公共管理下政府采購(gòu)問(wèn)題探析
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一、政府采購(gòu)的理論根據(jù)
世界各國(guó)政府為了本國(guó)的教育、國(guó)防、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共健康和安全等,都要購(gòu)買大量的貨物、服務(wù)和工程,這就必然表現(xiàn)為政府的重要支出和政府的采購(gòu)問(wèn)題。特別是自上個(gè)世紀(jì)60年代以后,人類社會(huì)的發(fā)展形態(tài)出現(xiàn)巨大變化,進(jìn)入了后工業(yè)社會(huì),或稱為知識(shí)社會(huì)和信息社會(huì)。在社會(huì)的激烈變革時(shí)代,官僚體系下的公共行政出現(xiàn)了危機(jī)。適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化需要,在政府治理領(lǐng)域出現(xiàn)了新的公共管理。新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)資源,廣泛運(yùn)用政治、法律、管理和經(jīng)濟(jì)方法等強(qiáng)化政府管理公共事務(wù)的治理能力,從而達(dá)到提高政府績(jī)效和服務(wù)品質(zhì)的目的。強(qiáng)化政府管理公共事務(wù)的治理能力主要包括:(1)政府預(yù)測(cè)和掌握社會(huì)變化的能力;(2)政府制定科學(xué)而明智的公共政策的能力;(3)發(fā)展不同方案及執(zhí)行政策的能力;(4)吸引及有效運(yùn)用資源達(dá)到政府目標(biāo)的能力;(5)持續(xù)學(xué)習(xí)、成長(zhǎng)以適應(yīng)未來(lái)挑戰(zhàn)的能力。新公共管理使政府的管理運(yùn)作發(fā)生了變化,由傳統(tǒng)的、官僚的、層級(jí)節(jié)制的、缺乏彈性的行政,轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理。
新公共管理的基本內(nèi)涵包括:(1)專業(yè)化的管理,明確的管理責(zé)任,體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、效能的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn),用績(jī)效預(yù)算取代傳統(tǒng)的預(yù)算,以契約關(guān)系取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系;(2)轉(zhuǎn)向部門分權(quán),構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型組織;轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,降低公共管理成本;(3)公共管理的重要?dú)v史使命是執(zhí)行和捍衛(wèi)憲法和法律,發(fā)展民主法治社會(huì),平衡市場(chǎng)作用,維持社會(huì)穩(wěn)定,推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。政府的公共管理所發(fā)生的公共財(cái)務(wù)活動(dòng),必然會(huì)產(chǎn)生公共預(yù)算問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)社會(huì),公共預(yù)算具體表現(xiàn)為政府預(yù)算,即政府大財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。公共預(yù)算反映了政府的活動(dòng)范圍,即政府做什么和不做什么的選擇。政府做什么和不做什么的選擇,同時(shí)也反映了一般公眾對(duì)政府應(yīng)該提供什么樣服務(wù)的共識(shí)。
公共預(yù)算反映了政府所提供諸多服務(wù)的優(yōu)先權(quán),反映了政府為地方和國(guó)民、為效率和效能以及更大的公共目標(biāo)而作出決策的相對(duì)比例。公共預(yù)算為公民提供了強(qiáng)有力的責(zé)任工具,使公民可以知曉政府是如何花錢的,政府是否遵循公民的偏好,以及與公民偏好相關(guān)的政府產(chǎn)出。公共預(yù)算對(duì)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定具有重要影響。從本質(zhì)上講,公共預(yù)算是指一國(guó)政府在一定時(shí)期內(nèi)為達(dá)成政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo),依據(jù)國(guó)家之施政方針,以國(guó)家整體資源與國(guó)民負(fù)擔(dān)能力為評(píng)估基礎(chǔ),所預(yù)定的公共財(cái)政的收支規(guī)劃,即經(jīng)過(guò)政治程序形成的國(guó)家資源配置。公共預(yù)算是一種多重面向的政府財(cái)務(wù)制度。
公共預(yù)算作為政府的治理工具,是政府施政的藍(lán)圖。在預(yù)算文件中政府表達(dá)了其基本的價(jià)值取向、所欲完成的各項(xiàng)政策、行政措施。公共預(yù)算的基本功能是:(1)合理、公正地分配公共資源;(2)通過(guò)稅收和公債籌措預(yù)算財(cái)源;(3)通過(guò)與貨幣政策的協(xié)同,以預(yù)算展現(xiàn)的財(cái)政政策,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;(4)通過(guò)政府對(duì)預(yù)算的執(zhí)行,使預(yù)算資源達(dá)到有效率的運(yùn)作。我國(guó)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中,根據(jù)公共管理理論逐步建立與形成了社會(huì)主義公共財(cái)政的理論框架,政府將公共財(cái)政中的公共預(yù)算管理作為政府管理的首要任務(wù),而政府采購(gòu)成為公共支出管理的重要環(huán)節(jié)和途徑。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府越來(lái)越重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng),這樣政府采購(gòu)制度得到了迅速的發(fā)展。
從1996年開(kāi)始,我國(guó)首先在上海、河北、深圳等地開(kāi)展政府采購(gòu)制度的改革試點(diǎn)工作。隨后,政府采購(gòu)的改革與制度建設(shè)在全國(guó)各地普遍展開(kāi)。到1998年,中央和地方財(cái)政部門大多建立了專門機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)履行政府采購(gòu)的管理職責(zé)。有些地方還建立了專門的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。1994年9月,財(cái)政部頒發(fā)了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》。2000年6月,全國(guó)絕大部分地區(qū)都頒布了地方性的政府采購(gòu)管理辦法。幾年的時(shí)間,政府采購(gòu)的范圍不斷擴(kuò)大,規(guī)模迅速增長(zhǎng)。1998年,全國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模為31億元,到2002年,全國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模達(dá)到了1009億元。我國(guó)的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了各級(jí)政府是最大的貨物和項(xiàng)目采購(gòu)人,政府采購(gòu)市場(chǎng)不斷擴(kuò)大,已由政府消費(fèi)部分?jǐn)U大到國(guó)家建設(shè)部分和外國(guó)及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)華貸款的建設(shè)部分等。公共管理與公共財(cái)政理論為政府采購(gòu)奠定了理論基礎(chǔ)。世界各國(guó)政府采購(gòu)的實(shí)踐為中國(guó)的政府采購(gòu)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
中國(guó)政府采購(gòu)的理論與實(shí)踐已充分證明:政府采購(gòu)是公共支出的一種有效的管理形式,是提高公共支出管理效率的重要途徑。根據(jù)公共管理理論和世界各國(guó)政府采購(gòu)的實(shí)踐,利用法律手段規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)是國(guó)際上的通行作法。沒(méi)有法律的約束,就會(huì)使一國(guó)的政府采購(gòu)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位,就難以消除國(guó)際采購(gòu)市場(chǎng)中的貿(mào)易壁壘,就難以開(kāi)拓對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的新渠道,就難以控制國(guó)外一些供應(yīng)商對(duì)國(guó)內(nèi)某些市場(chǎng)領(lǐng)域的壟斷,同時(shí)也就難以有效地保護(hù)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。建立政府采購(gòu)法,能夠更好地開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng),建立公平、公開(kāi)、公正的公共采購(gòu)市場(chǎng)體系。
二、政府采購(gòu)的特殊性質(zhì)
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,不論是商業(yè)采購(gòu)、私人采購(gòu)或政府采購(gòu),都是一種市場(chǎng)行為,因而都必然受到價(jià)值規(guī)律、交易成本最小化、經(jīng)濟(jì)利益最大化、滿足消費(fèi)偏好和市場(chǎng)均衡等經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配。然而,政府采購(gòu)具有不同于其它采購(gòu)的特殊性質(zhì)。
(一)政府采購(gòu)不具有私人性
在市場(chǎng)采購(gòu)中,政府采購(gòu)具有特殊的性質(zhì),是一種不具有任何私人性的公共采購(gòu)。根據(jù)世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》中的表述:成員國(guó)中的中央政府、次中央政府采購(gòu)、租賃、購(gòu)買貨物、服務(wù)、工程,及公共設(shè)施的購(gòu)買營(yíng)造行為,就是政府采購(gòu)。政府采購(gòu)制度最早形成于18世紀(jì)末和19世紀(jì)初的西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。1782年,英國(guó)政府首先設(shè)立文具公用局,作為特別負(fù)責(zé)政府部門所需辦公用品采購(gòu)的專門機(jī)構(gòu),后來(lái)發(fā)展為物資供應(yīng)部。美國(guó)的政府采購(gòu)最早可追溯到獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng),當(dāng)時(shí)政府采購(gòu)的主要領(lǐng)域是為軍事部門采購(gòu)戰(zhàn)爭(zhēng)所需要的物資。隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的增強(qiáng),從20世紀(jì)70年代開(kāi)始,關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)在多邊協(xié)議的框架下,開(kāi)始了對(duì)政府采購(gòu)的談判。于1979年簽訂了第一個(gè)《政府采購(gòu)協(xié)議》,極大地推動(dòng)了各國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的立法,同時(shí)也為開(kāi)發(fā)各國(guó)政府采購(gòu)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
政府采購(gòu)?fù)饺瞬少?gòu)相比較,其重要的差別之一主要表現(xiàn)在政府采購(gòu)屬于公共性采購(gòu),具體表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是政府采購(gòu)的資金來(lái)源具有公共性。政府采購(gòu)的資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政性資金。二是政府采購(gòu)的主體具有公共性。政府采購(gòu)的主體只能是代表公共利益的政府而不是其它任何組織和個(gè)人。三是政府采購(gòu)的方式具有公開(kāi)性。政府采購(gòu)的實(shí)施是依靠完善的政府采購(gòu)立法和有效的政府采購(gòu)制度來(lái)保證,而且政府采購(gòu)的所有活動(dòng)都可以接受公共審查和監(jiān)督,僅就作為繳納政府公共性資金的所有納稅人而言,客觀上都要求公共資金應(yīng)以他們認(rèn)為公平和公正的方式來(lái)花費(fèi)。四是政府采購(gòu)的目的具有公共性。政府采購(gòu)是國(guó)家為了向本國(guó)的教育、國(guó)防、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共健康和安全等提供公共產(chǎn)品而進(jìn)行的采購(gòu),采購(gòu)的目的不具有任何私人性和單純的商業(yè)性。
(二)政府采購(gòu)是公共經(jīng)濟(jì)行為
政府采購(gòu)屬于公共部門采購(gòu),堅(jiān)持政府采購(gòu)是政府對(duì)公共經(jīng)濟(jì)的一種運(yùn)作行為,實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)性和有效性是政府采購(gòu)的最基本的和首要的政策目標(biāo)。政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)采購(gòu)主體,它的每一項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)或行為都必須充分考慮到經(jīng)濟(jì)性和效率性,而不適宜政治的或其它非經(jīng)濟(jì)性的影響和考慮。這是因?yàn)?政府的公共資源是有限的,在政府的采購(gòu)中無(wú)論是建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目還是公共組織的發(fā)展支出,都要受到財(cái)政預(yù)算的約束,客觀上需要將有限的資源充分運(yùn)用,實(shí)現(xiàn)預(yù)期的最佳經(jīng)濟(jì)效果,這就要求政府必須以最有利的市場(chǎng)環(huán)境、市場(chǎng)價(jià)格和政策環(huán)境等條件采購(gòu)到質(zhì)量合乎要求的貨物、工程或服務(wù),實(shí)現(xiàn)采購(gòu)資金的節(jié)約和合理使用,實(shí)現(xiàn)政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性和效率性目標(biāo)。
如果政府采購(gòu)不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性,可能會(huì)導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)的失衡與混亂。因此,政府開(kāi)支的經(jīng)濟(jì)性,對(duì)所有國(guó)家特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國(guó)家尤其重要。政府采購(gòu)的效率性是與政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性緊密相關(guān)的,提高政府采購(gòu)的效率性也是政府對(duì)公共經(jīng)濟(jì)進(jìn)行運(yùn)作的一個(gè)重要的目標(biāo)。政府采購(gòu)的效率如何,直接關(guān)系到采購(gòu)資金的節(jié)約和浪費(fèi)。一方面,效率低下的采購(gòu),如周期過(guò)長(zhǎng)、價(jià)高質(zhì)差等,會(huì)直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失;另一方面,如果采購(gòu)程序過(guò)于繁雜,可能會(huì)迫使投標(biāo)報(bào)價(jià)升高。通常認(rèn)為,競(jìng)爭(zhēng)可以形成合理的采購(gòu)價(jià)格,而招標(biāo)采購(gòu)方法體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代規(guī)范,所以招標(biāo)方法在政府采購(gòu)領(lǐng)域中被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的較好途徑。但招標(biāo)方法不是保證經(jīng)濟(jì)性的唯一方法。過(guò)于繁雜的招標(biāo)方法、不能保證公平、公正、公開(kāi),也會(huì)導(dǎo)致非經(jīng)濟(jì)性。事實(shí)上,政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和有效性,主要是通過(guò)提供一系列可供選擇使用的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
(三)政府采購(gòu)是公共支出管理行為
政府采購(gòu)是政府支出的一個(gè)重要的方面,因此,加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)的管理是強(qiáng)化公共支出管理的一個(gè)重要手段。一方面,政府采購(gòu)作為公共支出管理的一個(gè)重要執(zhí)行環(huán)節(jié),可以利用政府采購(gòu)作為保護(hù)本國(guó)產(chǎn)品和企業(yè)的手段,承擔(dān)著執(zhí)行國(guó)家政策的重要使命;另一方面,政府采購(gòu)具有廣泛性,從航天飛機(jī)到一般的汽車、家具和辦公用品等,都是政府采購(gòu)的領(lǐng)域,采購(gòu)專業(yè)化是政府采購(gòu)的一個(gè)重要特點(diǎn),這一點(diǎn)是任何一個(gè)私營(yíng)組織的采購(gòu)所不能比擬的。因此,政府采購(gòu)的廣泛性,決定了政府采購(gòu)的重要性;再一方面,政府始終是各國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的最大用戶,政府購(gòu)買的數(shù)額巨大,占公共財(cái)政支出的比重較大,因此加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)支出的管理是政府的重要任務(wù)。從一定意義上講,公共支出管理被看做是一個(gè)長(zhǎng)的價(jià)值鏈,政府通過(guò)公共支出向人們提供公共產(chǎn)品與服務(wù),如何有效地提供公共產(chǎn)品與服務(wù),核心的問(wèn)題之一是加強(qiáng)對(duì)公共資源的合理配置和有效使用。
三、我國(guó)政府采購(gòu)存在的主要問(wèn)題及對(duì)策選擇
(一)我國(guó)政府采購(gòu)存在的主要問(wèn)題分析
我國(guó)于2002年底,正式頒布了《政府采購(gòu)法》,這標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)改革已進(jìn)入了法治化階段。政府采購(gòu)法的頒布,對(duì)加強(qiáng)政府采購(gòu)的管理和穩(wěn)定社會(huì)生活產(chǎn)生了重要的影響。然而,中國(guó)的政府采購(gòu)在實(shí)施過(guò)程中仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題,這些問(wèn)題主要是來(lái)自管理方面的缺陷。
1.政府采購(gòu)缺乏統(tǒng)一的組織管理。世界上很多國(guó)家和地區(qū)對(duì)政府采購(gòu)的管理體系雖不盡相同,但有一個(gè)共同的特征,都設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)的組織管理與監(jiān)督。例如,韓國(guó)設(shè)立國(guó)家供應(yīng)局,英國(guó)設(shè)立國(guó)家采購(gòu)局,而我國(guó)到目前為止尚未建立全國(guó)統(tǒng)一的負(fù)責(zé)政府采購(gòu)管理與監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu),這一制度缺陷的致命弱點(diǎn)是難以規(guī)范公共采購(gòu)市場(chǎng),難以保證政府采購(gòu)的公平、透明和高效。有些省市政府雖然也建立了政府采購(gòu)辦公室,但制度不統(tǒng)一、管理方法不一致,在省與省之間、地區(qū)與地區(qū)之間,形成了較大的政府采購(gòu)的制度障礙,降低了政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和效率。存在這一問(wèn)題的根本原因在于政府存在缺陷,表現(xiàn)在:其一,政府的管理觀念不到位,注重形式多,強(qiáng)化管理少;其二,政府的管理手段不到位,缺少系統(tǒng)的制度約束;其三,政府采購(gòu)的方法單調(diào),只強(qiáng)調(diào)集中采購(gòu),忽視了其他采購(gòu)方法。
2.政府采購(gòu)缺乏系統(tǒng)的信息支持。政府采購(gòu)的市場(chǎng)大、品種多、范圍廣等特征,決定了政府采購(gòu)必須有充分、健全的信息支持。在現(xiàn)代信息社會(huì),采購(gòu)者掌握國(guó)內(nèi)外時(shí)點(diǎn)上和動(dòng)態(tài)上的市場(chǎng)信息,是提高政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)性和效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家為了使公共采購(gòu)市場(chǎng)公平、公正、公開(kāi),政府都指定專門的報(bào)紙和刊物刊登政府采購(gòu)信息。有些國(guó)家建立專門的政府采購(gòu)信息服務(wù)機(jī)構(gòu),提供系統(tǒng)的政府采購(gòu)信息。還有很多國(guó)家利用互連網(wǎng)絡(luò)政府采購(gòu)信息。這些信息支持,極大地降低了政府采購(gòu)的交易成本。而我國(guó)目前仍沒(méi)有建立起政府采購(gòu)的信息系統(tǒng),政府采購(gòu)缺少信息支持,質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的優(yōu)勢(shì)難于獲得,導(dǎo)致政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性不強(qiáng),效率較低。存在這一問(wèn)題的重要原因,是政府的服務(wù)觀念不強(qiáng),只強(qiáng)調(diào)行政審批和行政控制,而忽視政府的服務(wù)。政府如果不能夠提供系統(tǒng)的信息支持,就必然產(chǎn)生政府采購(gòu)的信息偏在,因而政府采購(gòu)的效率必然是低下的。
3.政府采購(gòu)缺少效果考核和評(píng)價(jià)機(jī)制。我國(guó)目前的政府采購(gòu),從中央到地方存在的普遍問(wèn)題是注重形式多,集中采購(gòu)多,而缺少對(duì)政府采購(gòu)效果的考核和評(píng)價(jià)。根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的理論,采購(gòu)批量越大,價(jià)格優(yōu)勢(shì)越大,采購(gòu)成本越低,經(jīng)濟(jì)性越強(qiáng),這是政府集中采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)所在。但在采購(gòu)貨物的品種多、用途各異,用戶又分散在不同地域的情況下,完全由政府集中采購(gòu),就會(huì)極大地降低政府采購(gòu)的效率。一個(gè)用戶因工作急需兩臺(tái)電腦,也要由政府集中采購(gòu),兩個(gè)月后才能到貨,不僅影響工作,而且為維修帶來(lái)極大的不便,這種效率損失卻沒(méi)有人去考慮。通過(guò)政府采購(gòu)到底節(jié)約了多少資金?取得了什么樣的效果?沒(méi)有考核制度。這些問(wèn)題不解決,最終會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)的失敗。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政府采購(gòu)不是行政行為,而是經(jīng)濟(jì)行為。因而,政府的采購(gòu)活動(dòng)必須符合“成本—效益”原則的要求,必須兼顧經(jīng)濟(jì)性和效率性的統(tǒng)一。如果政府采購(gòu)沒(méi)有對(duì)“成本—效益”的比較而決策,沒(méi)有對(duì)采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和效率兼顧的考慮,沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)效果的考核,那么,政府采購(gòu)就失去了意義。
(二)完善我國(guó)政府采購(gòu)制度的對(duì)策選擇
根據(jù)政府采購(gòu)的理論要求,根據(jù)中國(guó)政府采購(gòu)存在的主要問(wèn)題,為了進(jìn)一步完善我國(guó)的政府采購(gòu)制度,應(yīng)采取以下對(duì)策:
1.政府采購(gòu)應(yīng)遵循競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)、公平的原則。政府采購(gòu)必須堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性原則。在現(xiàn)代市場(chǎng)交易中,體現(xiàn)平等、信譽(yù)、正當(dāng)、合法,這是堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)原則的基本規(guī)范。在政府采購(gòu)中政府是一個(gè)以市場(chǎng)主體的面目出現(xiàn)的,因此政府在市場(chǎng)交易中也必須遵循競(jìng)爭(zhēng)性的原則進(jìn)行市場(chǎng)交易。這是因?yàn)?在政府采購(gòu)中的一個(gè)重要假設(shè)是把競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格作為一種合理的價(jià)格,政府采購(gòu)的目標(biāo)主要是通過(guò)促進(jìn)供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者之間的最大程度的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng),才能形成政府采購(gòu)的買方市場(chǎng),從而形成對(duì)政府購(gòu)買更有利的競(jìng)爭(zhēng)局面;只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng),才能形成合理的商品價(jià)格,從而降低政府采購(gòu)的成本、提高政府采購(gòu)商品的質(zhì)量。政府采購(gòu)必須堅(jiān)持公開(kāi)性原則。堅(jiān)持公開(kāi)性原則是貫徹競(jìng)爭(zhēng)性原則的基礎(chǔ),沒(méi)有公開(kāi)性的政府采購(gòu)就很難保證政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性。政府采購(gòu)只有體現(xiàn)公開(kāi)性原則的要求,才能提高政府采購(gòu)的透明度。政府采購(gòu)的公開(kāi)性,要求采購(gòu)程序公開(kāi)、采購(gòu)標(biāo)的公開(kāi),并接受投標(biāo)方的質(zhì)疑和申訴,接受公眾和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督。只有堅(jiān)持公開(kāi),才能有利于競(jìng)爭(zhēng);只有堅(jiān)持公開(kāi),才能保證公平;只有堅(jiān)持公開(kāi),才能確保采購(gòu)中自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用;只有堅(jiān)持公開(kāi),才能杜絕采購(gòu)中腐敗現(xiàn)象的滋生。政府采購(gòu)必須堅(jiān)持公平性原則。
政府采購(gòu)雖然具有較大政策性,但政府作為市場(chǎng)的一個(gè)主體,在采購(gòu)行為中必須堅(jiān)持公平的原則,不能違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。為確保政府采購(gòu)的公平性,必須體現(xiàn)以下三個(gè)要點(diǎn):(1)要為所有參加競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供者等競(jìng)爭(zhēng)者提供均等的商機(jī),給予公正的待遇;(2)資格預(yù)審和投標(biāo)評(píng)價(jià),應(yīng)對(duì)所有的投標(biāo)者使用同一標(biāo)準(zhǔn),不論是國(guó)內(nèi)的投標(biāo)商還是國(guó)際投標(biāo)商,都應(yīng)一視同人,不能采取歧視性政策;(3)對(duì)所有投標(biāo)者提供應(yīng)該提供的全部信息,并保持所提供信息的一致性,避免存在信息偏在問(wèn)題。只有把競(jìng)爭(zhēng)建立在公平的基礎(chǔ)上,才能使有實(shí)力和有能力提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉產(chǎn)品和服務(wù)的投標(biāo)者贏得投標(biāo)的成功。政府采購(gòu)只有堅(jiān)持公平的原則,才有利于促進(jìn)政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)、有效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2.政府采購(gòu)應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)性與效率性統(tǒng)一的原則。政府采購(gòu)與私人采購(gòu)的本質(zhì)差別不僅表現(xiàn)在采購(gòu)的公共性,同時(shí)還表現(xiàn)在采購(gòu)的政策性。在現(xiàn)代民主政治體制下,政府所要解決的問(wèn)題,不論是國(guó)防、外交,還是市場(chǎng)調(diào)控、社會(huì)就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境、衛(wèi)生與教育等,都屬于公共事務(wù),政府處理這些公共事務(wù),都必須采取一定的方略,這些方略就是公共政策。政府采購(gòu)是政府加強(qiáng)公共支出管理的一種重要方略,因此,政府采購(gòu)屬于公共政策性采購(gòu),政府采購(gòu)政策是一個(gè)系統(tǒng)的公共行為過(guò)程。
根據(jù)中國(guó)的國(guó)情,政府采購(gòu)政策的選擇,應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)性與效率性統(tǒng)一的原則。根據(jù)這兩個(gè)原則的要求,政府采購(gòu)應(yīng)堅(jiān)持采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的政策。政府采購(gòu)的市場(chǎng)必須定位于國(guó)際市場(chǎng),這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)國(guó)際化發(fā)展的必然要求。政府采購(gòu)面向國(guó)際市場(chǎng)還必須堅(jiān)持保護(hù)民族工業(yè)發(fā)展的政策。政府在國(guó)際采購(gòu)中必須規(guī)定采購(gòu)本地產(chǎn)品與勞動(dòng)的基本含量,對(duì)本國(guó)投標(biāo)人應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬r(jià)格優(yōu)惠,對(duì)涉及國(guó)家安全等重要領(lǐng)域應(yīng)限制或禁止外國(guó)供應(yīng)商進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)。政府采購(gòu)還必須考慮效率的要求,選擇有助于提高效率的采購(gòu)方法:凡是從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行的公共采購(gòu),必須由政府集中采購(gòu);重要項(xiàng)目和大宗商品的公共采購(gòu),必須由政府集中采購(gòu);非重要的項(xiàng)目和零星小額的公共采購(gòu),應(yīng)采取非政府集中采購(gòu)的方法。
3.健全政府采購(gòu)的組織管理機(jī)構(gòu)和信息支持系統(tǒng)。為了加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)的組織管理與監(jiān)督,提高政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和效率,應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的中央、省、市三級(jí)專門負(fù)責(zé)政府采購(gòu)管理與監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)。中央政府應(yīng)在財(cái)政部下設(shè)政府采購(gòu)司,負(fù)責(zé)全國(guó)政府采購(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)與政策指導(dǎo);省級(jí)政府應(yīng)在財(cái)政廳下設(shè)政府采購(gòu)處,負(fù)責(zé)本轄區(qū)政府采購(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)施省直機(jī)關(guān)、單位的政府采購(gòu)活動(dòng);市級(jí)政府應(yīng)在財(cái)政局下設(shè)政府采購(gòu)辦公室,負(fù)責(zé)實(shí)施本轄區(qū)(含所轄縣、區(qū))的政府采購(gòu)活動(dòng)。
國(guó)家審計(jì)署、省審計(jì)廳、市審計(jì)局應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)相應(yīng)級(jí)別的政府采購(gòu)的審計(jì)、監(jiān)督,對(duì)政府采購(gòu)的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。三級(jí)政府的工作報(bào)告中,應(yīng)報(bào)告政府采購(gòu)情況,以接受人民代表大會(huì)的審議。為便于政府采購(gòu)信息的交流,為政府采購(gòu)營(yíng)造一個(gè)良好的信息環(huán)境,中央政府應(yīng)建立政府采購(gòu)信息系統(tǒng),通過(guò)指定的專門報(bào)紙、刊物或利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)刊登與政府采購(gòu)信息。該職能可歸屬于財(cái)政部政府采購(gòu)司,地方各級(jí)政府不必建立提供政府采購(gòu)信息的專門服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)信息應(yīng)區(qū)別國(guó)內(nèi)、國(guó)際并按采購(gòu)的標(biāo)的分類、分期提供,對(duì)所采購(gòu)的同質(zhì)貨物,應(yīng)以價(jià)格信息為重點(diǎn)。
