新公共管理的范式轉生論
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關于新公共管理范式的不同研判
(一)三類關系概括
隨著新公共管理在理論和實務上的不斷發展,國內外一些學者就新公共管理的理論典范性程度表達了不同的看法:
(1)有學者從范式(para-digm)的高度來理解新公共管理,認為它的出現意味著公共部門管理研究的一種新的范式,代表著未來公共行政與國家治理的方向。休斯指出,“傳統的公共行政已經從理論和實踐上受到質疑,新公共管理的應用意味著在公共部門中出現了一種全新的范式。”①
(2)相反觀點認為,新公共管理是近年來西方政府改革運動的一種理論概括,實質上是傳統公共行政學各理論、學派之觀點、主張的大組合,不應被冠之以“范式”的稱謂。認為新公共管理的貢獻,在于為公共行政的理論和實踐提供了一種視角(dimension)。②
(3)第三種觀點采取比較折中的態度,認為新公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南,其理論與實務均已展露獨特之處,構成了一種新的研究途徑(ap-proach)。羅森布魯姆認為新公共管理已經成為與傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。③這一觀點肯定了新公共管理的理論獨特性,但認為它只是一種新的研究“途徑”,而尚未發展為一種新的“范式”。
(4)第四種觀點認為公共行政學向來處于一種理論紛呈、學派競秀的格局,根本不存在范式,公共行政學目前還處于學科的“前范式”(preparadigm)階段。因此,新公共管理是否是公共行政學一個新范式的問題(question)本身就存在著問題(problem),在后一個問題(problem)尚未清楚之前最好不要輕易作答前一個問題(question)。④(5)當然也有學者認為范式概念本身具有不確定性,因而主張使用其它概念代替范式或干脆不必探討范式問題。這些范式判斷上的競爭,至今未有定論。
上述第四、五種看法雖能跳出各派的爭論點,但也遠離了問題的核心,放棄了對本質差異的分析,所以筆者不主張這一態度。因為對一個理論體系范式的界分,并不是隔離其不同的理論社群,而是進行一種社群之間的比照、對話和學習;而且,這種觀點也沒有認識到公共行政學本身就是一門科際整合的學科,公共行政學在不斷整合相關學科和學派的新思維和新方法的過程中,也完成了對概念的重新定義和理論體系的創新;雖然范式概念具有不確定性,但可以在基本共識下運用這一術語。如果在考慮公共行政學已經構成一種大范式的前提下,總結各家對新公共管理和傳統公共行政的看法,可以概括為三類關系判斷,即彼此之間形成的是共生、內生還是轉生的關系。(1)所謂共生關系,即指新公共管理已經成為公共行政的一個新范式,與傳統公共行政并駕齊驅并有取而代之的趨勢;(2)所謂內生關系,是指新公共管理雖然有所創新,但并沒有擺脫傳統公共行政的根本特征,仍然屬于傳統公共行政范式的階段;(3)所謂轉生關系,是一種動態的、辯證的描述,即認為新公共管理雖然尚未構成一種全新的范式,但正向一種新的范式發展和轉化。新公共管理是否、能否和應否成為公共行政學的一個新范式,不僅關系到如何繼承和批判傳統公共行政學的成果、如何判斷當前公共行政學發展階段的定位問題,更關系到今后公共行政學的發展方向。對于這個問題的進一步的厘定,一般需要從庫恩的“范式”詞義開始。
(二)范式概念釋義
庫恩在《科學革命的結構》中提出范式(para-digm)和范式轉換(paradigmshift)的概念,并作了為學術界所共識的界定。所謂范式,就是一個解決科學問題的具體范例,是一個學科內的科學家一致認同的科學成就,是一套相互關聯的定律、概念、假設、價值、技術的完整體系。⑤范式為科學研究確定了問題范圍、研究方法和研究準則。能否擁有范式,是該科學是否成熟的一種標志。當一門學科的知識處在一個范式的指導下時,這門學科就處在“常態科學”(normalscience)時期。在范式的指導下,科學家們不斷研究、解決問題,積累知識。但隨著研究的進步,必然會出現常態科學的范式所不能解釋的“異例”(anomaly)。當異例多到一定程度時,就會導致知識危機(crisis)。后者將迫使科學家們突破現有的范式體系,去尋求另外更有說服力的解釋。在這個過程中,新的定律、概念、假設、價值、技術和解決問題的范例出現,并逐步征服大部分的科學家,科學就發生了一場革命(revolution),科學研究的新范式形成了。在兩個范式之間,存在四個階段:范式I→常態科學→異例→危機→革命→范式II這里的常態科學是指在范式I指引下積累的知識;異例是指范式I不能解釋的新現象;危機是指范式I從根本上受到懷疑;革命是指范式I全面崩潰。
由此,范式概念不同于一般的理論和研究方法,它是一個學科主題的基本形象,是一個學科內范圍最廣的共識單位,具有區分科學社群的作用。一組理論體系之所以成為范式,至少具備以下三個特征:(1)范式之間的不可共量性(incommensu-rability)。范式界定了特定時期學科研究的主題和范圍,不同范式指導下的學科問題與范圍應該是不同的,否則就從屬于同一個范式。(2)范式內在的一致性。范式是學科范例、理論、方法、規則等組成的復合體,內部要素之間應該是一致的,至少不存在相互沖突。(3)范式的共識性。范式是學科的共識單元,其前提是獲得學科內成員的廣泛認同。但是,即使按照庫恩的范式界定來觀察公共行政的演進歷史,不同學者還是可以從不同視角作出大相徑庭的范式劃分結果:(1)陳振明介紹了西方政府管理的發展與演變歷程中出現和正在出現的三次范式轉換,即從傳統公共行政學到新公共行政學再到(新)公共管理學的三次重大突破。⑥
(2)寧騷認為,行政范式在世界范圍內經歷了三種轉換過程。第一,政治領袖范式,即“強政治、弱行政”的政權建設范式;第二,官僚制范式,即威爾遜—韋伯范式;第三,以戴維•奧斯本和特德•蓋布勒為代表的企業型政府范式。⑦(3)尼古拉斯•亨利使用五個范式發展過程來分析行政理論建構的歷程。范式一為政治與行政分立時期(1900~1926年),強調價值中立、效率和經濟;范式二為行政原理時期(1927~1937年),強調普遍性的原理(POSDCORB);范式三為公共行政即政治學時期(1950~1970年),強調公共行政學是政治學的同義詞,以“個案研究法”和“比較與發展行政”為重點;范式四為公共行政即管理學時期(1956~1970年),強調行政就是管理,沒有公私之分,在這個時期,管理科學量化研究法及組織行為學迅速興起;范式五為公共行政即公共行政學時期(1970年以后),強調研究方法的多元化、民主行政與公共性。⑧
結合庫恩范式概念的局限性,上述情況可能提供了如下啟示:第一,確定某一學科(公共行政學)的范式,可以從不同的角度加以衡量,從而形成不一致的結論,但都能在一定程度上界分范式之間的根本特征;第二,范式轉換之間的連續性與模糊性是存在的,一個新的范式在完全獨立化之前可能很難判斷它在承繼前范式與趨向新范式之間的輕重。也就是說,在范式轉換的過程中,在異例、危機與革命階段,新舊范式的相互關系顯然不是更迭式的取代關系,而是轉化的辯證關系;第三,范式有“大范式”和“小范式”之分,因此,一種新理論或新模式的出現會引發對于其是否代表一個新范式的爭論。第四,可能存在的一個問題是,庫恩的概念主要用于說明自然科學演化過程中的范式變化現象,而社會科學領域的理論范式除了有轉換的現象外,更多的是范式并存互動的狀態,即理論叢林的狀態。⑨由此,應該認為,范式是一個既有的最好的判斷標準,但不是一個絕對的標準。使用庫恩的范式概念來審視新公共管理是否構成范式轉換是有難度的,問題在于范式工具的本身局限性。所以,在一個新理論(新公共管理)的范式個性完全凸現之前,最好用動態的、對話的方法去考察其范式轉換的可能性及其意義。
新公共管理范式轉生分析
可以認為,新公共管理對傳統公共行政的理論與邏輯產生了較為明顯的本質性改變,但范式轉換的過程正在進行之中,本質的差異和內容的共通并存,兩者在理論與實務上的更替和轉借并存。這種轉生互動關系,一定程度上已經表示了范式轉換的趨勢。
(一)新公共管理之革命性改變
從20世紀70年代開始,西方各國的政府治理遇到了前所未有的挑戰。二戰后,西方各國政府普遍采用凱恩斯主義政策主張,對社會經濟事務進行全面干預,導致了以高失業、高通脹和低增長為特征的“滯漲”現象;政府治理陷入合法性危機:政府擴張、機構臃腫、效益低下、政策失效和政府失靈。傳統官僚制政府面臨前所未有的挑戰,但傳統公共行政學(以及新公共行政學)理論無法解釋這些新情況和新問題。實務上的問題如果無法得到妥善的解釋和解決,則表明既有理論及其運作產生了時空的不適應性,即異例的產生,因此必須吸納新的思維和方法。新公共管理揚棄了傳統公共行政的官僚制基本信條,采用管理理論(或管理主義)和經濟理論為理論基礎,提供了一整套不同于前的新思路。而各國政府再造的實踐運動進一步使新公共管理理論在實驗中獲得內容上的豐富化和體系上的成熟化。
因此,當傳統公共行政常態科學面臨危機的時候,新公共管理提供了革命性的回應理論,在各個主要方面都對傳統公共行政有所突破:(1)采取理性途徑的方式,即在設定政策目標和議題時,特別強調戰略管理的作用;(2)重新設計組織結構,使政策與行政相分離,并為提供服務建立賦予職責的執行單元;(3)改變組織結構,促使官僚組織進一步扁平化,向管理人員授權以實現績效目標;(4)依據經濟、效率和效能等標準來衡量組織的成就;(5)使公共組織擺脫被傳統公共服務價值所支配的文化,轉換為能夠與新公共服務模式強調市場和企業價值相調和的文化;(6)運用人力資源管理技術,淡化集體主義色彩,采取個體主義途徑,包括尋求員工的支持與承諾,以持續地推進變革;(7)試圖建立一種具有彈性、回應力和學習精神的公共組織,發展一種把民眾視為顧客、消費者和市民的公共服務取向,公共服務不再由專門的供給者支配,而是以回應民眾的真正需求來提供公共服務;等等。⑩救濟傳統公共行政的改革理念和措施,在許多國家具有強烈的整體轉換的意向,這使傳統公共行政的一些基本原則遭到直接質疑。傳統行政律條的式微,表明傳統公共行政理論開始在根本上喪失了解釋現實問題的能力。新公共管理的出現是對現實政府困境的一種積極回應和解答,是對以往公共行政學理論及其解釋能力的一次嚴峻挑戰。它幾乎改變了傳統公共行政學的研究范圍及主題、研究方法、學科結構和政府治理方式,成為當代西方公共管理研究領域的新主流。
(二)新公共管理成為新范式之不足
首先,新公共管理是一種尚在發展中的新理論,它在意識形態、方法論基礎、政策主張、理論模式和價值傾向等方面遇到了諸多矛盾和難題,因此受到了來自各個方面的批評。其次,新公共管理并沒有在理論表述上形成完全一致的共識,并未形成統一成熟的理論框架,理論家的基本主張和理論模式存在分歧,各國政府再造的實踐運動及其效果也有所差異。再次,新公共管理缺乏真正的理論創新,提出的新觀點更多地來自對前人的繼承和綜合。格魯寧分析了新公共管理的基本特征,○11指出其實際上來源于1900年以后公共行政學、政治學、經濟學的有關理論,融合了從古典公共行政到新公共行政的多派觀點。格魯寧認為,新公共管理提供的只是一些早已存在但沒有一起提出的主張和措施。新公共管理對公共行政學和其它學科的借鑒和繼承非常明顯,而其自身的創新雖然具備但不夠規模,理論體系內部也還缺乏高度一致性。一般來講,從一個處于危機的范式轉移到一個新的范式,主要不是對舊范式進行修改和引申,而是在新的基礎上重新創建研究領域的過程。
在轉變過程中,新舊范式所能解決的問題有一個比較大的交集,但不完全一致,而且兩者在解題方式上也應該有明顯的差異。所以從這個意義上講,新公共管理的范式正在興起,但現狀表明它尚未成為一個完全獨立的新范式。與此相應,傳統公共行政尚未完全過時,新公共管理對傳統公共行政形成了一種糾錯途徑,但還沒有構成完全替代關系,傳統公共行政范式正在向新公共管理范式轉生,兩者之間進行著競爭與互動。
新公共管理學范式的興起
雖然目前的新公共管理較多借用或綜合各種理論觀點以分析解釋經驗現象,本身的創新不夠,缺乏深入扎實的理論基礎,在形式上還存在一些碎片式的知識,但新公共管理的生成和發展代表了一種明顯的趨向,即公共管理學范式的興起。這一趨向目前已受到越來越多的關注和認同。
(一)公共管理的途徑及其融合
1937年,古立克參與美國聯邦政府行政改革的Brownlow委員會,為推動當時的行政革新,將管理主義與公共性目標相結合,使公共管理開始進入萌芽階段。○12因此,一般把公共管理界定為傳統公共行政的規范導向和一般管理的工具導向的結合。20世紀60年代以來,政策科學(或政策分析、公共政策學)的發展與演變,特別是其研究重心由政策制定向政策執行的轉變及其與工商管理學、經濟學、政治學和公共行政學的相互融合,標志著公共管理學作為一個相對獨立的研究領域的形成,并為新公共管理的生成創造了條件。從這一意義上講,公共管理學的誕生在時間上比公共行政學遲了幾十年。公共管理學的產生與發展因學者研究取向的不同而顯現不同的外貌和內涵。波茲曼認為,盡管研究途徑和理念有所差異,但就概念演進而言,大致可分為兩種最基本的研究途徑,即政策途徑(thePolicyApproach,P途徑)和商業途徑(theBus-inessApproach,B途徑)。○131.P途徑。20世紀70年代,諸多西方國家的公共政策學院意識到自身研究的局限性:停留于政策制定或規劃的研究而忽視政策執行;實際的公共部門很少要求正式的定量分析或重大的政策設計,卻對政策執行或政策管理有更多的要求。因此,公共政策學院需要某些與公共行政學相似又區別的研究課題,即把政策執行作為研究的重心,在“執行研究”的熱潮中產生了P途徑下的公共管理學。
P途徑下的公共管理學一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位,而非日常行政事務的管理者,同時特別強調具有政策制定權的高級行政主管的管理策略;在研究方法上,大多采用個案研究法;在研究取向上具體表現為:重項目而不重機構;重結果而不重過程;重視管理的績效;認為公共組織與私人組織在所有重要方面不相似,而在所有不重要方面相似等。○142.B途徑。在P途徑發展的同時,西方國家的許多商學院將研究范圍由企業內部管理延展到外部的社會管理,并受傳統公共行政學的影響,產生了商業途徑下的公共管理模式。B途徑下的公共管理在研究方法上主張采用量化分析法;在研究取向上:重視策略與組織間的管理,強調組織設計、人事和預算;更多地以過程為導向;不強調公共部門與私人部門的實質性差異;偏好、認同并接受經濟學和企業管理的概念工具,并主張將之引入公共部門的管理;重視戰略和組織管理等。
公共管理學的B途徑和P途徑各有所長:前者強調應用和融合不同學科的理論、方法和技術,注重戰略管理,關心過程問題,發展一種以公共管理和私人管理相比照為基礎的綜合框架;后者重新認識政策分析對于公共管理的重要性,學習實踐者的經驗,促進政治執行官與資深管理者的對話。○153.N途徑的產生。經過20世紀70年代與80年代的孕育與發展,公共管理的P途徑與B途徑逐漸融合,形成了公共管理的新途徑(theNewApproach,N途徑)。新公共管理從私人管理的方法中汲取營養,認為那些已經和正在為私人部門所成功運用的管理方法,并非是私人部門獨有,它們完全可以運用到公共部門的管理之中。波茲曼綜合了公共管理新途徑的特征:(1)既關心戰略,又關心過程,并具有外部取向;(2)在強調“硬知識”(管理方法、技術尤其是定量分析技術等)的同時,繼續關注“軟知識”(管理的政治環境、價值等);(3)給公共管理中的“公共”下更廣泛的定義,以便將非營利組織、私人企業的公共方面包含其中等。○16臺灣學者黃榮護認為,人們為了統一公共管理的P途徑和B途徑,將其統合為新公共管理。○17新公共管理的形成與發展,不僅標志著公共管理學第三途徑的產生,而且使公共管理學更加具有學派獨立性,成為官僚制行政、民主制行政之外的一個新型學派或思想潮流。因此,在一般意義上,新公共管理的發展標志著公共管理學作為一個理論范式的興起。○18
(二)從行政到管理的轉變
對公共部門的研究,有許多相似的名稱,譬如公共行政、公共政策和公共管理等,即使是學界的專家,也未必能夠清楚地厘清其范疇關系。因此,對公共管理(學)本身詞義的理解及其與公共行政(學)的關系,存在不同的意見:(1)將公共管理(學)大致等同于公共行政(學),這是不少學者在不追究兩者區別時的一種通用。(2)將公共管理(學)當作公共行政(學)的一個分支或部分。多數學者持這一態度,但在公共管理(學)占公共行政(學)的比重規模上有不同意見。格雷姆和海斯將公共管理看作公共行政中的技術性領域,認為其關注的是效率、責任、目標實現以及其它的管理和技術問題;○19奧特、海德和沙夫里茲把公共管理看作范圍稍大的公共行政的一個分支,認為它是一套實用方法的藝術和科學,適用于公共行政的方案設計和組織重組、政策和管理規劃,通過預算體制進行資源配置、財政管理、人力資源以及進行項目評估與審計。○20(3)將公共管理(學)當作一種與公共行政(學)相競爭的范式,認為兩者之間不存在從屬關系。休斯認為公共管理和公共行政基本上說明的是同一件事情,即如何組織政府的各個行政部門;如何處理信息;如何在政策、法律或政府提供的商品、服務方面產生結果。由于行政和管理存在概念方面的差別,公共行政與公共管理彼此之間有所不同,應把它們看作是兩個相互競爭的范式。○21(4)
認為公共管理(學)是由傳統公共行政(學)進一步擴展而形成的,并逐漸趨為一種涵蓋公共行政(學)的新范式。陳振明指出,公共管理學“是由傳統的公共行政學進一步擴展而形成的”,“傳統的行政學定義把行政的研究范圍局限于政府行政機關的行政管理活動上。盡管政府行政機關仍是研究的核心主體,但公共管理學不僅明確地將其它國家機關當作研究對象,而且也把其它公共組織的管理活動納入自己的研究范圍之中。”因此,他提出了公共行政學、新公共行政學到公共管理學范式變化的趨勢。○22筆者從設定的公共行政(學)與公共管理(學)產生的先后關系出發,取同上述第四種觀點,即從動態發展的角度界說公共管理(學)與公共行政(學)的關系。將第二種看法與這一看法相比,雖然都認為公共管理(學)從屬于公共行政(學),但后者揭示了公共管理(學)脫穎而出成為新范式的趨勢;將第三種看法與這一看法相比,雖然都反映了公共行政(學)與公共管理(學)之間的范式競爭性,但后者認為,只有到20世紀80年代以后,新公共管理理論與實務的蓬勃發展才促使公共管理(學)趨向成為一個獨立的范式。新公共管理的理論與實務為現實政府治理改革提供了選擇性的新思維,作為公共管理學的新階段,它不僅是與傳統公共行政學、新公共行政學相區別的公共行政的新形式,反映了公共行政學研究的新旨趣和新手段,而且造成了這樣一個結果,即公共部門管理研究從公共行政(學)轉向公共管理(學)成為一種普遍趨勢。也就是說,從傳統公共行政向新公共管理范式轉生的趨勢,同時也帶動了公共管理學范式的興起并覆蓋公共行政學而成為新的主導范式。
行政與管理就詞義本身來說是否不同是當代西方爭論的一個問題。這兩個詞作為對一種活動或功能的描述來說有相似之處,以致長期以來兩者在相當程度上被互相混用。但休斯認為,當新公共管理以“管理”取代“行政”時,應該著重關注兩者之間的區別。一般認為,行政基本上指服從指令和服務,而管理則指:(1)取得某些結果;(2)取得這些結果的管理者的個人責任。與此相應,公共行政與公共管理也不是同義詞。公共行政注重的是過程、程序和符合規定,公共管理涉及的內容則更為廣泛。一個公共管理者不僅僅是服從指令,他注重的是取得結果和為此負有的責任。○23因此,從新公共管理的角度看,以公共管理(學)取代公共行政(學)不只是一種用語上的更替,它反映了一種實質性的變化,即公共管理者的作用是以對結果負責的態度來完成目標,而非簡單地執行指令。新公共管理為公共管理學的范式轉換提供了一個契機,正是在這個意義上,可以把公共管理學范式的興起理解為新公共管理的范式轉生。總結上文的相關分析,可以將公共管理學范式興起的路徑、其與公共行政學的關系,以及新公共管理在公共管理學范式興起中的意義。
19世紀末公共行政學誕生,進入傳統公共行政學范式時期;至20世紀六七十年代,隨著“政策執行”的興起,在治理理念、范圍、方式上與傳統公共行政有所不同的公共管理學形成,但仍從屬于公共行政學大范式(這一時期占主導的新公共行政學范式也從屬于公共行政學的大范式之中);八九十年代,隨著有頗多新意的新公共管理的興起及其范式轉生,加強了公共管理學的理論內涵和學科特色,使公共管理學獲得前所未有的重視,并因其理論的合理性和適用性而顯現出擺脫公共行政學大范式、成為一種新的主導大范式的趨勢。○24在這一過程中,新公共管理范式的轉生和公共管理學范式的興起是共時的。總之,雖然承受著諸多批判,甚至被指責或誤解為是將公共行政推入了技術主義的泥潭,新公共管理還是向一系列傳統性事物(譬如“大政府”、福利國家、繁文縟節、效率低下等)的斷然告別,它預示著一個政府治理新時代的來臨。它改變了公共部門管理的內在邏輯和運作模式,甚至改變了公共行政的基本詞條。雖然(新)公共管理范式尚處于轉生的進程之中,但它代表了一種新的趨向,對當代世界各國公共部門的理論研究和實踐發展具有指導性意義。
