政府公共管理職能重構(gòu)思路

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(一)變?nèi)苄?a href="http://www.jiamaocode.com/lunwen/gggllw/ggsygllw/201204/732285.html" target="_blank">政府為“有限政府”。

全能型政府不受社會(huì)和法律制約,政府在自身規(guī)模職能、權(quán)力和行為方式上具有無(wú)限擴(kuò)張傾向。全能型政府的失敗在公共事務(wù)上的一個(gè)典型例證就是西方“福利國(guó)家”神話的破滅。從第二次世界大戰(zhàn)后開始,西方國(guó)家政府職能,尤其是在社會(huì)福利和社會(huì)保障等公共管理職能上進(jìn)一步擴(kuò)大,實(shí)行了一攬子“從搖籃到墳?zāi)埂钡母吒＠?內(nèi)容遍及醫(yī)療、教育、環(huán)保、郵政、消防、失業(yè)、養(yǎng)老等方面。政府公共管理職能似乎無(wú)窮無(wú)盡,這從政府開支的不斷增加可見一斑。世界銀行權(quán)威報(bào)告指出:“西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府總支出占GDP的比重,1870年低于10%,1937年僅20%多一點(diǎn),1950年接近40%,1980年超過(guò)50%。”[3]龐大的公共管理職能導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)大,雇員猛增,政府財(cái)政赤字累累。值得注意的是巨額財(cái)政開支,并沒有換來(lái)令人滿意的結(jié)果,由于官僚體制政府公共管理效率低下,服務(wù)質(zhì)量低下,導(dǎo)致人民對(duì)政府的不滿和信任危機(jī)。“人民對(duì)政府行為的不滿日益嚴(yán)重和加深,1958年到1964年美國(guó)人信任聯(lián)邦政府比率超過(guò)3/4,此后這個(gè)比率急劇下降。到90年代中期下降到不足14%。人民對(duì)地方政府表示相當(dāng)信任的比例從1987年73%下降到1995年的31%,而對(duì)政府的信任度同期由73%下降到23%。”[4]于是從上世紀(jì)70年代后期開始,西方國(guó)家普遍出現(xiàn)了反“福利國(guó)家”的運(yùn)動(dòng)。當(dāng)然,反“福利國(guó)家”運(yùn)動(dòng)并不是要反對(duì)社會(huì)福利本身,而是反對(duì)政府在公共管理職能上的全能性,反對(duì)政府事必親躬、大包大攬的做法,主張政府公共管理職能要分離出來(lái)由社會(huì)承擔(dān),充分發(fā)展社會(huì)中介組織、民間力量的作用。公共選擇理論針對(duì)“政府失靈”現(xiàn)象,及時(shí)地提出要對(duì)政府公共管理職能進(jìn)行改革,主張通過(guò)打破政府壟斷地位,引入市場(chǎng)機(jī)制,把政府公共管理職能分由政府社會(huì)組織、市場(chǎng)、個(gè)人來(lái)共同承擔(dān),也就是說(shuō),政府在公共管理上要由全能走向“限政”。在計(jì)劃管理時(shí)期,我國(guó)通過(guò)“政府辦企業(yè),企業(yè)辦福利”的方式履行公共管理職能,實(shí)際上也是全能型政府(一些社會(huì)事務(wù)由事業(yè)單位履行,由于事業(yè)單位行政化,也相當(dāng)于是政府在履行),造成了政府公共管理權(quán)力高度集中、機(jī)構(gòu)膨脹、政府管理方式單一、行政效率低下、服務(wù)不到位、財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)沉重等弊端,同樣面臨“政府失靈”的危機(jī),同樣需要在政府公共管理職能上實(shí)行“限政”。“有限政府”應(yīng)定位為:(1)政府在公共管理職能上應(yīng)由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?將決策與執(zhí)行分開,政府主要職能限于決策,確定社會(huì)公共目標(biāo)、程序和標(biāo)準(zhǔn),具體執(zhí)行職能可交由社會(huì)非營(yíng)利組織承擔(dān);(2)打破政府壟斷,在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給上,引入多元主體,競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展,使公眾有選擇的機(jī)會(huì),提高效率和質(zhì)量。

(二)規(guī)范市場(chǎng)秩序和培育非營(yíng)利組織。

值得注意的是,在政府公共管理領(lǐng)域引入社會(huì)力量,引入市場(chǎng)因素,打破政府壟斷,鼓勵(lì)多元競(jìng)爭(zhēng),并不意味著政府全身而退,放手不管,規(guī)范市場(chǎng)秩序仍是政府公共管理職能中的基本任務(wù)之一。公共管理涉及的是社會(huì)公共事務(wù),提供的大部分是社會(huì)公眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),投入的大部分是國(guó)家的財(cái)政開支,涉及到社會(huì)大眾和國(guó)家的利益。因此,政府公共管理在“掌舵”過(guò)程中仍然要體現(xiàn)效率、公平的原則。政府公共管理職能轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)后,主要是由營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織來(lái)承擔(dān)。就營(yíng)利組織來(lái)說(shuō),雖然它經(jīng)營(yíng)的是有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),但由于它是營(yíng)利性質(zhì)的組織,追求利潤(rùn)最大化仍是其難以擺脫的目標(biāo),這就有可能帶來(lái)提供的產(chǎn)品和服務(wù)在質(zhì)量上的折扣,難免為了局部利益而損害社會(huì)整體利益,這就需要政府制定相應(yīng)的“游戲規(guī)則”并監(jiān)督這些規(guī)則的實(shí)施。就非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō),現(xiàn)在社會(huì)公眾越來(lái)越傾向于依靠它來(lái)解決社會(huì)公共問(wèn)題,也就是說(shuō),非營(yíng)利組織會(huì)承擔(dān)越來(lái)越多的社會(huì)義務(wù),政府公共管理職能可能更多地轉(zhuǎn)讓給非營(yíng)利組織來(lái)承擔(dān)。但非營(yíng)利組織就真的不“營(yíng)利”而讓人放心嗎?也許非營(yíng)利組織不以追求利潤(rùn)為目的,但這并不妨礙它以支付雇員高薪的形式侵害公眾的利益。另外,非營(yíng)利組織服務(wù)質(zhì)量和效率也同樣會(huì)出問(wèn)題,“實(shí)際上,如果對(duì)所謂的非營(yíng)利性醫(yī)院的大筆利潤(rùn)課稅,而將此項(xiàng)收入用來(lái)支付為窮人提供的醫(yī)療服務(wù),窮人將會(huì)得到更多的實(shí)惠”[5]。因此,為了保證非營(yíng)利組織的服務(wù)效率和質(zhì)量,為了使它更好履行公共責(zé)任和義務(wù),“所有的非營(yíng)利組織都需要政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的監(jiān)管”[6]。因此,規(guī)范市場(chǎng)秩序,制定“游戲規(guī)則”和監(jiān)督規(guī)則的實(shí)施,仍是政府公共管理職能重構(gòu)的基本任務(wù)。非營(yíng)利組織是當(dāng)今在國(guó)際上廣泛通行的措詞,主要是指那些非政府、非營(yíng)利、帶有志愿性和共同價(jià)值觀的主要致力于公益事業(yè)的社會(huì)中介組織,有些學(xué)者也稱其為非政府組織、第三部門等。政府公共管理職能轉(zhuǎn)讓社會(huì),絕大部分就是由非營(yíng)利組織來(lái)承擔(dān)。由于非營(yíng)利組織是在一定的價(jià)值觀指導(dǎo)下志愿性地進(jìn)行活動(dòng),并以不營(yíng)利為目的,而且關(guān)注的大多數(shù)是社會(huì)公眾的公益問(wèn)題,因而非營(yíng)利組織更容易為社會(huì)大眾所接受和信任。西方各國(guó),非營(yíng)利組織形式多樣,數(shù)量眾多,功能發(fā)達(dá)且覆蓋面廣、滲透力強(qiáng),已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展中的一支重要力量。“僅僅非營(yíng)利組織的總收入一項(xiàng),就從1978年的不足2000億美元增長(zhǎng)到1993年的11000億美元”[7],其在社會(huì)中的作用可見一斑。另外,非營(yíng)利組織介于政府和社會(huì)公眾之間,也起到了溝通協(xié)調(diào)、承上啟下的作用。非營(yíng)利組織在我國(guó)仍統(tǒng)稱為社會(huì)中介組織,近年來(lái)雖然發(fā)展較快,但仍顯不足,且其地位、性質(zhì)、功能均存在不完善之處。主要表現(xiàn)為:一是行政化色彩較濃,大多依托政府機(jī)關(guān)及事業(yè)單位,且其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)大多來(lái)源于財(cái)政撥款,自主性不強(qiáng)。二是組織目的有偏差,大多具有商業(yè)贏利色彩。因而,目前我國(guó)的許多非營(yíng)利組織還難以成為政府與社會(huì)大眾之間的承接者,難以有效發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)、供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等功能,更難以承擔(dān)公共政策行為者的角色。因此,大力培育非營(yíng)利組織既是政府公共管理職能社會(huì)化的前提,也是我國(guó)政府公共管理職能重構(gòu)的基本任務(wù)之一。

(三)提升政府公共管理能力。

不論是“有限政府”也好,還是政府公共管理職能要社會(huì)化、市場(chǎng)化也好,政府公共管理職能重構(gòu)的內(nèi)涵都不是指政府放手不管。前面提到一個(gè)邊界問(wèn)題,就是說(shuō)重構(gòu)后,哪些職能是該由政府行使的,哪些是可以社會(huì)化、市場(chǎng)化的,要界定清楚。因此,政府公共管理職能重構(gòu)實(shí)際上就是該管理的就管,不該管的就不管的問(wèn)題。涉及到政府該管的,不但要管,還要管好。“限政”的目的不在于削弱政府的力量,而在于使政府更好地集中精力、能力和時(shí)間花在該管的領(lǐng)域,提升它在這方面的管理能力。哪些是政府該管的?我國(guó)政府公共管理職能主要應(yīng)在以下方面行使:(1)積極建立市場(chǎng)規(guī)則,完善市場(chǎng)秩序,規(guī)范市場(chǎng)行為,盡量為各類市場(chǎng)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境;(2)提供市場(chǎng)所不能提供的公共物品,解決市場(chǎng)不能或不愿解決的公共問(wèn)題,如提供公共安全、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展基礎(chǔ)教育和終身教育;(3)投資于基本的社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施;(4)解決市場(chǎng)不能解決的社會(huì)政治問(wèn)題,即建立社會(huì)保障體制,通過(guò)社會(huì)轉(zhuǎn)移支付和再分配,促進(jìn)社會(huì)公平;(5)有效地實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。以上政府的公共管理職能是由一系列的公共管理活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的,實(shí)施這些活動(dòng)的效率、質(zhì)量如何直接與政府的能力強(qiáng)弱有關(guān)。公共選擇理論的創(chuàng)始人J•M•布坎南認(rèn)為,必須破除凡是政府都會(huì)一心一意為公眾利益服務(wù),都會(huì)把公共事務(wù)辦好的觀念。這說(shuō)明政府也存在一個(gè)能力有限的問(wèn)題,存在“政府失敗”的現(xiàn)象。因而,要有效地行使政府的公共管理職能,必須提升政府的公共管理能力。

所謂政府能力,是指政府依據(jù)自己的權(quán)力和權(quán)威,通過(guò)制定政策和組織動(dòng)員,實(shí)施自已承擔(dān)的職能、貫徹自己的意志、實(shí)施自己的目標(biāo)的能力。從目前來(lái)說(shuō),要提升我國(guó)政府公共管理能力,應(yīng)從以下四個(gè)方面入手。其一,走出“政府萬(wàn)能”、“福利國(guó)家”的誤區(qū)。有人認(rèn)為政府職能越多、包攬的社會(huì)事務(wù)越多,就越能體現(xiàn)政府能力,這是有失偏頗的。根據(jù)政府能力與政府職能的關(guān)系,可得如下公式:政府能力大小程度=政府能力/政府職能[8]。說(shuō)明當(dāng)政府能力有限時(shí),減少政府職能,可以提高政府能力的發(fā)揮。也就是說(shuō),政府把精力集中于該管的事上,有利于提高政府的能力。其二,強(qiáng)化政府權(quán)威。強(qiáng)化政府權(quán)威是政府實(shí)施有效管理的基礎(chǔ)和前提,沒有權(quán)威的政府絕對(duì)不可能有效地管理好社會(huì),絕不可能在公事共事務(wù)中發(fā)揮重要作用。當(dāng)然,強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威不是要強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)專制,也不是要削弱其他職能主體的權(quán)力,而是要以規(guī)范化、法制化的操作保證公共事務(wù)中的國(guó)家整體利益、社會(huì)公眾利益更好地實(shí)現(xiàn)。其三,提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能,政府公共管理效能的高低,在很大程度上取決于政府公共政策能力的高低,但由于以前我們決策程序不規(guī)范,主觀意志較重,以致于形成政策的能力很差,并常常導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣、變形。因此,要提高政府公共政策能力,必須要在決策的科學(xué)化、民主化和法制化上作相應(yīng)的制度安排。其四,提高政府公共管理人員的素質(zhì)。政府公共管理職能的行使,最終還是要簡(jiǎn)化為人的具體活動(dòng),政府公共管理人員的思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)直接影響到政府公共管理能力的高低。從目前我國(guó)實(shí)際情況看,培養(yǎng)大批具有高素質(zhì)的MPA人員,是有效實(shí)施政府公共管理職能的當(dāng)務(wù)之急。