黨政機(jī)關(guān)在公共管理中的地位

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一、公共管理的內(nèi)涵

自公共管理學(xué)科在我國(guó)出現(xiàn)以來(lái),在學(xué)術(shù)界關(guān)于公共管理的界定始終是眾說(shuō)紛紜,莫衷一是。不過(guò),綜合各種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)可以看出,我國(guó)學(xué)術(shù)界在對(duì)公共管理的認(rèn)識(shí)上至少已經(jīng)形成3個(gè)方面的共識(shí):第一,任何社會(huì)都存在著大量的社會(huì)公共事務(wù)和公共管理活動(dòng)。這些事務(wù)和管理活動(dòng)直接涉及到社會(huì)成員的切身利益。第二,隨著社會(huì)的發(fā)展,政府會(huì)把更多的社會(huì)和公共管理職能交給各種社會(huì)中介組織承擔(dān)。第三,在公共管理發(fā)展的歷史進(jìn)程中,政府管理只是歷史發(fā)展的階段性產(chǎn)物。基于以上共識(shí),筆者認(rèn)為:公共管理是公共管理者為有效實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益,根據(jù)法律的規(guī)定,采取各種方式和手段,以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主要形式,對(duì)涉及公眾利益的社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的、不以營(yíng)利為目的的一切管理活動(dòng)和過(guò)程。這個(gè)定義的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是公共管理以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為目的。可以認(rèn)為,公共利益是基于社會(huì)成員個(gè)人利益產(chǎn)生,并從多種多樣的具體的個(gè)人利益中抽象出來(lái),具有普遍性、共享性和社會(huì)性的利益。由于個(gè)人利益是現(xiàn)實(shí)的,所以公共利益并不是虛無(wú)的。同時(shí),個(gè)人利益又必然是具有差異性的,公共利益難以體現(xiàn)這種具體的差異性,甚至有時(shí)會(huì)因這種差異性的存在而造成與個(gè)人利益的沖突和抵觸,所以,公共利益不是也不可能是個(gè)人利益的總和。因而,公共管理也必然只能以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)“公共利益”作為目標(biāo)。

二、對(duì)公共管理主體的再探討

隨著社會(huì)主市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善以及政府職能的轉(zhuǎn)變,我國(guó)目前的公共管理以政府為主,導(dǎo)致政府在公共管理領(lǐng)域的責(zé)任擴(kuò)大,以行政手段實(shí)施公共管理。公共管理與行政管理不分的局面必須改變。現(xiàn)階段公共管理的主體不應(yīng)該再以政府為主,而應(yīng)該是政府、非政府組織(包括非營(yíng)利性組織、營(yíng)利性組織)與民眾作為平等主體,共同承擔(dān)起公共管理的職責(zé);政府在公共管理方面只承擔(dān)有限責(zé)任。這有幾點(diǎn)原因:首先,這是由公共管理的社會(huì)歷史性所決定的。在國(guó)家出現(xiàn)以前,“公共管理”由氏族社會(huì)承擔(dān)。國(guó)家出現(xiàn)以后,政府才成為公共管理的主體。在國(guó)家消亡后,公共管理的職能必然要回歸社會(huì)。而且,在一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的帶動(dòng)下,許多國(guó)家政府公共管理職能逐步弱化的趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)。其次,政府利益與公共利益是可分離的。公共管理的目的是要實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。就一般情況而言,政府所關(guān)注和追求的利益與公共利益應(yīng)該是一致或趨同的,而且,國(guó)家的民主與文明程度越高,政府的民意支持率越高,這種一致性越強(qiáng)。但是,無(wú)論這種一致程度有多高,政府利益與公共利益仍然是兩種不同的利益,不會(huì)始終保持一致甚至是相同的利益取向。即使是對(duì)待政府與民眾有共識(shí)的事務(wù)時(shí),情況也是如此。

這種情況在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中屢見(jiàn)不鮮,具有公共管理職能,行使著公共管理職權(quán)的政府,必然要陷入進(jìn)退維谷的兩難境地。但是,無(wú)論政府處于什么處境,有一點(diǎn)是肯定的:只要是不能代表和體現(xiàn)公共利益,那么,在這個(gè)領(lǐng)域或時(shí)期就不能成為公共管理的主體。再次,公共管理有別于行政管理。由于管理的目的、對(duì)象、主體、手段和側(cè)重不同,公共管理與行政管理是有著根本區(qū)別的。其中,最重要的一點(diǎn)區(qū)別在于前面反復(fù)強(qiáng)調(diào)過(guò)的———公共管理以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為目的,相對(duì)于行政管理,它的政治色彩、組織的嚴(yán)密性和管理的程式化、模式化傾向要弱很多,而對(duì)管理專業(yè)性、針對(duì)性和靈活性要求卻明顯高于行政管理。公共管理往往尊從或者受制于最有發(fā)言權(quán)的專家或權(quán)威,而不在于這些人的行政職務(wù)或是等級(jí)。關(guān)于這一點(diǎn),在應(yīng)對(duì)SARS公共衛(wèi)生危機(jī)的過(guò)程中體現(xiàn)的尤其充分,面對(duì)這樣一起突發(fā)的公共衛(wèi)生事件,我們所采取的并不是公共管理的方式,政府運(yùn)用的更多的是行政管理手段———無(wú)論是SARS初始時(shí)由于信息不暢、隱瞞疫情、控制不力導(dǎo)致可控疫情的蔓延,還是在有高官因防控疫情不力而被免職后,許多地方政府開(kāi)始不講條件、不計(jì)成本地采取缺乏科學(xué)指導(dǎo),被政治化、擴(kuò)大化了的措施,造成巨大的資源浪費(fèi),其根源皆在于此。由于疫情的迅速有效控制,人們更多地,也更愿意肯定這種并不科學(xué)的管理方式,而對(duì)以行政手段進(jìn)行公共管理的弊端和由此造成的不良后果卻并未引起應(yīng)有的重視和深刻的理性的思考。最后,政府傳統(tǒng)官僚體制造成的公共管理失效。

1、官僚體制同公共管理“以民為本”的理念有距離。公共管理“管理”的是公共的事務(wù),是大家的事,所以應(yīng)該體現(xiàn)民本原則,堅(jiān)持“公事公辦”,即充分了解民情、尊重民意、體現(xiàn)民愿、集中民智,發(fā)揮民眾的主觀能動(dòng)性,大家的事情大家辦。而受到中國(guó)“官本位”傳統(tǒng)文化的影響,政府更習(xí)慣于按照“官為民本”的思想,將自身定位于民之“父母”。表現(xiàn)在公共管理領(lǐng)域就是政府主導(dǎo),民眾被排除在外或者是被動(dòng)地參與,政府不能完全代表公共利益。

2、官僚制組織形式導(dǎo)致低效率。一方面,現(xiàn)在的政府仍然是等級(jí)森嚴(yán)的官僚制組織。由于政府的運(yùn)行仍然以嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)為特征,在保證組織穩(wěn)定的同時(shí),導(dǎo)致行動(dòng)遲緩且程序繁瑣[1]。另一方面,政府體制具有權(quán)力集中化的趨勢(shì),政府經(jīng)常陷入增長(zhǎng)怪圈:“政府越大,推動(dòng)政府增長(zhǎng)的力量就越強(qiáng)──預(yù)算擴(kuò)張將導(dǎo)致任命更多官員和錄用更多公務(wù)員;一旦進(jìn)入角色,這些人又會(huì)立即著手?jǐn)U大預(yù)算,減少單個(gè)人的工作量,任用更多的人,支持更多的支出項(xiàng)目”。政府的過(guò)度擴(kuò)張不僅抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而且很多政府活動(dòng)被證明是無(wú)效的。這往往使得政府體制對(duì)公共管理中的新問(wèn)題和突發(fā)問(wèn)題反應(yīng)遲緩,進(jìn)而導(dǎo)致管理失效。

3、政府也可能是不公正的。在現(xiàn)實(shí)生活中,國(guó)家中的各個(gè)利益集團(tuán)、各個(gè)黨派的利益爭(zhēng)奪會(huì)影響著政府的行為。國(guó)家權(quán)力可能為某些人、某些社會(huì)集團(tuán)或某些社會(huì)階層或階級(jí)所掌握,所以,政府公權(quán)有可能為了少數(shù)人的利益而被私用。而且,公共管理與行政管理不同,行政管理的主體,也可以說(shuō)唯一主體是政府。而公共管理與行政管理的職能是交叉的,因此,不能簡(jiǎn)單地說(shuō)公共管理的主體就是政府。傳統(tǒng)公共行政的一個(gè)誤區(qū)在于,它錯(cuò)誤地認(rèn)為“政府一旦介入到某一個(gè)政策領(lǐng)域內(nèi),它就可以通過(guò)官僚制組織結(jié)構(gòu)成為商品和服務(wù)的直接提供者”。現(xiàn)在看來(lái),官僚制組織并不是政府提供商品和服務(wù)的唯一方式,對(duì)那些屬于政府“天職”的公共服務(wù),政府應(yīng)該是一個(gè)安排者,決定什么應(yīng)該通過(guò)集體去做,為誰(shuí)而做,做到什么程度或者水平,怎樣付費(fèi)等問(wèn)題。至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供,完全可以通過(guò)合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營(yíng)等形式由私營(yíng)部門(mén)或社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。這是建構(gòu)公共管理理想形態(tài)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

三、公共管理的理想形態(tài)

1、強(qiáng)調(diào)“公共”意識(shí)公共價(jià)值觀是公共管理文化的核心。中國(guó)的傳統(tǒng)文化也強(qiáng)調(diào)“公”的概念,但是,中國(guó)古代傳統(tǒng)文化注重人與人、人與社會(huì)的和諧統(tǒng)一,主張群體性高于個(gè)體性。因此,其“公”的涵義取向更多的是“民族”和“國(guó)家”等比較籠統(tǒng)和抽象、具有濃郁政治含義的概念。而公共管理中的“公共”理解為“大家”,它的基本含義是指社會(huì)個(gè)體成員的集合。與前者相比較,其政治和階級(jí)的色彩比較淡化,是一個(gè)相對(duì)具體而確定的概念。公共管理所強(qiáng)調(diào)的這種“大眾化”的公共意識(shí),是公共管理理念的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。

2、合理引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制政府之所以成為現(xiàn)實(shí)社會(huì)公共管理的最主要主體,關(guān)鍵在于一直以來(lái),大多數(shù)人認(rèn)為公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供不能通過(guò)市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用來(lái)解決,只有政府才能成為公共服務(wù)的唯一提供者。因此,在探討改善公共管理的途徑時(shí),人們往往著眼于政府本身,包括改善公共行政、職前教育、在職培訓(xùn)、公務(wù)員制度改革、績(jī)效預(yù)算、零基預(yù)算、定量方法、目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理等等。所有這些曾經(jīng)或者將來(lái)還會(huì)有效,但他們未能意識(shí)到政府是公共服務(wù)的唯一提供者這一最根本的結(jié)構(gòu)問(wèn)題,恰恰是政府服務(wù)績(jī)效不佳的最主要原因。我們強(qiáng)烈反對(duì)私營(yíng)部門(mén)壟斷,這是因?yàn)槿绻狈Ω?jìng)爭(zhēng)和自由選擇,公眾利益就會(huì)受到損害。但在公共部門(mén)我們卻反其道而行之,偏偏依靠政府這一壟斷機(jī)構(gòu)來(lái)提供公共服務(wù)。是否因?yàn)閴艛嗾呤钦?它就會(huì)自然而然地為公共利益服務(wù)呢?我認(rèn)為,在相同的制度約束下,公共壟斷者很可能與私營(yíng)壟斷者的行為趨同。所以,只有在公共管理中合理引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,打破政府的壟斷地位,才能更好地維護(hù)公共利益,更好地提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制要有意識(shí)采取一些戰(zhàn)略措施,創(chuàng)造服務(wù)中的自由選擇機(jī)會(huì),大力發(fā)展包括社會(huì)中介組織在內(nèi)的非政府組織,完善競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,在公眾中培育接受和支持多樣化選擇的態(tài)度。可以采用委托授權(quán),比如合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等,或政府撤資,把一部分原屬于政府的公共產(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)出售給企業(yè)、非政府組織、公眾等形式,改變政府在公共產(chǎn)品生產(chǎn)中的壟斷地位。

3、強(qiáng)調(diào)民主觀念“民主”的含義有兩層:一是“大家的事大家辦”,強(qiáng)調(diào)政府是有限責(zé)任的政府,提倡合理運(yùn)用社會(huì)資源,發(fā)揮非政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用,充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)成員的積極性和能動(dòng)性,實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的公共管理。二是“陽(yáng)光政府”,強(qiáng)調(diào)公共管理和公共行政在決策、程序和監(jiān)督等方面必須堅(jiān)持公正、公平、公開(kāi)的原則,最大限度地尊重社會(huì)成員個(gè)體對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)、選擇權(quán)和管理權(quán),做到依法、透明。

4、強(qiáng)調(diào)服務(wù)觀念“服務(wù)”是現(xiàn)代社會(huì)公共管理最主要的手段和職能。現(xiàn)代社會(huì)主張的公共管理責(zé)任就是為社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),為公共事業(yè)提供有利的運(yùn)作平臺(tái)和政策支持,通過(guò)服務(wù)的最大化和最佳化促進(jìn)公共管理形成良性循環(huán)。特別需要強(qiáng)調(diào)的是,公共管理所需服務(wù)的提供也應(yīng)該是以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向,可以為民眾自愿選擇的。而在我國(guó),目前政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù),卻有很多屬于強(qiáng)制性提供,如外語(yǔ)教育、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)等,并非根據(jù)公眾需要提供,但政府通過(guò)制定政策的方式,迫使接受服務(wù)者放棄選擇權(quán),只能無(wú)條件接受服務(wù)。這并不是我們所期望和倡導(dǎo)的服務(wù)觀念。新公共管理要求政府必須實(shí)現(xiàn)由“管制型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變。