新公共管理市場取向評析

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一、新公共管理的理論來源及基本理論

1.新公共管理的理論來源

新公共管理理論作為一種以企業經營理念為基礎,重新研究公共部門的管理方法的理論,其理論主要來自兩個方面:其一是公共選擇理論。公共選擇理論以經濟人假設為前提,他們認為人是自利的,追求效用最大化,在市場中是如此,在公共領域中也是如此。“當個人由市場中的買者或賣者轉變為政治過程中的投票者、政治家、納稅人或官員時,不會發生變化。”[1]公眾選擇理論主張:(1)注重競爭與個人選擇。市場機制主要是競爭機制,公私組織之間、公共組織之間的充分競爭。這種競爭給公眾提供了自由選擇服務機構的機會,公眾對服務機構的選擇可以決定單個公共組織的存亡,迫使公共機構盡力改善服務,以贏得更多“顧客”。(2)分權化。通過分權達到“權威分割”的程度,并且允許不同組織在職能和管轄區上的重疊交叉,使公眾更方便地“自由選擇”。(3)自由化。政府放松對社會和市場的管制。保障市場的自由競爭機制的發揮。另一方面,在編制預算和政策運行方面,盡可能地去限制官員的“自由度”,保證公共利益的最大化。其二是管理主義。管理主義認為管理是一種純手段的活動,強調自由管理原則、方法和技術,以及明確的績效評估。他們認為公共部門與私營部門之間在管理上并無本質差別,具有共通性,它所包含的原則和方法可以同時適用于私營企業和公共部門。

2.新公共管理的基本理論

從嚴格意義上講,新公共管理從產生到目前為止并沒有“一致”的理論立場和統一明確的模式,但是從中可以看出這一公共管理部門的變革有一些共同的目標和特點。西方行政學家帕特里夏•格里爾概括了新公共管理的一些內涵:(1)公共服務組織的分散化;(2)對高級人員的雇傭實行有限任期的契約制,全面貨幣化激勵;(3)公共服務的供給與生產分工;(4)強調降低成本;(5)從政策轉向管理,轉向重視績效和評估的量化方法和效率標準。[2]新公共管理理論強調了市場機制在公共管理中的主要作用,綜合了經濟學、管理學、社會學的最新理論和研究方法,主要有以下幾個方面。

(1)注重政府的政策職能與管理職能的分離。新公共管理理論認為,公共組織分四種類型,即政策組織(如計劃委員會)、規制組織(如證券管理委員會)、服務提供組織(如就業服務局)和服從型組織(如警察局)。前兩者主要負責“掌舵”,而后兩者的職能是“劃漿”。[3]政府應注重這兩種職能的分離,政府應集中精力掌好舵,即做好決策工作,而非劃好漿,即做好具體的服務性工作。如英美兩國的一些地方政府,把一些公共服務交給社會上的非政府組織(包括私營組織、非贏利組織)去生產,政府通過對公共服務的生產指出方向,進行規劃等形式發揮政策職能,減輕了政府負擔,又提高了行政效率。

(2)注重將私營部門的管理方式引入公共部門。基于管理主義的管理“共通性”的原理,西方國家廣泛地將私營部門的管理方式、經驗引入到公共部門的管理活動中。如通過合同出租制即招標形式,把政府所從事的服務和業務推向市場;對公共組織和雇員進行績效評估;采用全面的目標管理和質量管理,明確工作目標,重視工作結果和產出,而不僅僅注重工作過程,對超額完成預期目標的進行獎勵,特別注重對雇工的物質激勵等方面。

(3)加強對公共服務部門的績效評估。績效評估是通過科學的方法、程序和標準,對公共服務部門的成就、業績作出客觀、準確的評價。正如美國學者馬克•霍哲(Marc.Holzer)所說:“把業績評估作為一個衡量程序的過程或系統來看,是有益的,這種衡量在于組織機構評價它們目前與以前的業績相比,與其它機構相比究竟做得怎么樣,并在多大程度上達到了聲稱的目的和目標。”[4]公共服務部門的績效評估內容包括效率和成本效益、顧客滿意度、投入產出比率、服務質量等方面。在實踐中,績效評估主要以3“E”為標準。即Economy(經濟)、Efficiency(效率)Effectiveness(效益)。在具體操作中可以根據工作特點和組織性質設計的一系列指標體系,進行量化分析。從而對公共服務部門的服務改進提出指導性建議,同時也讓政府對公眾的需求更負責任。

此外,新公共管理理論要求政府應善于下放權力,實行參與管理,通過積極合作,分散公共機構的權力,簡化內部結構上的等級;注重信息技術的運用,提高公共服務部門的效率,重視公共部門的人力資源開發與管理。政府要重視公眾的需求,把公眾視為顧客,政府應象企業一樣具備“顧客意識”,受顧客驅使,建立明確服務標準,改善服務質量,降低政府服務成本,提高行政效率。以英國政府為例,英國政府在90年代初推行的政府承諾制就是這一思想的體現。政府通過將提供公共服務的職能從政府各部門分離出來,成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能。并且于1991年制定了《公民憲章》,明確了服務業的服務標準和公眾的權利,改善了公共服務的質量。

二、新公共管理理論的評價

新公共管理理論作為一種全新的公共行政模式,在西方各國的政府管理體制改革過程中產生了較為深遠的影響。下面從其理論創新和理論評價談一點看法。

1.新公共管理的理論創新

首先,新公共管理理論具有較為廣泛的知識框架。它吸收了當代各相關學科的研究精華,結合了管理學、經濟學、政策分析、社會學等學科的相關知識和方法,建立起公共管理的理論框架。該理論表現出較強的學科綜合性、交叉性和交融性。它借鑒了新自由主義經濟學中的經濟人假設、成本———收益分析、交易成本理論、理論作為自己理論的有機組成部分。同時它也利用了企業管理中績效評估、顧客導向、人力資源開發理論和方法,將其運用到公共管理的過程中,取得較為明顯的成效。

其次,新公共管理理論提供了一種公共行政的新模式。變官僚驅使的政府為顧客的公共行政模式。傳統的管理模式下,公眾對政府提供的服務沒有選擇的余地,政府官員常以傲慢的恩賜者的姿態出現,對他們應該給公眾提供的服務常是忽略的。而新公共管理理論則是把企業中全面質量管理法引入到政府管理中,要求政府公共服務部門了解顧客的需求,并且以契約形式明確公共部門應該提供的服務,以便接受公眾的監督。通過建立提供公共服務的多元結構,促使供應者之間產生競爭,從而提高了供應的效率。

同時,變集權制管理為分權式管理。通過給基層人員更大的自主權,鼓勵雇員參與管理,承擔責任,調動雇員的積極性、創造性,改變傳統體制下低效率、被動式的管理方式。此外,新公共管理理論注意從經濟學途徑來研究政府管理問題。特別是公共選擇理論,理論和產權理論對新公共管理理論的形成有較大的影響。另一方面,新公共管理學也拓展了政府管理的研究領域,涉及了傳統公共行政理論未涉及的一些主題,如公共物品,外部性、公共選擇等問題,使其理論更加豐富和充實。可以說新公共管理理論的這些創新,有相當的理論價值,并且對于當代西方各國行政改革的實踐也具有較強的指導意義。

2.對新公共管理的理論評價

新公共管理模式作為當代在西方各國影響較大的一種公共行政模式,在得到廣泛傳播的同時,也受到西方學者們的批評。

(1)“黑堡學者”[5]的評價

黑堡學者認為新公共管理理論中注重市場機制,主張小而美的政府,將企業管理方式引進公共部門的做法不得推崇。黑堡學者認為資本主義與市場經濟雖是追求公共福利的必要條件,但不是充分條件。僅靠市場是不夠的,必須依靠政府代表公眾整體的利益,掌握公共權威,才能把握社會發展方向,促進公共利益的實現。黑堡學者認為公共行政不同于企業管理。(1)政府官員不能象企業人員在與對手們在競爭中追求市場與利潤,他們應注重公共利益、社會公平與正義的實現。(2)作為公共部門服務的對象公眾,不同于私營部門的消費者與供應商。公眾對公共部門的效能和作用有不同于私營部門的認知與期待。同時,在行政體系運作中所需要的知識技能、經驗、工作特質與私營部門也有很大差異。公共行政要求在復雜的政治環境中有能力進行管理工作,與全體人民的福利(公共利益)的實現為已任,并且在治理過程中合乎憲法規范,在這些方面,公共行政與企業管理都有本質的區別。因而不能簡單地將企業管理的方法搬到政府公共部門的管理。

(2)哈伯爾和格林教授的評價

美國懷俄明大學政治系教授哈伯爾•勞倫斯(Hubbel.Lawrence)和格林•理查德•T(Green.RichardT)在其合著的《論治理和重塑政府》一文中指出,將企業管理模式引入政府,并且成為任何公共組織和公務員可以仿效的行為準則,這是對美國政府及治理模式的極大偏離。這些偏離會引起“三權分立”體系中的制度關系、法治、分配效率等的穩定與平衡。由于政治領域內的需求和組織行為與市場中不同,把市場驅動和市場刺激應用于公共部門的管理和組織原則,將會對行政體制的穩定和平衡造成危害。[6]

(3)查爾斯•古德塞爾的評價

與前幾位學者的評價相比,曾是黑堡學者之一的美國學者查爾斯•T•古德塞爾•(CharlesT.Goodsell)對新公共管理理論的抨擊更加強烈。他在其文章中就提出反駁:難道我們需要一種體制而不惜毀壞現存的公共制度嗎?難道我們需要一種參與而不惜削弱政府的責任?難道我們需要一種競爭而不管是否造成了重復和浪費?難道我們需要一種財務自由而不怕招致公眾的懷疑?難道我們要把美國人看作顧客而非公民?難道我們要以市場機制來取代公共利益?難道我們要把納稅人的錢放到私人企業的腰包里嗎?他還具體提出了與新公共管理理論完全相反的十大原則。這些學者對新公共管理理論的批評意見有一定程度的合理性,揭示了新公共管理理論的局限性,反映了新公共管理理論仍不夠成熟,需要在實踐中不斷加以完善。新公共管理理論作為當代公共部門管理研究和西方政府改革的指導理論有其合理之處。新公共管理理論的價值在于:它針對傳統的科層體制的弊端,把市場激勵機制和私營部門的管理手段引入政府的公共服務,改變傳統政府官僚體制內部的管理機制和內部驅動力,以達到重新塑造政府體制的目的。

以新公共管理理論為指導的公共行政改革,在一些國家也取得了成效。英國經過行政改革后,經濟從80年代開始復蘇,行政效率和公共服務質量明顯提高,失業率大大降低。新西蘭把新公共管理理論作為其行政改革的理論支持,進行了大刀闊斧的改革,取得了舉世矚目的成果。經過改革,新西蘭取得了經濟增長率高于美國,通貨膨脹低于德國和法國,失業率低于荷蘭等國。1996年5月在世界經濟論壇發表的《關于世界競爭力報告》中把新西蘭的競爭力評為世界第三位。當然,新公共管理理論仍需不斷發展和完善,理論本身有許多難題需要解決,如它缺乏公共領域中應該具備的價值觀———公正性,而這正是傳統“公共行政”所強調的。因此“公共行政”與“公共管理”也是一種互相需要、互相補充的關系,在實踐的基礎上使兩者達到有機的結合。總之,新公共管理理論給我們提供了一個認識政府管理的新視角。盡管這一理論需要在實踐中不斷加以發展和完善,但該理論所包括的豐富的思想內容和對行政改革的巨大指導作用,對我國的行政學研究和政府管理實踐有著重要的啟發和借鑒,需要我國理論界和實際工作部門給以更多的關注和研究。