新公共行政學與行政執法

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1相關概念及理論闡述

1.1新公共行政觀對我國行政執法研究的啟示

新公共行政學的興起促進了整個公共行政領域的變革，也促使各國公共行政實踐進入了一個新的發展階段。就我國而言，以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論解釋了當前行政執法行為中存在的一些問題，并為解決這些問題提供了重要啟示。

1.1.1基于新公共行政的社會公平，促進執法公正

新公共行政學強調，公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所有的、以社會公平為核心的基本價值。行政執法作為政府公共行政活動中的一個環節，必須落實這一核心價值，把公正作為行政執法的出發點和歸宿，同時，督促執法主體樹立公平的執法理念，并落實到實際的執法過程中。

1.1.2基于新公共行政的新型組織形態，建構回應性行政執法機構

傳統組織理論強調官僚層級制體系與制度規范仍在行政組織建設中起著重要作用，而行政組織的結構趨于呆板、僵硬，與激變的社會環境形成巨大反差，使行政組織無法對所發生的社會變化做出迅速而有效的反應。因此，在行政執法過程中，為有效滿足社會公眾需求，就要及時對有關問題做出處理、進行回應。新公共行政學把組織的這種回應能力作為衡量現代政府組織結構與功能的重要指標?；诖?，應通過對機構的改革逐漸為社會公眾呈現出一個回應性、靈活性強的組織形態。

1.1.3基于新公共行政的民主行政，完善行政執法公民參與機制

新公共行政不僅提倡部門員工要積極參與到公共事務或政策形成的具體過程中去，也需要社會公眾在此過程中的廣泛參與，從而形成一種以顧客為導向的、能夠積極回應公眾的行政方式。因此，強調公民參與不能只停留在形式上，而是要讓其在具體的執法過程中得到充分體現。這就要求我們要不斷完善行政執法的公民參與機制，通過法律途徑來保障執法過程中公民參與權的有效實現，最終使公民權利與行政執法有機結合起來。

2我國行政執法現狀分析

2.1我國行政執法概況

十一屆三中全會以來，黨中央高度重視依法行政和對法治政府的建設，并通過多年來大量扎實的努力工作使政府依法行政、依法管理的水平有了明顯提高。但面對現今社會轉型時期的種種矛盾和問題，行政執法還存在著諸多不完善的地方，如執法的隨意性與選擇性不僅損害了社會公正，也對公眾利益造成了損害；執法組織職能交叉不清，效率低下，缺乏回應性；“官本位”思想嚴重，以權壓法；執法部門人員素質良莠不齊，粗暴執法現象頻頻發生等。這些都成為制約我國依法治國進程的主要瓶頸，使得把我國建設成為真正的法制國家還有一段很長的路要走。

2.2行政執法存在的主要問題

2.2.1隨意性與選擇性執法，濫用行政自由裁量權

在行政執法過程中，由于只看重對問題的實質性處置有無偏差，而淡化了對操作過程中程序上的疏漏或差錯，這就導致行政執法過程中容易出現隨意性和選擇性。近年來雖然我國對工程建設、食藥衛生、煤礦生產等領域的行政監管力度不斷增強，但重大安全事故頻發、假冒偽劣產品屢禁不止，究其主要原因就是在于行政執法的隨意性與選擇性所致。新公共行政學派認為，在民主社會，行政機關及其工作人員在執行政策中不僅要盡職盡責，而且要善于運用裁量權來發展公共政策，以便更好地解決社會公共問題。而在現實經濟社會中，由于自由裁量權沒有很好的界定，就使得具備權力的個人或組織因為利益關系極盡所能地運用權力，往往會超出權力自身的使用邊界，如一些交管部門亂收費等行為，這不僅是對行政征收權的濫用，而且也對執法的公正、公平性造成了損害。

2.2.2執法組織形態缺乏回應性

回應意味著政府對社會對于政策變革的接納和對民眾的要求做出積極有效的反應和答復，并采取積極措施解決問題。在行政執法部門中，組織的回應性和靈活性是指面對行政執法對象，以服務和責任為宗旨，對接受的需求和問題及時有效地做出回應，并能根據具體情況進行靈活處理。我國目前出現的一些舉報官員貪污腐敗行為的事件，執法部門并沒有及時做出有效回應或是消極的回應，直到引起媒體與公眾的普遍關注時，才開始被動地進行回應性執法，這就直接影響了公眾對行政執法行為的認同，難免會造成公眾對執法組織的信任危機。

2.2.3行政執法工作缺少對公民利益的體現

當前，行政執法工作雖然在觀念上逐步重視公民利益，但在實際工作中還存在著欠缺。如我國行政處罰法明確規定，實施處罰的機關要與收繳罰款機構相分離，嚴格實行收支兩條線，罰款必須上交財政。但現實中由于種種原因，很多事業性質的執行機構人員經費不足，往往靠罰款和收費來進行開支，正是由于這種不合理的制度，使得執法行為往往被有關部門和人員當成是牟取經濟利益的工具，由此導致作為執法客體的公眾蒙受權益上的損害。

2.3行政執法存在問題的原因分析

2.3.1社會公正的核心價值缺失影響了執法公正的推行

執法公正是維護社會穩定的基礎，它與社會公正之間相互影響且相互作用，執法上的公正必然有利于促進社會實現公平、公正，而一個追求公平、公正的社會氛圍下，公正執法又是其最明顯的標志之一。當前，我國正處于構建社會主義和諧社會的關鍵時期，一切行政行為都要在維護社會公正這個核心價值的前提下進行。如果在發展過程中一味強調“效率優先”，就會使得社會公正的核心價值存在著主觀上的缺失。由于缺乏社會公正這種價值理念的引導，在行政執法中最突出的體現就是一些執法人員不可避免地將個人意識滲透到具體的執法行為過程中，進而導致錯誤的執法行為。

2.3.2傳統的官僚組織制約了回應性執法

組織形態的建構傳統官僚組織在效率至上的前提下，對組織內部實行機械化的管控，由此導致組織與公眾間產生了隔閡。隨著社會的進步，這種“效率至上”的官僚機構不但不能使組織發展更好地適應社會變化的需要，反而成為組織低效和功能失調的主因。此外，官僚組織的結構及其自身特征決定了官僚制必然會產生制度僵化、形式主義、過分依據規則行事、信息溝通障礙等，由此導致組織的效率低下。低效率的傳統官僚組織無法有效滿足現代社會發展的需要。在這樣的組織形態下，行政執法部門在接收處理問題的過程中，需要耗費大量的人力、物力和時間，使其面對一些突發性的緊急事件時很難進行高效的應對。

2.3.3對公民權益的忽視限制了公民參與機制的建立

在行政執法行為中，公民具有“雙重角色”——既是行政執法的對象，也是執法行為所要維護的對象，其角色的特殊性決定了行政執法部門及其工作人員不僅要嚴格執法，還要注意維護好公民的權益。當前，部分行政執法人員在執法過程中，把公權力私人化，無視相關法律、規章制度的存在，以個人主觀意志隨意執法，置公民正當、合法權益于不顧，由此造成公民與執法者的緊張關系，阻礙和影響了公正執法的目的。要改善此類狀況，就必須高度重視行政執法中公民參與機制的建立，通過公民與執法部門的互動來實現執法中各方的和諧。然而，受傳統公共行政中權利慣性的影響，公民權益并不能得到足夠重視，由此阻礙了公民參與行政執法的進程。

2.3.4執法程序的不規范導致了執法行為的失范

在行政執法過程中，為防止具有執法權的執法主體將個人的主觀意愿滲透到具體的執法行為中而導致執法客體的權益受到損害，需要對行政執法程序進行相應的規范。但當前在我國行政執法過程中，對不同類型的執法主體、權限及程序等內容并沒有清晰的劃分，從而導致執法過程中經常會出現權力交叉與濫用的現象。此外，在執法取證的過程中，執法主體對違法證據的收集上也缺少相關程序上的約束和規范，如近年來媒體披露的一些“釣魚執法”事件，執法部門為了創造相關績效指標或獲取經濟利益，通過不當手段收集執法客體的違規“證據”，進而為其強制執法行為提供“合理依據”。

3促進我國嚴格規范公正文明行政執法的對策探討

面對我國行政執法中存在的諸多問題，我們要立足現實，以轉型期社會存在的矛盾和問題為根源，按照黨的十八大提出的“嚴格規范公正文明執法”的要求提出相應的對策措施，全面推進依法行政，有效發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，從而更好地維護和實現社會公眾的利益。

3.1嚴格規范行政執法行為，落實社會公正核心價值

行政執法實踐中，要對以促進社會公平、公正為基點的執法行為進行嚴格規范，使社會公正的核心價值理念在執法行為中得到有效落實，首先要加強和完善相關行政法律體系的建設。法治必先有良法，好的制度是實現善治的前提，用完備的法律、法規來約束和規范執法過程中的各個環節，不僅要在實體法的制定上進行完善，行政程序法的制定也要得到重視，通過對二者進行同步化的完善，防止行政執法過程中“無法可依”或恣意亂為。其次，強化法制教育，優化執法人員的自身素質。行政執法的優劣與執法主體自身的素質密切相關，法律制度只有滲透到執法主體的執法理念中，才能轉變成其內在的行為規范。因此，一方面要通過建立完備的法治觀念，不斷加大宣傳教育的力度來塑造一支具有較高法律素養的執法人員隊伍；另一方面要強化執法人員對社會公正的價值理念的認同，使其將這種價值理念貫徹到實際的執法行為中。最后，加強對執法環節的立法和監管，建立公開的行政執法績效評估制度，把外部公眾和內部成員對執法行為公正性的評估結果作為對執法部門及其人員考核的關鍵指標，強化對執法主體的責任追究制度，把自由裁量權限制在制度的牢籠里，最大限度地減少執法行為的“彈性空間”，以規范行政自由裁量權的使用。

3.2改造現有組織形態，建構回應性行政執法組織形態

要讓執法行為更好地服務公眾，突出的體現就是對公眾訴求做出及時、有效的回應，由被動型服務向主動型服務轉變，提高行政執法的人性化，進而逐步弱化公眾與執法組織間存在的隔閡。為此，應遵循大部制的發展趨勢，適當拓寬行政執法的范圍，通過對現行的執法組織結構進行重新整合，建構一個綜合性的執法組織，并賦予其獨立的行政執法權，使其不受組織中職能交叉的影響，并在明確上下級部門間職能劃分的前提下，對相關職能進行整合，盡量壓縮職能層次，使執法重心向下調整，從而減少就同一事項層層請示、反復審批、多頭執法的現象。同時，要保障執法部門在其職責范圍內密切配合、高效地完成執法工作，通過建立密切配合的執法協作機制，并對協作的具體內容、實施程序等做出明確規定，在服務社會公眾的前提下使其逐步科學化、制度化和法治化。最后，為避免受主觀上、利益上等其它因素影響而導致執法個體或部門消極執法或不合作現象，還需要建立一種開放式的績效評估系統，對執法回應性進行考核，通過綜合執法主、客體對執法回應性的評價，結合相應的考核標準，對執法部門或人個進行獎懲。在外部機制和內部督促合力的共同作用下，有效促進組織行政執法效能的不斷提高。

3.3建立民主行政執法模式，完善行政執法公民參與機制

公民參與行政過程是現代社會公正行政的基本要求和集中體現，是保障公民實現自身合法權益的有效途徑。執法者必須要從統治者回歸到人民意志的忠實執行者的角色上來，把為公眾服務作為自己的神圣使命。為此，應積極創造公民參與行政執法的渠道，通過公開執法、推廣聽證制度、強化輿論媒體監督等途徑，加強執法機關與公民間的信息溝通，促使其作出制度范圍內民主化的行政決策；切實提高行政執法的公民參與意識，培育一種積極的監督氛圍，把民主監督與民主政治提高到教育的戰略目標上來，通過對公民進行相關內容的教育來提高公民的執法監督意識，并引導公眾積極參與到行政執法過程中來，使其能夠有效維護自身的民主權益；努力完善行政執法的公民監督機制，對憲法中有關公民監督的權利進一步細化，讓公民監督權得到有效落實，并實現相關監督制度的法制化、規范化和常態化，對實行效果好、公眾樂于接受、易于廣泛推廣的公民監督制度，要納入到法制化的軌道上來進行建設，以便進一步發揮其積極作用，并在實踐過程中不斷創新和完善。

3.4嚴格規范行政執法程序，保障公正文明執法

為避免執法行為偏離公正的價值目標，必須在程序上對其進行嚴格規范，才能夠有效保障公正執法、文明執法。因此，應明確規范行政執法流程，將流程中所涉及的內容盡量細化到每一個環節上，讓執法工作的權責分配變得明晰化，使執法主體認識到權力運用的有限性，防止執法過程中出現權責不清，以權壓法等現象。嚴格規范調查取證行為，使其在相關職權及法律規定的范圍內進行，以維護和實現程序正義的基本要求。由于執法個體是具有主觀能動性的公務人員，即便是按職責和程序行使權力，受其個人素質、工作態度、職業道德、主觀情緒等因素的影響，在執法過程中也會出現不文明、不公正的現象，只是在權力和程序上對行政執法進行規范顯然是不夠的。因此，必須建立公正文明執法的責任制度和獎懲制度，對那些不負責任、執法失范的行為給予物質、精神等方面的處罰；而對那些公正文明的執法行為要及時給予獎勵，促使其充分發揮模范作用，從而優化行政組織的執法行為。當前，日益變遷的社會形勢對我國行政執法的要求愈加嚴謹。本文通過借鑒西方新公共行政學派觀點，對我國執法工作中存在問題及其原因進行探討，獲得一些對其進行階段性優化的啟示，隨著我國法治化進程不斷向前推進，在行政執法中仍會出現新情況和新問題，希冀能對該領域今后的研究有所幫助。

作者：劉虎郗永勤單位：福州大學公共管理學院