高校教育公共管理研究

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公共管理理論是20世紀70年展起來的,它主要是相對于傳統的行政層級管理制度而言的。傳統的管理理論強調層級管制,其管理體系是官僚型的,在管理的過程中更多地要求自下而上的服從,不是以互動平等為基礎的,在這樣的體系中不易調動大多數人參與管理的積極性,管理更多地是被動地服從,如高校的學生管理制度總的來說就是這樣,學生較多地是被動地服從,學校通過各級組織對學生進行非常到位的行政管制,管理體系追求的管理目標就是學生不能出事,其結果管理成本較大而效果欠佳。與此同時,學校的各級主管部門在對學校的管理中過多地干涉學校的具體運作,強調并要求學校必須服從上級的規定或指示,而對來自于學校的一些有利于學校建設和發展的合理要求重視不夠,學校的自主辦學權力受到制約,客觀上造成了學校本身的管理權限和職責模糊,因此學校的管理體系對學生的許多合理意見或建議不能夠在制度上予以較快地反饋實施等等,這樣導致培養高素質人才的制度效率不高。公共管理的核心思想就是破除官僚管制主義,強調大多數人參加與自身利益有關的治理過程,該過程應當體現互動平等,并且要求利益的各方通過及時的信息反饋使管理更加有效。

另外,公共管理針對的主要是公共部門或公共事務的管理,它們經營的主要是公共產品或準公共產品,公共產品或準公共產品是相對私人產品而言,我們知道私人產品的生產或效率分配是通過市場的競爭,按市場的機制來完成的,它們具有顯著的特點即競爭性和排他性,而公共產品或準公共產品一般是由公共部門或公共事業單位生產并分配的,它們具有非競爭性和非排他性或有限競爭性和有限排他性,是不以贏利為目的的公共服務,管理不是管制而是提倡治理或善治,關注實現人的全面發展要求和社會公共利益目標的實現。教育事業正是如此。高等學校不應當是政府管理內容的延伸,她不具備政府的行政管理職能。她的主要職能是傳授知識、培養人才、服務社會。教育培養人才是通過知識傳授、能力培養、素質教育來體現的,而且學生在學校有平等享受這些教育培養的權利。

教育屬于準公共產品的范疇,因此,學校是社會的公共部門之一即學校的教育不是以營利為目的的,如何使學校的教育產品更加具備效率和公平,使學校人才培養的質量更好地服務于社會,其中主要的改革措施之一就是建立具有公共管理理念的學生教育管理模式。

首先,在教育的內容上。根據我們對學生的問卷調查了解,長期以來我們在思想政治教育方面投入的時間和精力很多,但效果并不如人意,原因雖然是多方面的,但我們在道德領域和法制領域的教育不夠,使政治理想教育的效果缺乏基本的道德和法制教育的支撐,使學生缺乏公民意識和法律意識,導致政治理想教育的內容形式化或虛化。對此,在構建的新模式中我們要體現公共管理的思想,加大公民教育、法制教育和道德教育的內容,堅持以法治校、以德治校,使政治理想教育的內容建立在現實的言行上,從而保證我們的學生成為社會公共利益的維護者和實踐者,同時自覺成為我們事業的繼承者。

其次,在管理內容上。按照公共管理的思想,效率與公平的實現必須體現在以人為本的理念上。在學生的教育管理制度的改革過程中,把行政管制為主轉變到以服務管理為主,構建在學校宏觀指導下的、以學生自我自主管理為特點的互動治理體系是十分重要的,如成立學生教育管理服務中心;建立服務于學生的各類咨詢機構;建立符合學生公寓特點的社區組織體系;完善和加大學生各類社團的建設等等,充分調動學生參與管理的積極性,體現以學生為本的自治平等互動思想。另外,改革現在分級管理學生的行政結構體系,加大學校各職能部門服務管理的力度,淡化管理的行政層級結構。

第三,在學校政策或規定的決策層面上。公共管理理念的執行必須在決策上要體現服務對象(學生)的意見或建議,如何構建學生信息收集和反饋的路線是十分重要的技術問題(不完全是認識問題),每一個學生對同一問題的看法意見都可能是不完全相同的,若同一問題分別征求或聽取不同學生的意見或建議,一般來說是很難做出決定的,因為個人偏好是出自自己的看法,而決策結果的利益與各個學生密切相關,且不同的結果對不同學生的利益給予都不相同,因此,更重要的是我們應當了解學生集體偏好,集體偏好的了解必須有一套與之相配合的工作程序保證,在方法上意見的聽取是采用一致性原則,還是采用多數原則,多數原則是按照1/2,2/3,3/4還是按照3/5或4/5法則,決策的準確度是不同的。另外,什么樣的問題采用全體學生的意見,什么樣的問題只聽取學生代表的意見等等,這些都應當視問題的性質和具體情況而定,不然我們依據來自學生的信息所設計的機制或規定就達不到預期目的,使管理失效,除此之外,學生的黨團組織與學生會的關系問題,社團組織與學生會和黨團組織的關系問題也是我們要十分注意的方面。

根據上面的研究和討論,具體設計的教育管理模式如下。首先,必須改革目前的學生管理方式,體現公共管理的思想。1)學校成立學生教育管理中心,統一負責學生的教育和管理,其職責有兩方面,一是代表學校行使行政教育管理職能;二是圍繞學生成才,重點搞好各項服務管理。取消現行的學生工作部(處)和教學單位管理學生的層級管制模式,這有利于學生教育管理隊伍的職業化建設。同時,學生教育管理中心根據實際需要提出和制定或修改管理規章制度,并負責學生公寓社區的宏觀管理(物業內容招標給物業公司)。在服務管理方面,為了適應整體改革并與之配套,在學生教育管理中心下可以設置必要的服務咨詢機構,如德育教育中心、心理咨詢中心、法律服務咨詢中心、糾紛調解中心、成才指導中心、就業指導中心等,建立一支穩定的、專兼職的、服務于學生的、高水平的學生工作隊伍,使學生教育管理工作專業化、職業化,制度化、規律化。

其次,在學生社區和社團的管理方面,要摒棄過去的管制理念,指導學生組織自己治理,這里應當指出的是黨團組織的積極作用。彈性學制的全面實施和后勤社會化的改革,使原來學生以行政班為活動單元的組織結構被打破,社區和社團已成為學生的主要活動空間,黨團組織已開始建在社區或社團,如在學生教育管理中心成立黨委的職能派出機構即黨的工作委員會,以學生樓棟為單元成立總支或支部,學校團委的工作重點更是與社區和社團關系密切,如在社區成立若干分團委,以寢室為單位成立團支部,這樣使黨團組織的教育和管理功能有效地運行起來。另外,要不斷提高學生會組織的治理能力,學生中一般的事務性事情應該由學生組織自己解決,學校的主要職責是在宏觀上把握好學生組織的發展方向。第三,加大法制教育和道德教育的力度,在教學計劃中把法制課和道德課作為“兩課”教育的重要內容,政治教育和理想教育應當是建立在規范教育之上的,很難想象一個沒有法制意識和道德水準的人會有遠大的理想和政治抱負,在這方面我們應當有很深的教訓。另外,在消除學生教育管理過程中的單向性問題上,我們應當進行思考。由于歷史的緣故我國高校普遍存在教育管理的單向性問題,學校對學生制定了許多規定和要求,但對來自學生的合理意見或建議或要求理會不夠或沒有在制度上給予重視,按照產權理論理解就是關系的雙方沒有形成合法平等的合約,在重建學生教育管理模式時必須設法在制度上解決它,這對于體現公共管理的思想是十分重要的,如學生教育管理中心既有教育管理的行政職能,又有服務、維權的作用和功能,學生教育管理中心要承擔起研究制定合約的任務,合約既包括學校對學生的要求,也有學生應當具有的合法權益,且一旦形成就具備法律效力,實際上這有利于高等教育事業的發展和改革,有利于我們教育目標的實現。

同時,政府與學校的關系,政府應依照高教法等法規去界定與學校的關系,一方面積極支持學校以社會獨立法人的地位去運行,努力降低學校的外部性負面影響和交易成本,另一方面政府要承擔起自己的責任,在公共政策上支持教育事業的發展。城市社區建設應當包含學生社區的內容,至少在治安領域統一起來。如何設計學生的信息反饋或建議收集系統是我們實現公共管理理念的重要方面。學生個人的偏好與集體的偏好對于我們的政策制定作用是不同的,我們主要是關心集體偏好的收集或了解,根據學生的特點他們更關心便捷的方式,所以建好以網絡為主的信息反饋平臺是實現我們目的的最佳方式,為了做好這項工作我們在學生管理中心下設置信息調研室,專門從事信息反饋收集工作。另外,在這里還應當指出抽樣調查的必要性,一般來說學校不以全體學生投票的方式來征求學生的意見,因此網上征求及隨機調查或學生代表討論或學生組織評議是我們的重要方法,在決策時應當以2/3多數表決為好。

為了讓學生把個人偏好充分表達出來并引導形成正確的集體偏好,除了開通網上信息反饋系統外,還應在學校的一些地方設置信息收集箱,利用各種方式進行宣傳和解釋,讓學生了解他們所要評議問題的內容,要做好上述工作學校的相應機構或指定機構必須策劃好這項工作。貫徹公共管理的思想就是建立學校主導的、充分尊重學生選擇權的、符合國家法規的、有利于人才培養的學生教育管理模式。因此,教育管理模式應當在管理觀念、管理方式、管理高校學生的教育管理是一個復雜的體系,雖然學校是主要方面,但它還涉及到政府、社會、家長、學生等多方面,本文主要是從學校這個角度,運用公共管理的思想來探索學生的教育管理模式和內容,上面討論研究的核心思想可以概括地簡化為:“一個理念,二個平臺,二個體系”,即建立符合公共管理思想的治理理念;以社區社團的管理為基本內容的工作平臺;以法制道德理想教育為基礎的教育平臺;有效的服務管理咨詢體系;自主平等互動的信息反饋體系。