新公共管理與非政府組織

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一、新公共管理的本質

西方國家早期政府管理職能十分有限,普遍崇尚亞當•斯密自由經濟主張,政府的主要興趣在于外事活動和維持社會治安,扮演“守夜人”角色。二次大戰以后,各國政府普遍干預經濟生活,政府公共管理職能擴大到社會生活各個方面。實踐證明,政府過多干預,不僅產生財政危機,也會誤導市場走向,扭曲資源配置,干預失靈幾乎成了通病。20世紀70年代末期,西方國家開始了大規模的政府再造運動,英國首相撒切爾夫人首開行政改革的先河,贏得了“鐵娘子”美譽。奧地利制定“行政管理計劃”,法國有“革新公共行政計劃”,葡萄牙有“公共選擇計劃”,澳大利亞推行“財政管理改進計劃”,丹麥、芬蘭、荷蘭、新西蘭、美國以及日本等紛紛推出“再造政府”運動,新公共管理就在行政改革中應運而生。新公共管理現象反映了西方各國行政改革有趨同狀況,但不是簡單移植,而是經歷曲折探索,付出沉重代價形成的。把企業管理的理念、方法運用到政府部門,將市場作為配置資源的主要手段,政府由公共服務的提供者轉變為公共服務的監督人,從繁雜紛亂的事務中擺脫出來,不僅減輕了政府的財政壓力,而且探索出可行之路,把政府定位在“掌舵”而不“劃槳”的角色上,對社會經濟生活將產生深遠的影響。關于公共管理的內涵,經合組織(OECD)公共管理委員會認為,新公共管理轉移權威,保證績效,發展競爭和選擇,提供靈活性,改善人力資源管理,優化信息技術,改善管制質量,強化了公共核心部門的戰略能力。北京大學陳慶云教授的觀點具有代表性,他認為公共管理是不以追求利潤最大化為目的,旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。

是否以營利為目的,是區別公共管理與企業管理的重要標志。公共管理作為普遍存在的社會現象,是政府組織與非政府組織運用公共權力,處理公共事務,維護公共秩序,提供公共產品所進行的管理活動。隨著非政府組織的成長與地位的上升,在公共管理中必然會發揮越來越重要的作用。公共管理是特定時代的產物,不能離開各國公共行政的豐富實踐。當今西方國家普遍推行公共管理制度改革后,非政府組織活躍于公共事務各個層面。當政府的公共管理職能讓渡給社會之后,政府的基本職能在于公共政策的制定和監督執行。公共服務機構分散化和小型化,引入競爭機制,創造公平競爭環境。公共管理主要關注的不是過程、程序,更多的是關注取得結果,促使公共組織更加有效地提供公共物品。作為全新的行政模式,公共管理以市場為依據,關注專業化管理,關注業績評估和效率,由行政體系主體中心轉變為顧客至上,讓顧客做出選擇,也就是要實現“用腳投票”的權力,由顧客自己掌握資源的選擇權,尋租行為就喪失了生存土壤。把以權力為中心轉化為以服務為中心,行政官員開始由“官僚”向“經營人員”轉變,有利于改革傳統的行政理念,進一步弱化特權意識。把以效率為中心轉變為以成本為中心,實行公共服務的公開競標、出租承包,并沒有減少政府組織對該服務績效的責任,政府可定期檢查監督承包商的工作績效。實行公共服務的分散化,給客戶以自由選擇的權利,公共服務適度規?；?有利于開展競爭,提高質量,促進效率與公平兼得,維護公共利益的至高無上性。公共管理的對象就是社會公共事務,隨著社會經濟的進步,人們對管理活動的認識得到深化,內涵更加豐富,外延不斷擴大。公共管理不能回避社會責任和績效要求。

一是確立公共問題。諸如人們的生存環境保護問題、城市道路交通管理問題、社會弱勢群體失業貧困疾病問題、貧困輟學兒童和特殊人群教育問題、老年人關懷、社區服務和慈善捐贈問題,以及社會秩序社會犯罪社會治安等,這些屬于公共領域的公共性問題,關系到大多數社會成員的切身利益和生活質量,是公共管理實踐無法回避的根本問題。

二是制定公共政策。任何公共問題都是基于利益而產生的,公共政策是對全社會的價值做出權威的分配,在涉及公共物品提供中,存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。公共政策的制定與實施,著眼于社會利益關系的調整,與政治經濟問題緊密聯系,直接接受公共問題的挑戰。政策的制定與執行是否具有開放性,公民的利益能否通過民主的程序表達和整合,依靠什么投票規則來決定政策選擇,諸如環境污染、水土流失、治安惡化、扶貧濟困等公共問題,都要按照一定程序方法,制定解決問題的公共政策,實質在于對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實。在公共政策領域很難達到帕累托最優,然而公共政策應該體現公共性,對公共利益進行權威性分配。公共政策的有效運行,仰仗社會正式的和非正式的制度配合,借鑒發達國家經驗,我國政府在扶貧攻堅、土地有償使用轉讓、公共物品集中招標采購、對國有大型企業派遣稽查特派員等方面,不斷優化政府行為手段,促進社會經濟協調發展。

三是加強公共資源管理。公共資源包括自然資源、公共物品、公共信息以及人力資源等。自然資源如土地、礦產、水源、森林等,是社會存在和發展的基礎,一般不屬于個人所有,但是如何加以開發使用,對社會整體發展影響很大。公共物品種類很多,可以區分為基礎性公共物品,如基礎設施一類的公共工程、道路、橋梁、交通標志、城市公園;管制性公共物品,如憲法、法律制度安排及國家安全、防務等;保障性公共物品,如社會保障、社會保險、衛生防疫;服務性公共物品,如公共交通、環境綠化等具有社會共享性的物品。公共信息是最基本最普遍的技術手段,是社會成員應該擁有和享受的各種精神產品,如經濟信息、科技成果、文化產品等,可以開拓視野,延伸體能、跨越時空、節約成本。人力資源是一定社區內共有人才資源的開發和利用,這是社會資源中最活躍最積極的因素,要發揮人力資源的價值,必須具備激勵機制和約束機制。

四是提供公共服務。由于政府公共職能不斷擴大,對經濟生活的干預加強,公共服務涉及全體社會成員共同利益,滿足其共同要求,關系其整體生活質量。如交通、郵電、教育、醫療等,還可以從個人在公共活動中的體驗來認識,如公共秩序、安全環境、社會保障等。美國經濟學家薩繆爾遜提出以公共物品的提供作為界定公共事務的主要依據,是頗有見地的。公共物品就是將利益不可分割的產品擴散給社會全體成員,由社會全體成員共同享有。在公共服務領域建立公共服務市場,以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向,需要政府著眼于長遠的可持續發展,采取靈活高效的政策,不忘顧客第一意識,樹立以服務對象為上帝的觀念,建立解決公共問題的制度機制,有利于緩和公眾的不滿情緒,把政府從低效率和高成本中解放出來,既有利于實現政府行政目標,又能實現公民對政府權力的制約,推進公共管理的社會化。

二、非政府組織及其成長

各國政府組織從來都不可能提供全部公共物品,非政府組織最初只是一些非營利的從事公益事業的民間組織,志愿性的從事慈善、環保、人道主義關懷、救助等公益事業。20世紀80年代以來,隨著新公共管理運動的興起,非政府組織發揮著越來越廣泛的作用。各國非政府組織稱謂并不相同,有的稱公民志愿性社團、協會,有的稱綠色組織,有的叫做介于政府與企業間的“第三部門”,或者稱獨立部門。其內涵與外延雖然沒有形成統一的界定,但是已逐漸進入了制度化過程,不再是原先的丑小鴨,而是形成了一定的規則和一系列行為規范,許多國家和一些重要國際組織已針對非政府組織制定了專門的法律規章,非政府組織的合法地位已得到國際社會的普遍認可。對非政府組織基本涵義的理解,世界各國比較趨同的看法是存在四個顯著特點。

一是非政府性,或曰民間性,即這些組織是以民間形式出現的,不是政府及其附屬機構,不代表政府或國家立場。二是非營利性,即不以營利為目的,不把獲取利潤當作生存的主要目的,不進行分紅或利潤分配,而是以提供公益或公共服務為主要目標。三是組織性,有正式的組織機構和管理機制,有成文的章程制度以及固定的人員,有獨立的經濟來源。四是志愿性,參加組織的成員都是自愿的,不是強制性的,因此,有的也叫志愿性組織。非政府組織還有另外兩個特點,也是普遍認可的。一是非政黨性,不是政黨組織,政治上管理上都獨立于政府之外,不參加競選等政黨活動。

二是非宗教性,不是宗教組織,不開展傳教等宗教活動。我國非政府組織先天不足,正處于發展過程中,完全符合上述標準、獨立發展和規范運作,還要踏踏實實前進一段路程。改革開放前的中國社會長期實行計劃經濟體制,所有社會成員及其活動都處于高度集權的社會控制下,營利組織不以贏利為目標,非營利組織沒有獨立地位和自主權利,自發成立的民間組織在高壓下紛紛解體,不復存在。只有少數特殊團體,如“民主同盟”、“九三學社”作為派保留下來。非政府組織類別十分單調,主要是工會、共青團、婦聯、科協、工商聯等群眾團體,經費由國家財政撥款,受同級黨委的領導,具有官民雙重屬性。民間組織的發展需要一定的經濟基礎,也需要相宜的政治環境。20世紀80年代鄧小平領導中國改革開放以后,政府組織撤出一些社會管理領域,公民自由活動空間前所未有地增加。中國的非政府組織主要是社會團體和民辦非企業單位,它們的發展得到了法律的確認和保障。根據憲法,社會團體是由中國公民自愿組成,為實現會員的共同意愿,按照其章程開展活動。民辦非企業單位主要包括各種協會、學會、聯合會、聯誼會、研究會、基金會、促進會、商會等社會組織。截至1989年,全國性社團驟增至1600個,地方性社團達到20萬個。截至2000年底,經合法程序登記注冊的縣以上各級各類社團組織超過13•6萬個,從事公益性社會服務活動的民辦非企業單位超過70萬家。這些民間的服務性事業單位主要包括各種民辦學校、民辦醫院、社區服務組織、職業培訓中心等。民政部門負責主管登記、擬定管理方針、政策、規章并監督實施,并把這些組織分為四類。一是學術性團體,如中國政治學會、中國物理學會。二是行業性團體,如中國輕工協會、中國貿易進出口促進會。

三是專業性團體,如制造業協會、物資供銷協會。

四是聯合性團體,如中國紅十字會、殘疾人聯合會、中國青少年基金會。盡管我國非政府組織大都是政府主導型的,很不成熟、也不規范,發展并不平衡,但是非政府組織自治能力有所增強。自從95“世婦會”在我國召開后,非政府組織逐漸與國際接軌,有力地促進了社會善治,成為溝通政府與公民的一座橋梁。政府與公民的合作,常常需要中介組織的協調,非政府組織具有這種優勢,一方面及時把民間對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來,轉達給政府部門。另一方面又把政府的政策意圖和對相關問題的處理意見轉達給組織成員,推動政府與公民的合作。非政府組織的組織能力源自共同的價值觀,貫穿著人道主義和利他主義思想,滲透著奉獻理想和團結協作精神,堅持不懈地關注婦女兒童保護、綠色環境保護、殘疾人以及人道主義援助、對貧困失學兒童教育的希望工程等。非政府組織的成長發展逐漸成為社會進步的潮流,隨著現代化建設的進程,不斷創新,在社會公共領域大有作為,就能滿足社會經濟可持續發展的要求。

三、新世紀公共管理與非政府組織參與

在經濟全球化趨勢下,借鑒新公共管理的經驗,切實轉變政府職能、還權于民、還權于社會,必須有非政府組織作為承接載體。非政府組織參與,能夠限制政府追求自身利益最大化,改變政府壟斷公共物品提供的局面。作為國家合法代表的政府,處于宏觀調控的地位,但是作為代表統治階級利益的理性經濟人,在某種程度上也會追求自身利益的最大化。曾經在一段時間里盛行的政府官員利用手中權力從事營利活動,政府機關甚至直接經商辦企業,軍隊經商,政府部門爭管理權、處罰權、許可權、收費權。以政府名義亂攤派、亂收費、亂提成,利用合法手段爭得尋求“租金”的特權,一些地方走私觸目驚心,假冒偽劣、打而不死。一些行政主管部門任意收費,隨意罰款,謀取自身和小團體的不當利益。人民群眾最痛恨政府尋租、權力腐敗、暗箱操作、假公濟私。非政府組織介入評議政府、評議官員,形成對政府及官員行為的應有的制衡及監督,有利于保護人民群眾合法利益不受侵害,監督政府行為的合法性與合理性,防止政府不當營利合法化,防止濫用自由裁量權,防止政府部門以行政立法為名制定維護本部門利益的規章,以“創收”理由截留、私分或變相私分各種款項,形成制衡政府權力的監督機制。非政府組織參與,能夠幫助幫助處于邊緣的社會弱勢群體。發展公益事業是政府義不容辭的責任,幫助弱勢群體,賑災救災、扶貧濟危、幫助失業困難者、救濟鰥寡孤獨、老弱病殘,非政府組織有著不可替代的作用。隨著改革開放日益深入,社會轉型的陣痛日益臨近,國有企業大批工人下崗失業,“三資”企業勞資矛盾尖銳、工作強度大、勞保設施差、很不安全。農民負擔重、債務多,每年上交的三種提留五項統籌有增無減,中央扶持農業、保護農民的政策很難落實到農民頭上。這些最貧困的納稅人養活了許多冗員,自己卻外出打工謀生。農民真苦,他們享受不到經濟增長的利益,我們就沒有走出決策失誤的怪圈。非政府組織存在的基本價值就在于促進社會成員的公共利益。中華慈善總會、中國青少年基金會在幫助救濟災民、幫助失學兒童方面,組織實施了“扶貧工程”、“希望工程”,尤其是通過籌集民間資金幫助數以百萬計的失學兒童重返校園的“希望工程”,博得了社會的普遍認可,這些受到幫助的兒童將受益終身,獲得自立自尊和自主發展的能力。

非政府組織參與,能夠建立良好的信用機制,營造公平競爭的環境。市場經濟本質上是一種契約經濟,市場經濟的運行需要眾多規則。在經濟資源尚不豐富的情況下,有些人道德觀念薄弱,無法約束膨脹的利益誘惑,只想通過投機詐騙、坑蒙拐搶來過舒適生活。政府在某種程度上也是經濟人,千方百計實現自己的預算最大化目標。尤其是某些地方政府,利用手中的審批權,為了一部分人的既得利益搞地方封鎖,打著造福一方的旗號搞地方保護主義,使得制假販假、偷稅漏稅幾成公害,惡意欺詐、逃避債務,嚴重威脅我國市場秩序和投資環境。政出多門、政策多變造成了政府失信,立國之基不穩。市場經濟要求誠實守信,童叟無欺、不做假帳、建立良好的信用機制。這就首先要求建設行政信用、取信于民。非政府組織要在推動行政信用建設上下功夫,用法律法規規范公共管理的行為準則和行為規程,減少政府配置社會資源的成本,打破行業壟斷,實現公平競爭。非政府組織在扶貧開發、環境保護、希望工程等領域卓有成效的實踐,充分表明取信于民建立良好的信用機制,要公開公平踏踏實實,以道德信譽為根本。做到依法治國和以德治國并舉。其次,要求建立失信懲罰機制,建立個人信用檔案,健全評價系統。信用來自人們心中培育的良知,民無信不立,利人者,人必利之。非政府組織具有深入社會基層、貼近人民群眾的優勢,逐步成為解決社會問題、提供社會幫助的中堅力量,保護群眾合法權益,對不守信用的要建立追究和賠償制度、嚴厲打擊惡意逃債、經濟欺詐行為,對做假帳、惡意提供虛假信息的機構要清理“出局”,嚴懲不貸。規范契約關系,構建國家信用體系,按國際通行規則辦事,可以節省交易費用,實現利益共享。非政府組織參與,能夠促進政府決策科學化民主化、不斷優化政府行為,提高政府能力。

非政府組織發展壯大后成為一種制衡力量,政府組織的地位不是弱化,而是強化,政府組織的作用更為重要,處理社會公共事務、維護市場秩序,首先要當好決策者。建立科學的決策體制,遵循科學的決策程序,確保決策的成功。政府決策者是一個利益主體,決策也有自身利益動機、政府活動的成本與收益分離、缺乏降低成本的激勵。公共產品的投入與產出并不存在清晰的對應關系,難以對政府活動進行有效的成本分析。決策遲滯、沒有壓力,“政府失靈”會成為干預政策的伴生現象。要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,保證權力沿著制度化、法制化軌道運行。其次要當好管理者。政府要管理市場失靈、承擔環境保護、人口控制、打擊走私犯罪和網絡犯罪等市場無法管理的事情。再次要當好協調者,培養參與意識與民主意識、將不屬于政府的職能轉移給非政府組織,降低政府成本,最大限度地發揮社會潛能,有效地利用好人財物等各種資源,保證人民真正享有有效管理形式,管理社會公共服務。政府還要當好監督者。健全監督機制,貫徹非歧視原則,歡迎外資外商平等進入中國市場,給予國民待遇、規范和監督市場,按國際規則辦事,克服和改變政出多門、政策打架現象。政府要自覺接受黨委、人大、法律監督機關的監督、接受非政府組織的監督、塑造良好的政府形象。非政府組織參與,能夠評議政府、推動政府實施正確的政策、規范政府的行為、在互動和博奕中推動社會走向善治,非政府組織自身也能找到進一步發展的空間,獨立思考,準確定位,對中國社會生活產生重要影響,實現民主與效率的統一。