新公共管理自由主義及善治
前言：本站為你精心整理了新公共管理自由主義及善治范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
“新公共管理”作為一種理論和實踐,是一組針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式。它興于上世紀70年代末歐美各國,旨在克服政府面臨的財政危機、管理危機和信任危機,提高政府的效能和合法性,至今方興未艾。主要的改革思路是:1、政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。通過公共權力社會化把承擔公共管理的組織置于公眾的選擇之中。2、政府實施明確的績效目標控制,強調結果的實現和管理者的個人責任。3、明確脫離古典官僚制,采取更加以人為本的人力資源管理方式。4、行政人員可帶有更多的政治色彩參與工作,公務員不必保持政治中立。5、政府在公共管理中引入市場競爭機制。6、政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。[1]上述改革措施反映的市場主義、競爭原則和放松規制的理念,無疑都是更本質的理論基礎的體現。新公共管理運動在西方各國實踐中其具體的指導理論是多元且復雜的,主要可分為政治學、管理學和經濟學三部分,其中經濟學被公認為主導理論。就影響力而言,經濟學的公共選擇理論和新制度經濟學中的相關理論無疑在公共管理理論和實踐的構建中留下了最深的印記。[2]公共選擇理論從方法論個人主義,看作交易的政治和理性經濟人假設出發,認為市場可能失效,但政府也有可能失效,政府失效的危害往往更大。更關鍵的是,通過將經濟人假定代入對政務人員的行為分析,得出了官僚往往以個人利益最大化而非公共利益最大化為價值取向,在他們理性的追求私益的過程中,公共利益經常的成為了政治搏弈的犧牲品。因此,布坎南等人提出,只有當事實明顯地證明市場解決確實比公共干涉解決手段代價更高時,才選擇國家,除此之外凡有可能,決策就應該交給個人。當代西方社會問題的根源不在于市場制度,而在于政治制度。新制度經濟學的觀點認為:契約的國家理論中所想象的以促進社會福利最大化為己任的、專心致志提供有效產權制度安排、在各種利益集團之間不偏不倚的中性國家是不存在的,而掠奪的國家理論所設定的以促進統治者利益最大化為己任、無心提供有效產權制度安排、在各種利益集團之間更傾向于強勢利益集團的國家更是事實。按諾思在《經濟史上的結構和變遷》中所言:“國家的存在對于經濟增長來說是必不可少的;但國家又是人為的經濟衰退的根源。”這就是通常所說的“諾斯悖論”。[3]如果低效率的制度被建立,通過在歷史發展的進程中不斷的自我強化,最后這種制度如此堅固,要改變它必須采取交易成本極高的變革。交易成本可能因此長期處于極高狀態,國民經濟難以發展。無論是公共選擇還是新制度經濟學,都可被認為是在經濟學中淵源久遠的有限政府理論的回潮,它們與其它幾個學派共同匯成了新自由主義的潮流。古典經濟學鼻祖亞當-斯密就認為:政府職能應局限于保護契約、私有財產、維護國家安全等的合理范圍內。斯密更多是在經濟效率的立場上闡明這一觀點,而當代自由主義派學者通過對全能政府論的批判,把有限政府理論提升到了新的高度。他們認為自由是一種基本價值,自由首先意味著免于強制。政府作為壟斷性暴力的合法持有者,有著天然的強制優勢和濫用暴力的可能性。因此,集強制權力和統一權威于一身的政府其治理的合法性和有效性不可避免的被懷疑,而西方政府的規模膨脹、支出擴大、官僚主義和因之引起的政府信任危機,伴隨著20世紀70年代的經濟蕭條,又為他們的理論提供了事實證據。所以,在他們看來,對政府的有效限制,其意義并不僅止于經濟效率,更在于對自由這一重要價值本身的維護。
二、轉型國家政府改革的實踐與自由主義的沖突
綜上所述不難看出,新公共管理的主導理論有共同的理論內核———政治經濟學中的自由主義哲學,它強調政治中個人自由的重要性。這種理念對當前的政府改革,包括發展中國家的政府改革產生了深遠的影響。然而對于廣大發展中國家,尤其是其中處于轉型期的國家來說,一方面為與發展的要求相適應,政府治道變革不可回避,個人的價值在政治過程中必須得到彰顯;另一方面,由于舊制度的影響無法立即消除,僅能由政府提供的公共物品(包括新制度本身在內)的范圍更加廣泛,而舊的政治體制面對新形勢又明顯能力不足。因此,轉型國家的政府改革必須在實現公民自由和提高政府效能間達成平衡。政府改革雖然已成為了遍及全球的潮流,然而發展中國家和發達國家在改革要求上是有相當差異的。如果說發達國家政府改革的任務是打破原有的僵化的制度模式,使政府工作更加高效、人性;那么發展中國家卻是要使制度模式更加規范化,甚至就是要創建政治制度框架本身,解決制度不足問題。因此,新公共管理對于發展中國家的政府改革既是可以借鑒的(因為它強調了公民個體的自由這一基本的價值目標),也是必須根據發展中國家的實際相調試的。由于政府的權力主體性,有效政府對于個人自由的實現本身就具有重要價值,自由主義所主張的最小政府甚至是取消政府并不與發展中國家政府改革的目的相適應。在發展中國家尤其是其中的轉型期國家,政府是制度變遷的最重要的推動力量,而制度變遷的效果往往會用經濟增長率來衡量。經濟增長是自由能力發展的基礎,是擴大個人選擇的前提。但是,經濟增長不等于自由,前者對后者的推動并不是天然的。在強調交易和經濟參與的權利(包括自由群求就業的權利)的意義,以及與市場有關的自由權的直接重要性的時候,我們一定不能忽略這些自由權和其他(非市場)機構和制度的運作而導致的自由之間的互補性。在無有效制度制約的情況下,對經濟權力的壟斷會使政治平等成為虛設。因此,“政策問題并不是自由放任與政府干預的問題;政策問題是指如何采取有效的公共行動來支持市場的有效運轉,鼓勵生產投資對受到歧視或處于不利地位的勞動者的特別需求做出反應。”[4]行文至此,為了有利于進一步的闡述,應對“自由”本身的定義問題作一點討論。柏林將自由區分為積極自由和消極自由。消極自由用柏林自己的話說,“在沒有其他人或群體干涉我的行動的程度之內,我是自由的。在這個意義下,政治自由只是指一個人能夠不被人阻撓而徑直行動的范圍”。而積極自由則有三方面的內涵:(1)自由不僅意味著缺乏外在干預的狀態,而同時意味著以某種方式行為的權力和能力;(2)自由是一種理性的自我導向;(3)自由還意味著集體自治,每個人都通過集體參與的方式控制自己的命運。[5]在如歐美這種政治體制比較完善,民主決策機制比較健全(即使民主是形式上的),對憲法根本原則的重疊共識已基本形成,公民追求個人自由的能力相對較高的國家中,政治領域的目標是在原有憲法框架內(憲法的基本內容非常穩定)進一步完善憲法,由它來調節個人自由和公共利益。因此,消極自由在西方的政府改革中自然很有說服力。但發展中國家尤其是其中的轉型期國家的情況恰恰相反。由于在變革期原有社會共同價值基礎消失,造成社會價值的多元化沖突和利益的多重性,因此制度轉型時期的政府改革也必須是對多元價值具有兼容性的,重建政治體制框架的任務非常迫切。在此意義上說,政府公共職能的范圍不是縮小了,而是深化了。發展中國家尤其是其中的轉型期國家的政府改革應該是在完善制度框架的過程中提高政府效能。制度是一個社會中的游戲規則,更規范的說,制度是為決定人們的相互作用而人為設計的一些制約。制度構造了人們在政治,社會和經濟方面發生交換的激勵結構。世界銀行在1997年的《發展報告》里提出:“許多低收入國家甚至不能提供最起碼的以規章條例為基礎的文職人員。他們的正式制度常常在字面上類似于工業國家。而實際上,非正式的做法卻仍然是工作規范。
------實際上,這些問題可以追根溯源到潛在的制度弱點”。[1]受之影響,市場制度的發育也很不完善,因為市場中自由競爭的理想狀態并不是無政府狀態下的人人為敵,惡性侵軋,而是在比較健全的制度框架中的有序競爭,政府在其中既是重要的制度本身,也是制度不斷完善的催化劑。在發展中國家本身政治經濟制度都不成熟的情況下,根本就缺乏新公共管理運動得以展開的一個前提,即發達的市場制度能夠在一定的程度內代替無效的政治制度。在這種情況下,政府向市場主體放權首先就面臨一個市場主體缺位的問題,而發達的市場主體又恰恰離不開一套能為之服務的政治制度。[6]如果僅僅以消極自由主義的價值取向為指導,政府為善的制度的建立提供服務的能力必然會受到限制。由于缺乏實現個人自由的制度環境,既無法實現個人實質的自由,政府的公益性也會受到威脅,假如再因公益性的削弱來置疑政府的合法性,就會可笑的陷入自由至上主義在否定政府價值方面循環論證的陷阱。從此意義上,對于自由問題,政府必須做一件事:使人們避免面臨別無選擇的局面,令自由選擇變成無可選擇。因此,個人自由的可實現能力和政府改革的關系問題對發展中國家尤其是其中的轉型期國家來說不可回避。實際上當代自由主義哲學家基本都同意自由應該有一條正義的低線,既起點公正基礎上的過程公正。同時,自由主義左派出于對天賦不平等的糾正,為實現在自由競爭中的機會平等,提出了較廣范圍內的“基本物品”的概念,認為這是政府應給予公民的基本福利(實質上是通過政府財政投入提供大范圍的公共服務,以提高個人自由全面發展的實質能力)。在制度轉型期的欠發達國家,強調起點公平為前提的機會平等似乎更加重要。因為轉型如果造成人為機會不平等,那么原因很可能就是由于政治自由制度的缺失而引致對起點公正的忽視,這種轉型是反自由的,結果往往是轉型前的既有權勢者通贏。事實上,效率與公平的沖突只有在自由政治秩序和市場制度建立后才存在討論的平臺。新公共管理的目的是為了通過市場手段和引入競爭來改善政府治理并在經濟上實現帕累托改善。然而一方面帕累托標準不解決分配問題,結果或許符合效率要求卻違背了倫理期待;另一方面,制度不足也包括產權不清,發展中國家政府改革往往與包括產權重新劃分在內的制度變革相聯系,初使產權分配對帕累托最優的分配結果至關重要(見圖)。[1]圖1:政治選擇對轉型結果的影響將社會中的所有人群分為兩部分,較富裕者(R)和較困窘者(P),直線rp為效用的符合帕累托效率的軌跡的集合。社會財富按不同比例在R和P間進行分配。直線OC表示絕對平等的分配。假設效用邊界rp內的一點Q為轉軌起點上產權分配所決定的效用狀況。制度轉型往往涉及到原有的社會公共財富和權力的重新劃分,在競爭起點通過非市場化行為完成設定后,由于引入了在經濟上有效率的市場機制,點Q向直線rp位移。按照帕累托標準,不論是向A點還是向B點的位移都屬于帕累托改善,因為兩個群體的利益都至少沒有下降,但在市場正常運行的情況下,但位移到C點顯然不可能,因為這違背了市場交易的等價原則,并且這種結果也不是帕累托改善的,因為這意味著一方的損失。[2]在制度不足的情況下,由于缺乏有效制約,社會中R人群為了維護即得利益,會努力攫取更多的初始資源,以使帕累托改善的結果位于A點與B點之間,P人群由于本身的抗衡力有限,對這種不公平的分割起點狀態的社會資源的趨勢往往是無力反對的,也就是說弱勢群體的聲音在利益面前很可能被壓制掉了,這是不利于良性政治自由的形成的。雖然按照經濟學觀點,任何初始產權都不妨礙帕累托最優的實現,但帕累托最優這一概念本身卻可能產生從天堂到地獄的所有結果。在沒有政治自由的情況下,帕累托改善的結果往往不是源自市場經濟的自由競爭,而是源于政治領域的權力壟斷。在制度不足情況下,權貴化的產權分配可能會引發“無競爭的偽自由”,這與新公共管理的本意———以自由競爭和市場化促進公民的個人自由和發展是相悖的。此時,即使發生再分配,結果也受初始分配狀況的限制。當離開A點與B點間的范圍時,社會財富的餡餅會隨著征稅和轉移支付的增加而縮小。
假設試圖通過事后干預使效用狀況從A點移位到C點,以令社會更加公平,由于再分配政策存在有損效率的影響,①實際只能造成從A點移位到E點。這種再分配雖然使得P群體的效用有所增加(VY),增進了社會公平,但給R群體造成的損失(UX)卻超過了給P群體帶來的好處,這就給經濟運行效率帶來了損害,違背了轉軌的本意。解決這一矛盾只有兩種方法:默認現狀或者推倒重來。因此,轉軌中的產權初始分配會使轉軌中效率與公平的抉擇在一定程度上陷于“路徑鎖定”。于是新公共管理所倡導的自由競爭和效率原則對在制度不足條件下的政府改革可能產生事與愿違的影響,新公共管理的理念很可能被故意誤用。公共事物的市場化可能使政治權力在缺乏制度制約的情況下有了更大的施展空間,政治自由成了權貴化自由,市場競爭被政治權力的競爭所代替,效率原則演化成了“無公平的偽效率”。當財富和權力劃分完畢后,人們將不得不接受既成的分配,對不公平的矯正將以效率損失和制度成本為代價。新公共管理播下的以自由促公平和發展的龍種生下的卻可能是偽自由的跳蚤。由此可知,公正的制度轉型離不開公正的政治秩序的建立。而公正秩序的前提是個人實現自由的能力,這樣才能保障個人可從不公正的新社會契約中退出,從而避免因實現自由的能力不足而“自愿”接受強制。設想一下,一個陷入深淵而無法自救的人肯定沒有受到消極自由意義上的強制,而這種自由似乎對他逃生沒有意義;進一步考慮,此時如果有人以他甘愿為奴為條件才搭救他(假設不受法律的限制),他又會因為積極自由涵義下的能力不足而很可能不得不同意;推廣之,社會生活中的弱勢群體如果沒有實現個人自由的可行性能力,就往往會被迫接受“既定的分配原則”,而在轉型期由于自由的政治制度尚未建立,“獲得的正義”很難保證,而這反過來會影響個人自由能力的增強。“矯正的正義”即使有實現的可能,由于制度剛性,成本也會非常高。綜上所述應可得出以下結論:對于發展中國家尤其是轉型期國家的政府改革,在實現公民自由和提高政府效能間達成平衡可以轉化為公民自由能力的增強和政治制度框架建設間的并進。用阿馬蒂亞-森的話說:“個人自由就其實質而言是一種社會產品,這里存在一種雙向的關系:(1)通過社會安排來擴展個人自由;(2)運用個人自由來不僅改善單個個人的生活,而且使社會安排更為恰當和富有成效。[7]新公共管理實際上更多借鑒了新自由主義經濟學的市場主義和自由競爭,而忽識了強調憲法和制度變遷的內容,略掉了傳統公共行政對規則和程序的強調,這就使新公共管理的理論和發展中國家政府改革的要求產生了制度性的脫節。但有一點必須強調,雖然“國家和社會在加強和保障人們的可行能力方面具有廣泛重要的作用。這是一種支持性的作用,而不是提供制成品的作用。”[7]否則我們就會重新陷入全能型國家的泥潭,新公共管理對欠發達國家來說也就失去了它最重要的啟示意義。
三、新公共管理的指導意義和馬克思主義自由觀
既然新公共管理的理論內核———“自由主義”的某些方面與發展中國家尤其是轉型期國家政府改革的目標有所沖突。那么,新公共管理對發展中的轉型國家到底意味著什么呢?“新公共管理確實為發展中國家提供了很多東西,至少與失敗的官僚制管理模式相比是這樣。然而。就其本身來說,它不可能克服發展中國家的突出問題。------新公共管理可能提供了一個機會來發展使用于特定社會的某種管理模式,它可能為公民所有,特別是讓公民比以前更多的參與選擇政府的過程時更是如此”。[1]而既然新公共管理是應該被發展中的轉型國家批判式借鑒的改革模式,作為興起于西方發達國家的一種理論和實踐,它與發展中國家尤其是轉型期國家的政府改革的結合點到底在何處呢?我認為,欲找到這種聯系,重要的應是對自由主義實質的更深入剖析。實際上,新公共管理模式與發展中國家尤其是轉型期國家的政府改革實際的矛盾,仍可以認為是政治自由主義哲學的普世信仰與各國具體制度環境差異間的沖突的現代版本,實際上反映了自由主義理論的某些內在緊張。柏林將自由主義劃分為積極自由和消極自由,但這種劃分無法將假定為“單一而真正的解決之道”的自由主義和具有“理性的寬容”的自由主義區別開來。因為,柏林的區分是一種純粹理性(我所能知者為何)的區分,而非實踐理性(我所應為者為何)的區分。按照約翰-格雷的說法,“自由主義總是有兩張面孔。從一面看,寬容是對一種理想生活方式的追求。從另一方面。它是尋求不同生活方式之間實現和平的條件。按前一種觀點,自由主義制度被看作是普遍原則的應用。按后一種觀點,他們是和平共存的手段。按第一種觀點,自由主義是對一種普遍政權的規定。按第二種觀點,它是一種可以在許多政權中被人們追求的共同方案。”[8]由于既有制度環境的差異,善治政府的規模和范圍的不同是可欲的。新公共管理對發展中國家尤其是其中的轉型期國家的政府改革的借鑒在于其提高公共服務質量,完善政府自我創新與競爭機制的訴求與嘗試,應在重視個人自由的價值的同時堅持最低的正義底線,而不應追求激進式的打破制度約束,一味要求最小政府,因為我們的問題恰恰是制度不足和因之引起的政府低效。不同的政權無須接近于任何理想類型,實際上他們也不可能接近,以不同方式解決最基本權利之間及內部的沖突的最低限度的合法政權都是合理的。極端的自由主義和極端的集權主義同樣屬于學理和實踐中的偏執。因此,馬克思主義的自由觀仍然可以為中國轉型期的政府改革提供啟示。
馬克思主義,尤其是它的哲學觀可在一定程度上理解為人本主義的對人的價值的不懈探詢。在他看來,政治經濟學的研究主題就應該是人,是人的個性地、自由地發展,關注的焦點要由人的尺度來衡量。從社會發展的角度看,人的“自由”的全面發展是在“實質的”意義上定義并以此為基礎的,即享受那種人們有理由珍視的生活的可能性。按照馬克思的邏輯,自由是一種自然權利,一個存在物擁有自由并不需要其他因素為其合理性提供證明,只是由于他是人他就應該擁有自由發展的條件,馬克思把自由當作終極目的自由。并且他認為自由應該是實質性的和有物質保障的,如果自由僅僅意味著財產權、宗教信仰權和選舉權(在馬克思的時代,普選還沒有在西方國家廣泛推行,所以馬克思對這一權利是有所保留的)等只有上層階級才能享受的權利,那么這種自由是微不足道的,是不值得追求的,不能被作為理想提出來。真正的自由意味著在經濟領域實現自由———這就只能通過共產主義來實現。[9]“———在共產主義社會高級階段,在迫使個人奴隸般地服從分工的情形已經消失了;在腦力勞動和體力勞動的對立也隨之消失之后;在勞動已不僅僅是謀生的手段,而且本身成了生活的第一需要之后;在隨著個人的全面發展生產力也增長起來,而集體財富的一切源泉都充分流涌之后,———只有在那個時候,才能完全超出資產階級權利的狹隘界限,社會才能在自己的旗幟上寫上:‘各盡所能,按需分配’。”[10]
傳統的管制型政府的主要弊端,在于“全能大政府”體制顛倒了政府和人民之間的主仆關系,最終導致政府喪失了其公共性質。130年多前馬克思在討論巴黎公社的經驗時,曾經反復重申,最重要的事情是全力防止“社會的公仆成為社會的主人”。[11]如果所有的公民都有了實質上的自由能力,也就是說作為市民社會的一員有了規避政治國家不合理的行政模式的物質基礎,那么他們就有機會激發行政體制進行自發的改革和提高服務質量。科學發展觀的根本要求是以人為本,單純的GDP增長算不上社會的全面發展。善治政府的本質就在于對自身理性局限性的認識,對于發展中國家尤其是其中的轉型期國家的政府改革來說,認識的結果就應該是通過建立合理的制度框架提高公民的自由的能力,以使公民個人有能力逃避政府理性構建主義的潛在威脅,并反而通過自由能力的增強對公共政策施加更大的影響,從弘揚人自身目的性價值的角度真正實現經濟社會的全面發展。因此,在馬克思主義自由觀指引下公民個人自由能力的擴展不僅僅是政府改革應有的題中之意,而且也是彌補制度不足和實現公正的制度轉型的保障。
