我國公共管理中的公民狀況探析
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何謂公民參與?黨秀云教授在《論公共管理中的公民參與》一文中認為:“公民參與就是公民通過一定的參與渠道,參與或影響政府公共政策或公共事務的行動過程。”隨著我國民主政治的發展和公民參與意識的提高,公民參與公共管理的行為愈來愈多,公民參與中的問題也不斷出現,比如公民參與出現參與冷漠與參與無序并存,參與渠道與方式偏少,參與制度和機制不健全,參與環境不利等諸多問題。具體而言,我國公共管理中的公民參與現狀主要表現在以下幾個方面。
1.公民參與意識不強,參與的熱情不高隨著我國政治體制改革的進一步深入,政府公共管理職能進一步強化。這就客觀上要求政府提供的公共產品或服務盡可能滿足公民的需求,但現有的政治、經濟發展水平還不能滿足公民的需求,必須借助于公民的集體智慧和力量,充分調動公民參與的積極性。而現實情況是我國當前的公民參與意識淡薄,參與熱情不高。相當數量的公民都存在被動參與心態。被動參與心態具體體現在以下幾種心態上:心態之一:“公共管理是國家的事,咱老百姓參不參與沒有多大關系,相信政府能夠管理國家”。這代表了相當部分中國人的參與心態。它一方面反映了公民對政府具有某種經驗意義上的信任感,而另一方面也反映出公民的主體意識、權利意識、參與意識的缺乏和淡薄。在民主政治中,公民主動自覺地參與公共管理是對自己權利的行使和捍衛,也是民主政治的內在要求,而無論政府的行為如何。心態二:“參與政府公共管理只不過是個形式,最終還是領導說了算?！?/p>
這種心態反映了公民對公民參與公共管理的一種無奈和被動。公民的參與意識與其參與效能密切相關。當一個公民認為自己的參與能夠影響政府決策時,他就會表現出較強而積極的參與意識。反之,他的參與意識較低甚至表現出某種程度的“冷漠”。我國公民參與意識的缺乏,很大程度上是因為,長期以來廣大公民事實上幾乎從來就沒有感受到自己的參與對政府的決策有過什么影響,而更多的則是被動地接受和認可“上面”既定的決定。長此以往,人們便逐漸失去了對參與政府決策和管理的信任和信心,人們的參與意識也隨之日漸減弱直至喪失殆盡。此外,這種心態也反映了中國公民參與“走過場”的現實。心態三:“領導讓參與就參與,沒有安排就不參與?！边@種心態表明,許多公民缺乏參與意識、權利意識和主體意識。受這種心態的支配,無論是政治學習、開會討論,管理國家公共事務,還是集會、游行,以及加入各種組織和每隔幾年舉行一次的投票選舉,往往需要或依賴于領導的“安排”、“部署”、“組織”、“指導”、“許可”,除此之外,絕大多數公民很少有其他參與的渴望。心態四:“參與政府公共管理,只要有幾個熱心人當代表就行了,何必人人都插手呢?！币婪▍⑴c政府公共管理不僅是公民的一種政治權利,也是民主政治內在地對公民所作的一種責任要求。但對于持這種心態的人而言,即便是一生都與國事政事無緣,也照樣生活得逍遙自在。他們不愿意公開地表達自己的意志,而總希望讓別人來代表自己,更有甚者,為了保全自己的臉面,維持高度虛榮掩飾下的自卑心理,把拋頭露面為民呼號等行為視為可笑之舉,更把直接向政府陳述己見視為出洋相。
2.公民參與的機制不健全,參與渠道和方式偏少雖然我國加快了政府職能轉變的步伐,政府公共管理職能不斷擴大,但政府提供的公共產品或服務的質量和品質還遠不能滿足公眾需要。為提高政府公共服務的質量和品質,必須在現有的經濟條件下,充分調動公民的智慧和力量,鼓勵公民積極參與公共事務的管理。但我國的公民參與的機制不健全,公民參與渠道和方式偏少,難以滿足公共管理實踐的需要。具體表現在以下幾個方面:
(1)傳統的公民參與機制有待進一步完善。比如選舉、政治協商會議、職代會、村民自治、公民監督等政治參與方式還存在許多不完善的地方。許多地方政府的選舉還存在“走過場”現象,相當數量的公民認為地方政府的選舉并未真正體現選民的意圖,因此公民參與的熱情普遍不高。政治協商會議的參政議政和民主監督大多限于政治參與,且參與的對象多是派人士,廣大群眾沒有參與機會。而職代會和村民自治雖然為廣大群眾提供了參與機會,但這類群眾組織的力量很有限,幾乎對政府的公共管理產生不了多大影響。公民監督由于受到政府信息控制的影響,信息的不對稱導致公民監督效率低下。
(2)政府公共管理中的公民參與渠道和方式缺乏創新。雖然近幾年出現了民主評議政府、公示制、聽證制等參與方式,但這些制度執行不到位,流于形式的多,有實際效果的少。比如公示的時間和范圍很有限,公民監督的方式不利于操作;參加聽證會的成員代表性不夠,不能充分體現廣大公民的利益訴求;民主評議政府也只限于有限的政府機構舉行了民主評議,且參與評議的普通公民比例很低,大多是政府系統內部的官員和其它政府要員,評議的效率和效能很低。這樣勢必導致公民的利益難以表達,公民的利益訴求難以實現,從而影響了社會的穩定,阻礙了民主政治的發展。
(3)公民的合法參與途徑未充分發揮作用。我國憲法第三十五條規定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。雖然憲法中有以上多種公民參與方式和渠道,但公民真正運用的不多。就其原因,我認為主要是對這些方式的實施缺乏相應的制度和法規保障。比如我國的公民集會和結社還受到許多限制,公民參與集會和結社的顧慮較多,集會和結社的積極性不高。根據西方發達國家的經驗,集會和結社是十分普遍和有效的公民參與方式。特別是結社能為廣大公民參與公共管理提供更多的參與平臺,從而為實現公民的利益訴求奠定了基礎。而我國的結社雖然近幾年有了較快發展,但總體發展水平還很低,社團組織的數量和質量都滿足不了現實需要。這就容易導致一些非法參與的無序發展,給國家和社會的穩定帶來隱患。
3.公民參與公共管理的素質不高,參與能力不適應社會發展的需要
有效的公共管理要求公民要有參與公共事務處理的能力。一個參與的公民必須具備公共事務相關的知識與資訊,行政機關應保障公民的知情權,使公民具有獲得信息的可能,具備參與的能力。而我國的公民參與公共管理的能力普遍不強。具體體現在以下幾個方面:(1)多數公民對參與政府公共管理過程的權力和義務缺乏了解。同時對哪些渠道可以參與、哪些渠道不能參與也缺乏認識。(2)許多公民對政府的信息缺乏了解渠道或對了解渠道認識不足。加之政府的信息公開也很有限,公民了解政府信息的渠道不多,導致公民與政府的信息不對稱,從而影響了公民參與的信心,進而影響了公民參與能力的提高。(3)現有的經濟條件限制了公民參與能力的培養。我國的經濟發展水平不高,還有六千多萬貧困人口為解決溫飽問題而奔波,根本無暇顧及政府的公民參與。同時政府所提供的參與技術手段落后,而許多公民無條件加入到先進的公民參與方式(如互聯網)中來,因此無法實現自己的參與愿望。
4.公民參與的法制建設滯后,公民參與缺乏相應的法制保障
雖然我國憲法和法律對我國公民的政治參與權力都作出了原則規定,但對公民參與的具體制度、程序、方式及渠道并未作出具體的可操作性的規定,這就導致我國的公民參與缺乏相應的法制保障,因此給我國的公民參與帶來了許多的問題。比如對我國公民的結社問題,法律沒有具體規定,也沒有相應的制度作保障。我國公民的言論自由在多數情況下是實現不了的。還有我國的村民自治和職代會在公民參與方面缺乏明確的法律保障。
二、我國公民參與公共管理的制約因素
對上述我國公民參與公共管理的現狀分析可知,我國公民參與公共管理的問題還很多,公民參與還受到體制、機制及環境等因素的制約。具體表現在以下幾點。
1.體制方面的制約
首先是政治體制的制約。我國正處于社會轉型期,與計劃經濟的體制相適應的政治體制對公民的影響一直持續到今天。政治參與模式還未根本改變,傳統的參與模式、參與觀念難以在短期內消除。加之政治體制改革一直滯后與經濟體制改革,公民參與的有關政治制度的完善還不夠。其次是經濟體制的制約。由于計劃經濟體制的影響,商品經濟欠發達,一方面國家將用絕大部分財力用于滿足經濟發展的需要,而用于文化、意識形態建設方面的資金必然受限,使公民參與管理的基礎設施建設受到國家經濟實力的限制。另一方面,由于商品經濟欠發達,致使個人專斷、個人崇拜、家長制等封建專制主義的思想意識盛行,這就不可避免地對政治發展尤其是對社會成員的價值觀念產生某種消極影響,從而影響公民的參與。
2.機制方面的制約
首先是政府提供的公民參與機制單一,只有傳統的幾種參與機制(比如選舉、政治協商會議、職代會、村民自治等),缺乏一種政府與公民互動的參與系統。雖然互聯網的參與方式是一種較好的參與方式,但互聯網的參與受到諸多條件的限制,難以成為普遍的參與方式。其次是公民參與的協調溝通機制未建立起來。公民的正當利益訴求難以表達,以至于發展到公民的無序參與。比如各種社團組織的發展緩慢,數量和質量都難以滿足公民參與的需要,加之政府缺乏對社團組織發展的政策引導,因此公民通過社團參與的機會很少。
3.傳統政治文化環境因素的制約
一是中國傳統政治文化是在封閉式的自然經濟時代生長起來的,村落家族文化的血緣性、聚居性、等級性、禮俗性、封閉性、穩定性特征構成了這種傳統政治文化的人文基質。加之分散、落后的自給自足的自然經濟的制約,造就了權威崇拜、宗法觀念、等級觀念、清官思想、安于現狀、與世無爭等復雜的以小農意識為主體的政治意識和政治思想,這些至今仍嚴重地影響著人們的政治心理和政治行為,從而降低了公民參與政府管理的熱情。二是對政治權威的盲目崇拜是傳統中國人的心理特質。中國自古就有敬重英雄、崇拜英雄的傳統心理,而這種崇敬之情則又往往發展為將現實的英雄神化。這就導致了我國公民參與的冷漠心理。三是依賴盲從的政治心態是傳統中國人的心理痼疾。長期以來,政治的高度集權和文化的一元專制,嚴重扼殺了中國人的創造精神。在政治生活中,中國人普遍缺少獨立的政治見解和鮮明的政治個性,導致公民參與的盲目性。
