提的國際性努力。第一次論壇于1999年在華盛頓特區舉行。與會代表來自90個國家,這些國家都擁護“反腐敗和保證司法及官員安全的正直性指導原則”。這些原則關注招聘、管理實務、行為準則、犯罪制裁、稽查、道德自主性、公平、威懾、公開、合作以及防范腐敗研究等問題。第二次論壇于2002年春天在海牙舉行,與會者來自全球100多個國家。在繼續第一次論壇工作的基礎上,第二次論壇的具體目標就是:“推動國際反腐敗運動,并提高公共部門、私營部門以及市民社會反腐敗合作的專業水平。”[8]

(二)區域性倡議經濟合作與發展組織(OrganisationforEco-nomicCooperationandDevelopment,OECD)。OECD之所以要涉足公共倫理領域,主要是因為該組織的成員國對公共部門腐敗問題有深刻的認識和敏銳的覺察。“政府和公共行政機構的腐敗問題,是一個復雜而又普遍的現象。它也是OECD成員國關注的問題,因為,腐敗問題被認為是最能影響經濟發展和政治穩定的問題。從政府的角度來看,腐敗問題對公共民主制度形成了威脅,因為腐敗意味著允許公共資源和權力的不當使用,同時,腐敗也削弱了公民對國家立法行為的信任”[9]。OECD從1997年開始進行反腐敗斗爭。那時,各成員國之間達成了《反對在國際商業活動中賄賂國外公共官員條約》。該公約呼吁各成員國之間要開展合作,與腐敗現象開戰;同時,公約還指出,各個成員國有必要加強自身的工作并完善本國的行政機制,以防止腐敗的發生。該公約來源于OECD公共管理委員會發表的一篇論文,該論文的題目是《公共服務中的倫理學》。論文是在OECD的9個成員國對其反腐敗斗爭的機制進行揭示的基礎之上寫成的。文章呼吁各國要進行長期的努力以控制腐敗和行賄受賄現象:“從定義上來看,倫理管理和倫理行為不僅是監督和管理行為,它還要促成正直行為和良好行為。它尋求什么是良好行為的共識,并為公務員提供如何采取應當的行為、決策以及在日常工作中明辨是非方面的指導。”[10](P11)

OECD意識到,公共服務倫理學是建立在價值觀基礎上的,這些價值觀或許有文化上的差異,但不同的政府卻“經常面臨著相似的挑戰”。然而,核心的基本價值觀可以促使不同的國家共同致力于創建公共行為倫理標準。在這一論點的基礎上,OECD提出了所謂的“公共倫理基本框架”,它由8個部分組成,旨在對倫理行為實施控制、引導和管理。這些不同部分之間的平衡以及各個部分的具體表現形式,可以留待具體的國家根據自己國家的文化特征而分別予以具體對待。這8個部分包括:(1)政治保證,即來自政府領導人的明確的反腐敗立場和行為;(2)有效的法律框架,即強制性的法律和立法對行為準則予以界定;(3)有效的責任機制,即監督和評估程序;(4)可行的行為準則,即義務、角色和價值觀陳述;(5)職業社會化機制,即教育和培訓;(6)公共服務的環境支持,即平等、公平和恰當的薪金報酬;(7)倫理實體之間的合作,即設立具體的機構或委員會,以協調和監督相關方面的活動;(8)公眾參與和監督,即一個能夠有效地獲得信息的市民社會。總之,OECD認為:要不斷完善并定期檢查倫理政策和程序;政府要倡導倫理準則;要將倫理融入行政與管理改革的實踐之中;要整合程序法和倫理價值觀。[11]OECD于2001年出版了《信任政府》,這份研究報告對29個執行了以上8個方面中的任何一個方面的國家的反腐敗舉措進行了研究。反腐敗網絡(Anti-CorruptionNetwork,ACN)。OECD還與其他一些國際性團體合作進行反腐敗斗爭。例如,OECD意識到解體后的蘇聯和東歐國家將要面臨獨特的“經濟轉型”,于是,它們與ACN展開了合作。ACN是一個由蘇聯和東歐國家組成的團體,它更是“一個論壇,一個蘇聯和東歐國家之間進行具體的、行為導向的反腐敗實踐和形勢分析以及信息交流的論壇”[12]。其交流領域不僅包括公共部門,也包括私營部門的反腐敗和反行賄受賄斗爭,成員國之間還就這些領域的相關信息進行比較并與其他組織聯合起來反對腐敗。它們之間有一個互聯網連接,舉行年度例會和指導小組會議,還創辦了地區工作室。OECD認識到,經濟轉型是蘇聯和東歐國家的行政管理所面臨的共同形勢,這使得它們的行政體制具有如下特點:(1)沒有明確的分工和職責系統,因而缺乏合作;(2)管理者個人之間缺乏合作;(3)缺乏共同的行政管理職業化機制。[13]

歐洲理事會(CouncilofEurope)。1949年,歐洲的10個國家組建了歐洲理事會,其宗旨是:“在其成員國范圍內加強民主、人權和法制”。目前,其成員國已經增加到41個。1994年,理事會組建了“腐敗問題多學科研究小組”,以強調在反組織犯罪和反腐敗領域展開多學科的合作。1996年,理事會成員國采納了《反腐敗行動綱領》,并同意在2000年底之前實施這一綱領。綱領旨在創建一個國際性機制以防止腐敗現象發生,并為公共官員創立一套行為準則,以及倡導一個對腐敗而致的損失進行彌補的準則。《行為準則典范》中所謂的“公共文件和信息要針對具體的公共官員個體”強調的就是,行政人員一定要勤奮、有效率、誠信、公正、公平以及個人和官員的人格完善。歐洲理事會還于1998年5月創辦了GRE-CO,即“反腐敗國家組織”。該組織是反腐敗斗爭的產物,它將腐敗視為“對法制、民主、人權、公平以及社會正義的一個嚴重威脅”。

該組織還指出,腐敗“阻礙了經濟的發展,損害了民主制度的穩定以及社會的道德基礎”。GRECO將自己視為“一個靈活和有效的后續機制,它通過多元的評估程序以及同行的壓力,呼吁監督,建立反腐敗斗爭指導原則”。其中最有名的是GRECO創建的《公共官員行為準則典范》,該準則適用于所有的公共官員,而且“一方面消除了抽象的法律規制與行為準則之間的隔閡,另一方面也滿足了行政人員個體在大量而繁雜的日常事務中進行各種不同的行為而產生的指導需求”。[14]準則中還包括一些具體事務的處理準則,比如報告制度、利益沖突、利益公開、政治活動、隱私、饋贈、賄賂、濫用職權、信息、正直以及資源的使用等。東南歐穩定公約(StabilityPactforSouthEasternEurope)。東南歐的12個國家聯合在一起以“共同致力于維護長久的和平、繁榮與穩定”。有趣的是,在它們的成立宣言中,這些國家寫道:它們“意識到自己有責任開展國際性合作,以促進該地區共同的發展和繁榮”。盡管倫理問題不是它們主要的使命,但穩定公約還是致力于提高公民參與、反腐敗和反非法行為,并倡導人權政策。該組織與其他主要的國際組織(即歐盟、北約和聯合國)也有合作,而且它也意識到,有必要加強“行政管理和行政制度的力度并推動其發展,也要加強市民社會的制度建設……以鞏固民主制度”。該計劃建立在四個主要原則的基礎上,這四個主要原則是:制度原則、評估原則、國與國之間的監督原則和技術援助原則。

美洲國家組織(OrganizationofAmericanStates,OAS)。1996年,21個拉丁美洲國家與美國和加拿大等北美國家一起,在委內瑞拉的卡拉加斯簽署了《美洲反腐敗公約》。后來,其他的OAS成員國也相繼簽署了該公約。該公約將腐敗廣義地定義為:索取、提供或接受賄賂,主動或被動地為個人利益而濫用職責,非法占用或挪用公共財產,以及協助或包庇任何腐敗行為等。[15]該公約是“美洲反腐敗斗爭合作計劃”的一部分。該計劃著力于比較研究各國的反腐敗斗爭實踐、從事反腐敗立法研究以及為成員國起草行為準則,并在各成員國之間開展反腐敗思想和信息交流活動以及為其他國際組織提供反腐敗咨詢。OAS也在“透明和治理”的旗號下,與“信任美洲”組織保持合作關系。它們的這些努力掀起了反腐敗斗爭的高潮,而且該組織也是第一個引入評估機制以監督《美洲公約》的執行情況的組織。[5]ADB-OECD亞太地區反腐敗倡議組織(ADB-OECDAnti-CorruptionInitiativeforAsia-Pacif-ic)。1999年,亞洲發展銀行和OECD組織了一次反腐敗大會,來自30個國家的公共官員和商務官員在會上討論了腐敗的惡劣影響問題。最后得出的結論是:“腐敗損害了政治機構的威信,也損害了公共部門的改革;侵吞了大量本該用于為窮人提供公共服務的資金;扭曲了資源配置,也損害了市場競爭的正常進行。”[16]該組織的目標就是研究反腐敗戰略、加強立法、保護檢舉、提高透明度和建立責任制、建設以榮譽感為基礎的市民社會、增加公開性以及加強評估和監督。

保護非洲全球聯盟(GlobalCoalitionforAfrica,GCA)。GCA創立于1990年,是一個關于非洲國家發展問題的論壇性組織。1997年,GCA正式提出了腐敗問題,并發出了“與收賄受賄現象做斗爭”的倡議。GCA將腐敗界定為:“為個人私利而濫用職權”,并指出,一些非洲國家的腐敗程度已經“十分嚴重”。該組織對腐敗問題重要性的認識,是從具體國家的實踐經驗出發的,但是,它也強調反腐敗戰略還要包括:公共部門的措施、監督機構、公眾意識、市民參與、負責任的司法機構等。1999年,GCA舉行了“反腐敗全球論壇”,會后起草了一份全球合作宣言。該宣言就非洲國家的主要腐敗問題提出了基本的解決原則,它們是:(1)具備領導能力和政治才能;(2)提高預算和財政的透明度、責任制以及完善性;(3)通過有力的法律和健全的程序消除利益沖突;(4)就公共服務進行道德和人格重塑的改革;(5)提高公共程序的透明度;(6)建立和加強自我行為規范準則;(7)創建自律和獨立的反腐敗機構;(8)加強反腐敗調查和檢舉方面的合作。[17]

同時,GCA還通過了一個提高個人正義感和安全感的宣言。關于非洲公共服務的聯合國憲章(UNsCharterforthePublicServiceinAfrica)。近來,聯合國公共經濟和公共服務署協助非洲培訓和研究中心的行政發展部起草了一份《公共服務憲章和地區公共官員行為準則》。該憲章的目的旨在提高公共服務倫理意識、增加公共服務的透明度和職業化水平,以及為非洲國家制作實用的操作工具。憲章將公共服務的基本原則界定為:平等對待、中立、合法化和連續性。[18]憲章還指出了公共服務的基本職業價值觀、公務員的倫理觀、正直的行為規則、利益沖突、公開性以及政治中立等問題。以上的這些案例都是有關公共服務倫理的國際性努力和倡議。世界上的多數地區都參與了這些合約,中東地區除外。我們調查了“阿拉伯國家聯盟”和“石油輸出國組織”,尚未從中發現有關公共服務倫理的聯合公約或報告。我們也注意到一些重要的國家沒有參加這些公約組織,這其中就包括伊朗和印度。但這并不意味著這些國家就沒有個體的或國家的反腐敗行動或倡議。就拿印度來說,它就有一個“文化治安委員會”,這是一個獨立的政府實體,在印度的各個邦有自己的代表機構。該組織負責監督和調查群眾反映上來的腐敗和行賄受賄問題。同樣,埃及也與美國政府倫理辦公室有著密切的聯系,并支持反腐敗倡議。[5]我們可以斷定,或許因為這些重要的國家以及中東國家都在經歷經濟轉型時期,所以這一時期的反腐敗斗爭應該是他們自己國家的內部事務,但是,他們會逐漸地開始參與國際性合作組織的活動,比如前面我們提到的“國際透明組織”。

(三)非政府倡議活動在這里,我們的目的并不是論述商業或金融領域的反腐敗斗爭活動,但是,我們有必要提及世界銀行、亞洲發展銀行以及亞太經濟合作組織,這些都是旨在提高商業和金融領域的透明度、責任制以及公平交易的組織,它們都有關于反腐敗和反行賄受賄方面的陳述和非約束性原則。國際透明組織是最著名的非政府性質的反腐敗倡議組織之一。該組織將自己定位為“一個市民社會組織,該組織的主要任務是消除國際和國內范圍內的腐敗現象”。該組織擁有77個成員國,其組織目的就是加強反腐敗斗爭的國際性合作,并就反腐敗和反行賄受賄斗爭方法進行交流和保護活動,其重點放在加強地方性努力以防止腐敗發生。國際透明組織提倡公共討論、信息公開、檢舉、行政改革以及形成一個“正直圈”,以便讓每一個屬于“正直圈”的行政人員都能不涉嫌參與腐敗活動。各個成員國要在本國內通過院外游說、與媒體合作以及成立工作小組等舉措,與腐敗現象展開斗爭。

顯然,國際社會已經意識到了通過國際合作開展反腐敗和反行賄受賄斗爭的重要性。正如吉爾曼和劉易斯所指出的,這些國際性倡議活動“看起來似乎是破壞了‘文化決定論’,但它至今仍然是公共行政倫理領域討論的主要話題”。[19](P523)羅斯-阿克爾曼則沒有這么樂觀,她說:“一些觀察家已經對這些新的國際組織提出了質疑。這些觀察家將腐敗視為一種國內政治問題,認為它應該是主權國家自己國內的事務。在這些觀察家看來,來自外部的改革努力,將令人不能容忍的‘西方價值觀’強加進來。”[4](P177)羅斯-阿克爾曼還暗示,一些國家將會抵制反腐敗斗爭,因為這會損害自己國家的經濟利益。她還警告說,推動創建全球倫理標準的活動,“或許只是一時的潮流,國際社會現在必須將創建全球倫理標準的活動細化為具體的方案”[4](P178)。我們同意這種觀點,同時,我們也意識到,只有通過更加艱苦和長足的努力,才能最終創建出具體的反腐敗機制;而且,這些國際倡議組織的職責系統和約束性實施機制也有待于加強和提高。從這一意義上說,現在就對這些國際性組織的倡議性活動做出有效性評價或前途預測還為時過早。所以,我們認為,立即著手研究隱含在這些國際性倡議背后的共同價值觀,就顯得十分迫切和必要了。

三、形成中的全球價值觀

國際組織所作的最有意義的事情,就是為公共倫理行為制定了共同的標準,這些標準主要著力于創建含有倫理成分的框架制度,以防止腐敗的發生、保護人權以及在某些情況下支持民主制度。與這些以政府為中心活動相并行的是一些關注范圍更為廣泛的組織活動,如全球倫理學機構、全球倫理學中心和“考克斯圓桌”組織等,它們關注的就是更為廣泛的包括商業和市民社會的倫理問題在內的全球倫理問題。這些組織的宗旨所代表的具體的價值觀和倫理原則,還有待于界定、解釋和歸類,因此,在本部分中,我們首先從界定價值觀和倫理標準開始。吉爾曼和劉易斯都堅持認為,必須將全球的具體文化與公共行政倫理標準區分開來,因為倫理標準已經開始擁有國際共性了,這與那些觀察家的觀點(即行政倫理必須是多元的,因為不同民族文化的價值觀和道德準則是多元的)正好是針鋒相對的。吉爾曼和劉易斯強調:“在與民主、市場以及職業科層制度緊密相關的領域,存在著共同的基本價值觀———是以較抽象的形式表現出來的。”[19](P518)

在他們看來,這些共同的價值觀,可以超越多元社會的文化差異,并正在成為全球公共行政倫理標準。于是,我們或許正在目睹一個形成中的公共行政總導向,這一總導向并不像“美國進步運動”在20世紀初期所鼓吹的那樣,是圍繞具體的原則而建立起來的,而是植根于國際范圍內的共同的倫理標準。這也正是我們要對這些共同的價值觀進行考察的地方。在討論具體的價值觀之前,我們有必要首先強調一下正在形成中的全球性信任的重要性。正如我們過去所指出的,共同體的解散和制度創新正在并將持續地建立在社會信任的基礎之上,這種信任會鞏固社會資本。能夠增加社會聯系的兩種信任是“厚”(thick)和“薄”(thin)。[20]前者建立在共同體成員之間的定期互動的基礎之上,這些共同體成員都享有共同的背景(如宗教、倫理等);而后者則是建立在松散的、薄弱的、多元的社會關系人群共同體基礎之上的。我們可以認為,國際倫理創新組織就是建立在“薄”信任基礎之上的共同體。然而這種信任必須依靠可信的共同體予以鞏固。[21]

一個共同體就是一個紐帶、一個契約或一個保證,它保證大家按照規定的方式行為。一個共同體可以通過兩種方式獲得信任:首先,個體在情感上衷心地擁護自己的共同體,這就是有名的“情感式可信共同體”。然而,當成文的法律或契約強制要求個體維護它們的共同體時,“壓迫式的可信共同體”就產生了。在缺乏國際第三方對國際倫理進行監督的情況下,聯盟必須既依賴于壓迫式可信共同體,又依賴于情感式可信共同體。實際上,在世界轉型時期,情感式可信共同體或許更為重要。以上所討論的主要國際信任就是:防止腐敗、提高“透明度”、行政職責、規制結構以及監督程序。在鼓吹這些具有政府性質的東西之前,國際組織假定:民主政治和市場經濟是全世界普遍存在的客觀現象,而且反腐敗和提倡人權正是民主政治和市場經濟的關鍵組成部分。人們都在強調公眾信任的重要性,以及多元的信任對于國際合約、民主政治以及市場經濟的核心作用,但卻很少有人在本質上進行探討:這些概念是如何具有其存在的倫理基礎的。OECD將這種對全球倫理的理解總結如下:“當民主治理對所有的OECD成員國來說已經是共識的時候,它就很自然地通過地方行政制度、共同體價值觀以及歷史傳統得到傳播。這其中的每個部分都可能會為公共官員提供基礎倫理價值觀資源。公共官員如果失于維護人們期望下的基本倫理,就會被認為是對公眾信任的一種違背、一種對權力的濫用或腐敗。這種違背會導致公眾對民主政府信任度的降低。

任何一種倫理體系的實質都是,它可以讓公眾相信:政府僅僅是為公眾利益而開展工作的。”[22]我們的觀點是:全球性反腐敗努力產生的原因有三個:首先,世界各國經濟的互相依賴性持續加強,這帶來了一個真正的經濟全球化時代;其次,除了經濟的全球擴張,許多國家還持續發展和完善本國的經濟制度;第三,許多國家正努力創制或加強自己國內的政府治理結構。對反腐敗問題以及政府管理透明度問題的日益國際化的關注,起源于這樣的一種認識。要使市場經濟和民主政府有效的運轉,就必須在幾個必要的價值觀上達成共識,這些價值觀是:自決權、自由、誠實、信任和穩定。我們想說明的是,并不是說只有這些價值觀才是對市場經濟和民主政治有用的價值觀,而是說,在正在形成中的國際組織中,這些價值觀被認為是極有意義的。自決權是民主政府和市場經濟模式賴以存在的基礎。18世紀的思想家托馬斯•杰弗遜將這種權力視為自然法和上帝授予的權利。美國獨立宣言將這種觀點表述為:個人的追求生命、自由和快樂的權利,以及自由的人追求自己的命運的權利。盡管從自然法的角度可以從某種程度上理解自決權,但這種權力大多還是建立在不證自明的共識和契約基礎上的,比如美國人權宣言。那么,透明度就應該是:人們確保自己的個體以及集體自決權的必要條件。在形成中的全球性倡議活動中,自由被認為是自決權的實質,它包括:信息自由、經濟選擇自主性和政治選擇自主性。這些自由之間是互相聯系的:沒有關于政府治理的透明的信息,自由和政治選擇是不可能的;沒有能夠知情于政府文件,這些自由就或多或少地受到限制,從而也就無法實現自己的利益和公共利益之間的平衡;沒有信息,你就不能自由地行動,腐敗和政府決策以及政府行為的隱蔽性(它們都掩蓋真正的政府運作)就會剝奪公民的信息知曉權和自由選擇權。對透明度的強調是建立在這樣的假定基礎上的,即信息自由及其在全社會的傳播是市場經濟運行的必要條件。自由的市場經濟要求獲得必要的公司運作情況、國內和國際貿易狀況、變動的消費者喜好以及政府對經濟的干預行為等方面的信息。只要信息缺乏透明度,你就不能進入該市場,參加交易活動。

我們所考察的國際性組織,尤其是OECD及其下屬組織,都十分關注公共管理者的新角色問題,這些新角色可能是導致政府腐敗、透明度下降以及歪曲政府和市場功能的原因。人們擔心,隨著政府進入商業領域,并與企業建立合作關系或合同外包關系,傳統公共服務價值觀會逐漸被商業價值觀所代替。隨著企業和政府之間界限的日益模糊,公共管理者受到了這樣的鼓勵,要像一個私營企業家那樣思維和行動,而不是以公共福利的委托人身份進行思維和工作。公司也傾向于利用行賄等非法手段與政府建立聯系,這些公司發現,新公共實業家更樂于接受“黑箱”交易,因為這些“黑箱”交易是公眾所不知道的,而且也不會影響他們的政治角色或經濟角色。因此,強調透明度是保持政治和經濟自由的關鍵。誠實也是政府治理以及經濟運行的必要因素,它還是信息自由的意義所在。對透明度的重視是建立在這樣的假說基礎上的,即公民所觀察到的必須是真實的政府治理,而不是企圖誤導人的政治假象。政府過去所做的、現在所做的以及將來所做的,都要誠實地面對公眾,因為公眾有政治自由。只有在公民擁有一切機會要求政府官員負責任的時候,這個政府才是誠實的政府。責任是行使政治選擇自由權的必要組成部分。

誠實包括保持政府報告的真實性,提高政府事務統計、預算、決策、調查、財務及機構的績效等。欺騙是一種故意的弄虛作假和誤導行為,它限制了公民的政治選擇和決策自由,這時,與其說它是自由,還不如說它受操縱。同樣,誠實也是市場經濟有效運轉的必要條件。交易是市場的核心機制,誠實的交易意味著信守諾言。買方與賣方在市場中的自由競爭,取決于是否能夠獲得誠實可靠的經濟信息;也有賴于經濟業績報告、經濟預測以及經濟管制文件是否具有真實性。隨著市場經濟在全球范圍內的互相依賴性的日益加強,誠實也越來越重要了。信任被視為形成中的全球倫理標準中的民主政府和市場經濟之間的黏合劑。在某種意義上,它是以上所說的自由和誠實的產物。信任在很大程度上是對可預測行為的相信,相信可能來自情感式可信共同體或壓迫式可信共同體。當政府將充分而誠實的信息,即政府如何運作以及在各種環境中如何采取預期的措施等信息通報給公民時,公民才會信任政府,公民也才會因此而獲得在這些信息的基礎上行使權力的自由———讓政府負責任并讓政府實施有效的改革。市場中的經濟從業者信任自己在其中進行交易的經濟制度,在這些制度中,他們可以預測交易、進行資金轉讓、遵守和履行合同。

所以,信任是透明度的最終目標。信任使大家可以為了政府的福利和市場財富的增加而共同努力。不信任則會使公民退出集體活動和選舉活動。不信任也會引發經濟自我保護、不愿意承擔資本風險,不敢進行買賣活動等。在世界經濟和政府治理日益緊密聯系的今天,信任的重要作用也日益凸現出來。穩定是自由、誠實和信任的副產品,無論在經濟領域還是在政府治理領域都是如此。所有的政府和企業都看重穩定。在一個動蕩不定的環境中,無論是經濟發展還是政府治理都將是十分困難的,因為在這樣的環境中缺乏可預測性和信任。有時候,穩定被簡單化為加強秩序和規范,這時,控制就代替信任。那些提倡提高透明度的人已經意識到:政府和經濟的穩定可以直接通過提供政治和經濟選擇自由、保證經濟活動和政府事務中的誠實行為,以及因此而獲得的信任感而得到實現。當人們信任他們的制度時,他們就會擁護這一制度而不是推翻這一制度。必要的和理想的變革也可以在一個時下流行的基本穩定的環境中進行。用系統思維的語言來說,這就是“動態平衡”。在一個自適的、自我調節的環境中進行變革的最典型的例子就是人體自身的體內平衡。對于防止腐敗和提高透明度所引發的價值觀思考,以及對于建立全球倫理標準問題的思考,使我們產生了以上這些觀點。在邏輯上,我們都會重視這些自決權、自由、信任以及穩定性。我們在這里試圖提供一種倫理分析,以解釋和說明人們為什么要呼吁反腐敗和提高透明度。假如制度支持他們的這些努力和價值觀,我們就可以得出結論:他們就是形成中的全球公共倫理標準的最好反映。

四、初步的結論

總的說來,這些不同的區域性和全球性宣言、合約以及組織,可以被視為新的建構過程中的國際化的現實世界的組成部分。在缺乏全球共同的絕對基礎的價值觀和公共管理行為基本原則的情況下,為了應對世界經濟和政治制度的日益互相依存的現狀,這些努力和倡議都是達成共識的必要途徑。共識必須通過對話和協商才能達成。這是一個極為復雜和艱難的過程,它包括眾多的互動交流和溝通,這也許要花上幾十年,而且它在世界各地的情況也是很不相同的。OECD所做的工作是最具雄心和建設性的,它以強大的世界經濟和政治權力為后盾。因為業已擁有發達的市場經濟和民主政府,這些國家能得以進一步探討全球化過程中的共同價值觀和倫理原則問題,而其他國家則不具備這一條件。

對此,我們需要有耐心。現代通訊事業的發展,包括電視和互聯網的出現,將使這一過程大為加速,其速度之快是我們所想像不到的。我們關注的另一個問題就是,目前的全球化過程主要是由市場經濟和民主制度推動的。但它是否能夠變成全球普遍現象呢?目前還沒有定論。在市場導向的全球化背景下,那些缺少競爭力的國家,或對市場經濟不支持的國家,或許很難參與到創建全球倫理標準的活動中來。對民主政府的支持可能也正在減少或削弱。但值得注意的是,對于資本主義和民主制度的狂熱,也逐漸在淡去,或已經成為不受歡迎的過時貨,這也正是人們開始重新尋求共識的原因之一。

公共行政研究的角色是復雜的,吉爾曼認為,對共同體進行研究,“已經是一個反面角色”。[5](P147)對此,我們不敢茍同。相反,我們認為,未來,我們的研究角色會是一個正面角色,我們將更為具體地考察國際倫理標準的連續性及其執行機制和運行狀況。另外,也有必要考察基本倫理框架的創建活動,因為這些基本倫理框架已經超越了民族文化的差異性;還有必要討論那些支持倫理框架的基本價值觀和原則。全世界達成倫理共識了嗎?或者,倫理還只是懲罰和防止腐敗行為的基本框架嗎?