社區(qū)公共管理職能及其運(yùn)作

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一、社區(qū)管理的性質(zhì)

對于社會(huì)的理念陳述，德國社會(huì)學(xué)家斐迪南•滕尼斯早在《共同體和社會(huì)》這本書中對“共同體”（社區(qū)）進(jìn)行了精辟的分析，他認(rèn)為：“共同體的類型主要是建立在自然的基礎(chǔ)上的群體（家庭、宗族）里實(shí)現(xiàn)的，此外，它也可能在小的、歷史形成的聯(lián)合體（村莊、城市）以及在思想的聯(lián)合體（友誼、師徒關(guān)系等）里實(shí)現(xiàn)。共同體主要是建立在有關(guān)人員的本能的中意或習(xí)慣制約的適應(yīng)或者與思想有關(guān)的共同的記憶上的”，“共同體是一種持久的真正的共同生活”。社區(qū)作為一個(gè)組織“共同體”，是由具有共同利益的個(gè)人組成的，是一個(gè)共同“利益集團(tuán)”。這種“共同利益”不僅僅限于一個(gè)社區(qū)中一個(gè)個(gè)具體的人，它還體現(xiàn)出了一個(gè)社區(qū)環(huán)境中的“公共性”利益。對“共同利益”和“公共利益”的考量發(fā)現(xiàn)，社區(qū)“共同利益”具有較強(qiáng)的“公共性”，兩者并非是絕對的隔離，因此無論從社區(qū)的概念上，還是社區(qū)內(nèi)在的實(shí)質(zhì)關(guān)系中，社區(qū)及社區(qū)管理具有明顯的公共性質(zhì)。早在1982年，我國根本大法就賦予社區(qū)“自治”的地位，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。雖然時(shí)代背景和歷史前進(jìn)的步伐變換了，但居（村）民委員會(huì)是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我建設(shè)的自治組織內(nèi)涵沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變，它是一個(gè)成員自治的組織，是一個(gè)辦理百姓身邊“公共事務(wù)”和“公共事業(yè)”的公共組織。社區(qū)的公共利益是一個(gè)牽涉到社區(qū)居民生活方方面面的利益問題，具有社區(qū)成員的共享性和一致性，因此為了確保社區(qū)公共利益在社區(qū)地域內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)、增加公共福利和達(dá)到公共分配，就需要用相應(yīng)的“管理”來引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督，以期實(shí)現(xiàn)社區(qū)自身的良性發(fā)展。但社區(qū)管理的基本思想是“民主自治”管理，“自治”的核心就是具體社區(qū)的居民自我對社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行管理，自我決定社區(qū)“公共利益領(lǐng)域”的運(yùn)行并對社區(qū)利益進(jìn)行相關(guān)協(xié)調(diào)。社區(qū)管理的另一個(gè)特征是，它自身的管理方式和管理途徑與單純的政府行政管理大相徑庭，社區(qū)管理從自身的內(nèi)在要求“自治”上來看它是遠(yuǎn)離政府行政干預(yù)的。一言以蔽之，社區(qū)管理本質(zhì)上是屬于公共管理，具有公共性質(zhì)，它在自身“自治”的內(nèi)在要求下，進(jìn)行自我協(xié)調(diào)發(fā)展，“自治”的目的就是達(dá)成對社區(qū)居民高質(zhì)、高效的服務(wù)，滿足直接發(fā)生于居民日常生活的各種需要。

二、社區(qū)公共管理的職能優(yōu)勢和功能發(fā)揮

1.社區(qū)公共管理的職能優(yōu)勢與內(nèi)容

公共管理是以公共組織為依托，運(yùn)用公共權(quán)力，為有效實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)，也就是對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。公共管理被分為國家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理三個(gè)層次，社區(qū)公共管理就屬于社會(huì)公共管理。不僅如此，社區(qū)也是基層政府乃至更高級政府公共管理的對象，社區(qū)公共管理也就構(gòu)成了政府公共管理的重要內(nèi)容，它是在一個(gè)社區(qū)范圍內(nèi)，由社區(qū)組織及其職能部門引導(dǎo)的，社區(qū)內(nèi)組織、社區(qū)居民積極參與的區(qū)域性、居民自治的管理，它實(shí)際上是政府和社會(huì)力量通過面對面的合作方式組成的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。政府在這方面的公共管理必須依托社區(qū)組織、合理運(yùn)用自身的導(dǎo)向優(yōu)勢，整合資源、合理配置、積極發(fā)揮社區(qū)組織在政府公共管理理念革新中的優(yōu)勢作用。社區(qū)組織一般包括社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織以及社區(qū)民間組織和中介服務(wù)組織，下面還設(shè)有安全、經(jīng)濟(jì)管理、環(huán)境衛(wèi)生、物業(yè)管理、教育和其他經(jīng)濟(jì)組織等職能部門，它們擁有豐富的資源，可以動(dòng)員各方面的力量來促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展，滿足社區(qū)成員的需要。一般社區(qū)公共管理的具體內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：

（1）社區(qū)組織及行政管理：主要是社區(qū)本身的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、組織目標(biāo)及工作職責(zé)、工作內(nèi)容及其績效評價(jià)。如組織指導(dǎo)居民的選舉工作，建立居民委員會(huì)，并組織建立社區(qū)性職能或事務(wù)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)社區(qū)自我服務(wù)和自我管理的工作。

（2）社區(qū)黨建管理工作：這是社區(qū)公共管理的重要內(nèi)容和社區(qū)組織管理機(jī)制。

（3）社區(qū)控制及治安管理：采用社區(qū)性方法和居民參與的方式，依托社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感，調(diào)解各種民間糾紛，組織居民開展防火、防盜等安全工作，保證生產(chǎn)和生活秩序的安全穩(wěn)定。通過治安管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)治安綜合治理制度，對社區(qū)居民進(jìn)行約束，維護(hù)社會(huì)秩序。

（4）社區(qū)服務(wù)及互助管理：依托社區(qū)居民廣泛參與、互助合作的行為模式，建立健全社區(qū)社會(huì)化互助體系和網(wǎng)絡(luò)，開展社區(qū)服務(wù)，包括便民利民服務(wù)、社區(qū)福利服務(wù)以及社區(qū)公益事業(yè)等等。

2.社區(qū)公共管理的功能發(fā)揮

社區(qū)組織雖然在公共管理提供社區(qū)公共服務(wù)方面有“地利”優(yōu)勢，但僅僅依靠于此并不能完全實(shí)現(xiàn)“自治”目的，它還需要社區(qū)內(nèi)存在的各種組織、資源實(shí)體之間的“人和”方能達(dá)到目標(biāo)。從目前社區(qū)內(nèi)的組織資源來看，有這三大方面———社區(qū)中介組織、基層黨組織、居（村）民委員會(huì)。關(guān)于社區(qū)“自理”、“自治”模式劃分比較多，地域、歷史條件不同其模型運(yùn)用亦有所差異。筆者認(rèn)為當(dāng)前我們應(yīng)該構(gòu)建一種以社區(qū)居（村）民委員會(huì)自身為主導(dǎo)、以社區(qū)中介組織為整合、以基層黨組織為輔的、適合我們不同地域范圍的現(xiàn)代管理模式，突破慣有的管理思維定勢。居（村）民委員會(huì)是公共管理中最基層的組織，是整個(gè)管理系統(tǒng)的“神經(jīng)末梢”，它是政府和市民之間上通下達(dá)的中間紐帶，是政府和社區(qū)兩個(gè)平衡點(diǎn)的中間“支點(diǎn)”，在社區(qū)公共管理中扮演著重要的、不可或缺的作用，起著平衡社會(huì)社區(qū)穩(wěn)定的功能。居（村）民委員會(huì)深深扎根于居民生于斯、長于斯的社區(qū)中，非常了解社區(qū)居民的“冷暖”需求，并通過自身的能力直接服務(wù)于社區(qū)居民。

在居民生活中，它和居民已成為“魚水”不分的關(guān)系，居民有問題、有困難都會(huì)首先在本社區(qū)尋找解決的辦法，直接向居（村）民委員會(huì)訴求，在資源整合和公平分配上，社區(qū)居委會(huì)有比較公正的把握。因此，社區(qū)居（村）民委員會(huì)在社區(qū)公共管理中應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮其自身的功能效用，充分實(shí)現(xiàn)自身的“自治”，讓居民真正感覺到這個(gè)社區(qū)組織確實(shí)是一個(gè)“民主自治”組織。社區(qū)中介組織既涉及到人們生活的各個(gè)方面，又滲透到政府管理系統(tǒng)和市場所顧及不到的地方，與此同時(shí)，它們以不營利為目的并以中立的態(tài)度處理政府與社區(qū)、社區(qū)與社區(qū)、社區(qū)與居民之間的各種關(guān)系，真正擔(dān)負(fù)起了政府下放的部分職責(zé)和市場運(yùn)轉(zhuǎn)失靈所造成的缺失等職能，在很大程度上保證了政府和市場的正常運(yùn)行。社區(qū)基層黨組織為輔，并不意味著它自身處于社區(qū)的“外圈”中，而是指它在具體事務(wù)運(yùn)作上起著指導(dǎo)性的作用，不是直接對上級黨政部門的命令傳達(dá)，或者說只有傳達(dá)命令信息的功能。具體而言就是：社區(qū)基層黨組織思想導(dǎo)向方面的任務(wù)就是通過思想引導(dǎo)，在社區(qū)居民中提倡社會(huì)責(zé)任意識、公益意識、互助意識、奉賢意識、參與意識，促進(jìn)社區(qū)居民和成員的和睦相處；決策上的把關(guān)主要體現(xiàn)八個(gè)字“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)八方”，在涉及社區(qū)性、群眾性、社會(huì)性等全局大事時(shí)，能集思廣益并能切實(shí)負(fù)起政治責(zé)任；社區(qū)黨組織在組織上有所保證就是指用好黨的組織資源深入開展疑聚力“工程”，在“工程”開展的具體過程中要做到理解人、尊重人，并且注意兼顧社區(qū)不同主體的不同利益，增強(qiáng)社區(qū)基層黨組織的影響力、滲透力以及戰(zhàn)斗力；生活模范表率主要要求基層黨組織能確立大生活的觀念，能在生活的各個(gè)層面看到黨的表率形象，要有積極參與社區(qū)活動(dòng)的意識，成為社區(qū)居民積極參與各種活動(dòng)的示范群體。

三、案例分析———上海R街道“社區(qū)公共管理”實(shí)施狀況

R街道社區(qū)內(nèi)人文資源亦為豐碩，社區(qū)內(nèi)各類住宅建筑風(fēng)格別具，部分住宅是滬上知名居民住宅小區(qū)中的精品。最引人注目的是街道和N個(gè)社區(qū)居委會(huì)的工作在全面實(shí)施社區(qū)基層“民主”建設(shè)以來在其中起著頂梁柱作用。上海市政府早在1999年就開始對市區(qū)部分社區(qū)中的居委會(huì)實(shí)行了居民直接選舉居民委員會(huì)主任和委員制度，2003年11月中下旬上海整個(gè)市區(qū)居委會(huì)又重新進(jìn)行了合并、改組和重選，社區(qū)公共管理在居民區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，由居民討論決議本社區(qū)內(nèi)的重大事件，參與社區(qū)議事和社區(qū)監(jiān)督、管理，具體事務(wù)操作則由社區(qū)工作者進(jìn)行實(shí)施。這種制度的實(shí)施對社區(qū)公共管理的運(yùn)行起著“酶”的激勵(lì)作用。首先，從居委會(huì)的工作態(tài)度和工作效果來看，當(dāng)選居委會(huì)委員的大多數(shù)有光榮感和責(zé)任感，認(rèn)為自己有義務(wù)、有責(zé)任關(guān)心和參與社區(qū)管理和建設(shè)。他們常常利用工作之外的個(gè)人時(shí)間了解社區(qū)內(nèi)的居民需求和問題，特別是實(shí)施居委會(huì)干部屬地化以來，更增加了他們的工作任務(wù)。

在我們走訪的居委會(huì)主任和其他干部當(dāng)中，都說自己的任務(wù)量大，酬勞不高，但他們表示在上級街道和其他領(lǐng)導(dǎo)干部的支持下，有信心把社區(qū)建設(shè)好，因此，社區(qū)居民的生活滿意度也比以前有了較大的提高。其次，從街道層面來看，它是社區(qū)建設(shè)、公共管理和服務(wù)的主導(dǎo)力量，它的工作對象是整個(gè)社區(qū)居民，由于面廣、工作量大，在居民生活細(xì)節(jié)上很難進(jìn)行有效管理和引導(dǎo)。居委會(huì)改革后，每個(gè)社區(qū)都有合適的社工，街道出資聘請他們并受社區(qū)居委會(huì)的監(jiān)督，完成社區(qū)和街道的各項(xiàng)任務(wù)，這樣在街道主導(dǎo)力量方面有了一定的保障，在公共管理的具體運(yùn)行上有了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。須要指出的是，目前居委會(huì)“群眾性自治組織”的法律定性與“街道派出機(jī)構(gòu)”的現(xiàn)實(shí)角色之間的錯(cuò)位問題仍然比較嚴(yán)重。在走訪的幾個(gè)社區(qū)中部分居委委員反映工作太忙，承擔(dān)了許多街道下派的任務(wù)，基本忙于開展各項(xiàng)“達(dá)標(biāo)”和“建設(shè)”工程，以致沒有時(shí)間開展社區(qū)自身的活動(dòng)。

基于此，社區(qū)很多公共管理事務(wù)無法有效完成，即使實(shí)施了亦不能滿足居民的實(shí)際需求。R街道N個(gè)社區(qū)中的“中介組織”資源比較豐富，但有些中介組織自覺無法發(fā)揮自身的功能和作用，沒有充分的活動(dòng)權(quán)，很多自身的活動(dòng)性質(zhì)夾雜著行政管理理念，致使他們不愿行動(dòng)，跟社區(qū)居委的聯(lián)系也不太緊密，他們在促進(jìn)市民利益社區(qū)化方面失去了應(yīng)有的“光澤”，各種因素造成的后果是：這些中介組織沒有很好地把社區(qū)內(nèi)的資源信息收集起來反饋給社區(qū)居民委員會(huì)和上級街道，在傳達(dá)有關(guān)信息時(shí)也沒有一個(gè)合適的角色地位，不能正當(dāng)?shù)厝〉镁用竦恼J(rèn)同和協(xié)助，各種公益支持和活動(dòng)有的也僅僅流于形式。四、結(jié)論與討論基于以上的有關(guān)闡釋，要真正實(shí)施社區(qū)公共管理的現(xiàn)代化管理理念，就必須從以下幾個(gè)方面著手實(shí)施：

1.社區(qū)公共管理的“潛政治化”與“非經(jīng)濟(jì)化”。上海市目前在社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)中實(shí)施的“兩級政府、三級管理”措施，從實(shí)質(zhì)上來說，它仍然是行政力量的延伸，其行政力量仍然大量滲透在社區(qū)基層組織中。社區(qū)公共管理的主要人員還是基本使用的行政力量來統(tǒng)籌、管理社區(qū)資源。從長期社區(qū)發(fā)展目標(biāo)和市民社會(huì)的成長發(fā)育狀況來看，這種管理方式和管理力量是不得效的。因此，要力求在社區(qū)公共管理上達(dá)到潛政治化，使社區(qū)組織保持高度的中立性質(zhì)，在管理具體實(shí)施途徑上要做到?jīng)]有較大政治傾向，社區(qū)組織內(nèi)各種組織活動(dòng)要完全公開、平等和開放；與此同時(shí)，公共管理雖然關(guān)涉社區(qū)居民的各種利益，包括經(jīng)濟(jì)利益，但管理本身并不以經(jīng)濟(jì)獲取為目的。社區(qū)公共管理組織本事不是一個(gè)法人，它不為任何機(jī)構(gòu)承擔(dān)任何形式的經(jīng)濟(jì)職責(zé)，更不為其他任何機(jī)構(gòu)所操縱成為追求經(jīng)濟(jì)利益的工具。公共管理自身存活的經(jīng)濟(jì)來源應(yīng)主要由政府提供和社區(qū)募捐，政府在為社區(qū)公共管理提供經(jīng)濟(jì)資源時(shí)不能成為它管控社區(qū)各種組織活動(dòng)的理由，它只能在宏觀政策上給予適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)，且注意是“適可而止”。

2.社區(qū)公共管理的“非強(qiáng)制化”和“輕型化”。由于社區(qū)活動(dòng)都是自愿性質(zhì)的活動(dòng)，所以在公共管理的取向上也要做到管理的非強(qiáng)制化。社區(qū)內(nèi)的管理應(yīng)真正做到“為民所需、為民所要”，而不是一味追求達(dá)標(biāo)攀比，達(dá)標(biāo)攀比的短期效果可能十分可佳，但長期實(shí)施，就會(huì)在管理上流于形式，終其結(jié)果是社區(qū)公共管理發(fā)育不良，無法正常開展工作；另外，社區(qū)公共管理的成本費(fèi)用一般來說是比較低的，因?yàn)槌贁?shù)社區(qū)工作人員有月薪收入外，絕大多數(shù)社區(qū)工作者都是義工。因此，社區(qū)公共管理的所有開支都應(yīng)公開透明，相應(yīng)的開支項(xiàng)目都應(yīng)該以市場化手段操作，一切運(yùn)行費(fèi)用要以費(fèi)用最節(jié)約化原則運(yùn)作。

3.居委會(huì)的“角色定位”要得到糾正。目前居委會(huì)“群眾性自治組織”的法律定性與它一般被認(rèn)為是“街道派出機(jī)構(gòu)”兩者之間的錯(cuò)位問題仍十分嚴(yán)重，需要得到及時(shí)的糾正。在我們的調(diào)查中，當(dāng)我們問到居委會(huì)的地位和角色時(shí)，多數(shù)社區(qū)居民的回答竟是上級下派的行政機(jī)構(gòu)，根本不知曉它是一個(gè)群眾自治性組織，因此，要加大宣傳、說明原由，這樣社區(qū)居民才能認(rèn)識到自身參加社區(qū)管理在法律上有其合法性，在自身服務(wù)上有其合理性，充分使社區(qū)資源服務(wù)得到最優(yōu)化。