傳統(tǒng)公共行政的三大變化探析

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摘要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們在日益自由的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，越來越意識到傳統(tǒng)公共行政體制的僵化，其突出表現(xiàn)就是效率低下，機(jī)構(gòu)臃腫，因此，必須對其進(jìn)行變革?，F(xiàn)今的管理模式更注重結(jié)果，而不是過程；更注重承擔(dān)責(zé)任，而不是規(guī)避責(zé)任；更注重外部溝通，而不是閉門造車。

關(guān)鍵詞：公共行政；管理模式；治理

傳統(tǒng)的公共行政，從韋伯的官僚制理論、威爾遜的政治與行政相分離主張、泰勒的科學(xué)管理理論，再到后期新公共管理方案的提出、治理理論的出現(xiàn)，各種理論輪番登場亮相，猶如演說家一般，夸耀著自家的理論政策主張在施行之后能取得如何卓越的效果等等。而坐在觀眾席上的我們，仿佛先知一般，早已知曉了歷史的結(jié)果。政策是由人制定出來的，而人制定政策是為了解決問題，問題是從當(dāng)下的環(huán)境中產(chǎn)生的。因此，要解決問題自然也就要著眼于當(dāng)下。然而，時代在變化，問題也在變化，解決問題的方法自然也要隨之改變。

一、三大變化

（一）更注重結(jié)果，而不是過程

傳統(tǒng)的公共行政相比于結(jié)果來說，更加關(guān)注過程，或者至少認(rèn)為過程本身將產(chǎn)生結(jié)果。他們極力推崇和施行泰勒的科學(xué)管理理論，本想追求效率，可實際的結(jié)果卻是效率低下。在以往，行政官員都不必?fù)?dān)心自己的工作績效，因為他們的工作就是執(zhí)行命令，而績效測量是為那些命令的人設(shè)置的。傳統(tǒng)的公共行政中對績效的審核非常欠缺，而其他內(nèi)部管理要素，尤其是預(yù)算，也是旨在監(jiān)控投入而非監(jiān)控支出或績效目標(biāo)。[1]現(xiàn)今的管理模式在試圖喚起員工對工作的熱情、創(chuàng)新與活力，就需要從以下三個方面著手：1.逐步采用合同制來取代終身雇傭制。過去，由于“金飯碗”的存在，員工并不擔(dān)心會被辭退，久而久之便滋生了“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的消極心態(tài)。而合同制的出現(xiàn)，可以為公共部門辭退不稱職人員提供一個非常恰當(dāng)?shù)睦碛桑瑫r也在一定程度上為員工敲響了警鐘。2.績效評估在很大程度上代替了功績制。在以往，公務(wù)員晉升主要遵循“按資排輩”原則，即按照工齡的長短，進(jìn)入時間的先后，到達(dá)一定年限后便自動晉升。這種體制只能培養(yǎng)出一批又一批碌碌無為的庸才，卻培養(yǎng)不出一名高效率的人才?？冃гu估制在一定程度上改善了這種狀況，因為評估結(jié)果直接和員工的薪酬調(diào)整、獎金發(fā)放及職務(wù)升降等諸多切身利益相掛鉤，可以有效地激勵員工積極發(fā)揮主觀能動性，提升效率，促進(jìn)公平。3.以更具靈活的形式取代僵化的層級制。所謂“官大一級壓死人”，層級制大概說的就是這個問題了。在過去，上級領(lǐng)導(dǎo)具有絕對的權(quán)威性，下級官員只負(fù)責(zé)執(zhí)行命令，而無權(quán)質(zhì)疑命令是否正確和有效。而現(xiàn)今的管理模式則更強(qiáng)調(diào)公務(wù)員有自主裁量權(quán)，更加注重結(jié)果的達(dá)成，而不僅僅關(guān)注過程的合法程序性。

（二）更注重承擔(dān)責(zé)任，而不是規(guī)避責(zé)任

傳統(tǒng)的公共行政認(rèn)為，公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)是“行政性”的。也就是說，執(zhí)行由他人提供的指令而無須為結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。行政成為了執(zhí)行命令的工具，而政策或戰(zhàn)略問題則屬于政治領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)范圍。所以在過去，官員們?yōu)楸苊獍l(fā)生責(zé)任規(guī)避行為，都消極地履行公共責(zé)任。在承擔(dān)責(zé)任方面，首先，跟領(lǐng)導(dǎo)力有關(guān)。一個管理者不僅是傳達(dá)上級部門的命令，安排任務(wù)執(zhí)行決策，同時還要負(fù)責(zé)描繪美好的愿景。在部門遇到困難時，要進(jìn)行調(diào)節(jié)和指引，積極承擔(dān)責(zé)任，發(fā)揮作用，以確保目標(biāo)的順利實現(xiàn)；其次，跟市場化有關(guān)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，私營企業(yè)從管理者到董事會，再從董事會到股東，有一條責(zé)任明晰的鏈條。個人在企業(yè)中的責(zé)任清楚、確定，很難發(fā)生規(guī)避責(zé)任的問題。相反，管理者還會為了達(dá)成目標(biāo)而充分發(fā)揮主觀能動性，把可利用的資源進(jìn)行有效配置，使其達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)?，F(xiàn)今的公共管理越來越注重承擔(dān)責(zé)任。雖然公共部門具有與生俱來的政治性與復(fù)雜性，導(dǎo)致在問責(zé)以及責(zé)任歸屬方面依舊是難度很大，無法做到精準(zhǔn)衡量，但這并不能阻礙公眾對政府承擔(dān)責(zé)任越來越高的呼聲。

（三）更注重外部溝通，而不是閉門造車

隨著管理改革的推行和發(fā)展，外部團(tuán)體較以前參與實現(xiàn)共同目標(biāo)的機(jī)會更大了。傳統(tǒng)的公共行政時期，大多數(shù)情況下是傳統(tǒng)的官僚機(jī)構(gòu)與利害關(guān)系人進(jìn)行協(xié)商，然后作出決定。早期的政治制定者與政治官員也趨向于認(rèn)為外部因素是無足輕重的。因此，他們只是單純的奉行著行政與政治相分離的政策，日復(fù)一日地執(zhí)行著上級領(lǐng)導(dǎo)的政策。終身制安逸而又穩(wěn)定的工作環(huán)境，不會讓他們?nèi)プ非蠊ぷ鞯母咝??！白罴崖窂椒ā钡拇嬖冢膊粫顾麄兿胍獎?chuàng)新，去嘗試使用一些更好的解決方法。而如今與外部世界進(jìn)行實際的協(xié)作越來越成為公共管理者的日常工作，各種各樣的合作生產(chǎn)也頻繁出現(xiàn)在政府的議程當(dāng)中。公民的參與度與參與范圍都在擴(kuò)大。利益部門、志愿團(tuán)體、非營利組織、第三部門、私營企業(yè)、民營企業(yè)等，如今都越來越頻繁的活躍在我們身邊，致使我們逐步認(rèn)識到，原來政府可以不是唯一能提供公共服務(wù)的部門，原來其他組織也可以創(chuàng)造出同樣的公共利益。如今，政府通過越來越多的企業(yè)外包、公私合作伙伴關(guān)系、簽訂合同等方式，不斷提高工作效率，改善著政府的職能。在經(jīng)歷一些失敗后，政府也漸漸明確了自身的定位：是掌舵者而不是劃槳者。一個國家就如同一艘大船，船上不僅要有船長，還要有大副、二副、三副，普通的水手，還需要火炮手、電機(jī)員，乃至木匠、廚師……每個人各司其職，各專所長，才能讓這艘船順利起航。[2]

二、關(guān)于治理

精簡政府規(guī)模、提高政府效率、提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)等一系列的改革措施，已在全球范圍內(nèi)以不同程度和不同規(guī)模展開。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，世界第二大經(jīng)濟(jì)體，自然在改革方面也不甘落后?！肚袑嵃阉枷虢y(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》提到：“堅持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。”國家治理體系和治理能力是一個國家制度和執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。[3]要更加注重公平和正義。指出：對由于制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現(xiàn)社會主義公平正義原則，更加有利于實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。[4]

三、總結(jié)

時代在發(fā)展，我們理應(yīng)用發(fā)展的眼光來看待這些曾經(jīng)的政策。正如赫伯特·考夫曼所說，盡管行政制度的安排和操作在不同時期是為了追求不同的價值觀，但是每一時期都有一種占主流和統(tǒng)治地位的思想理論，但其他的思想流派也不應(yīng)被完全忽視。無論是世界，還是中國，都在謀求發(fā)展和變化，以適應(yīng)生產(chǎn)力迅猛發(fā)展的今天。如今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，毫無疑問地對政府的公共服務(wù)提出了更高的要求。在政務(wù)更加透明化、信息化的今天，政府需要以更少的投入來獲取更高的產(chǎn)出。因此，政府的改革勢在必行。如今我們已經(jīng)看到，新型的公共機(jī)構(gòu)正在慢慢地出現(xiàn)，雖然還不為公眾所注意。這些新機(jī)構(gòu)人員精悍，權(quán)力分散，標(biāo)新立異；它們靈活機(jī)動，適應(yīng)性強(qiáng)，能隨機(jī)應(yīng)變，很快學(xué)會新東西；它們懂得利用競爭、顧客選擇和其他非官僚主義的機(jī)制來完成使命，盡一切可能進(jìn)行具有創(chuàng)造性的工作，這些機(jī)構(gòu)就是我們的未來。[5]

參考文獻(xiàn)：

[1]歐文·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2001.63.

[2]藍(lán)志勇.行政官僚與現(xiàn)代化[M].廣州:中山大學(xué)出版社,2003.168.

[3]蔡競.《談治國理政》第三卷中的用典[N].四川政協(xié)報,2021-03-25(004).

[4]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2002(01):20-32.

[5]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府[M].上海:上海譯文出版社,2006.11.

作者:聶菲 單位:北京科技大學(xué)