論地方生態環境法制建設

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一、廣西生態環境保護嚴峻的法制分析

1.地方環保法制不健全。隨著我區經濟社會發展和人們對環境權的越發重視，地方環保法制的不足日益顯現出來。目前廣西有關生態環境保護的法律法規還不完善，操作性不強，不少條款還是對國家環保法律法規的復制和翻版，缺乏地方特色，特別是農村生境保護方面的法規缺失。《廣西壯族自治區環境保護條例》于2006年修改后施行，但應對經濟社會的快速發展和人民對環境質量要求的不斷提高，也顯得有些滯后。《廣西壯族自治區森林和野生動物類型自然保護區管理條例》雖在1997年進行了修改了，但部分條款已經不能滿足經濟社會發展需要。廣西農村生境保護和污染防治方面還非常薄弱，在重點水域的保護、生活垃圾和污染物下鄉、土壤污染控制、禽畜養殖污染控制、農藥化肥污染等領域基本還處于空白狀態，環境法制建設的任務還很重。

2.環境監管不到位。環境行政主管單位是地方政府的一個組成部門，其人事任免和財政撥付均受地方政府制約，在面對經濟發展與生態環境保護相沖突的兩難選擇時，容易受到政府和上級干預，隨意減低環保標準，使環保法規執行大打折扣。環保部門地位不高，對環保工作難以形成統一協調的管理。農業、林業和土地等部門的執法職能常常與之交叉，但由于都是政府的同級職能部門，在環保執法上，環保部門一般是不能指揮它們的，更加談不上統一監管。筆者曾走訪自治區環保監察總隊，某業內人士談到了廣西在環保執法監管方面存在的問題：一是執法手段不足、執法技術跟不上環保需要，無法及時了解污染狀況；二是執法人員不夠、素質不高，無法適應經濟社會發展需要；三是處罰力度不大，污染和破壞生態環境者違法成本較低，干擾執法的現象時有發生；四是地方性環保立法不夠，有些規定操作性不強。

3.地方生態環保政策落后于經濟社會發展。過去，我國在“人類中心主義”思想和“以經濟建設為中心”的指導下，政策的制定往往重經濟建設、輕生態環境保護，重城市和工業、輕農村和農業。隨著社會經濟的發展，現行的生態環保政策不能滿足時展需要的弊端日益顯現出來：一是環保政策缺乏持續性和穩定性，容易受領導意識左右而多變；二是缺乏鼓勵投資環保事業的財政、稅收、金融和生態補償等經濟政策；三是環保標準不嚴格，資源價格不合理，常常忽視其生態價值和潛在的經濟價值，過渡開發利用自然資源；四是在宏觀決策和新項目建設上，環保因索考慮不多，論證不夠科學，環境影響評價制度落實不到位。

4.政府宏觀決策機制不完善。長期以來，環境保護在經濟社會發展中都是處于弱勢地位，生態環保部門參與經濟社會發展決策的重要性未得到應有的重視，沒有建立相應的參與決策機制。不少開發和建設項目的布局缺乏生態保護的制約措施，決策過程中沒有進行生態環境影響評估、論證，決策實施中沒有生態保護監督和必要措施的采取，項目實施后沒有生態保護審計，結果常常因決策失誤而導致生態環境的嚴重破壞和經濟的重大損失。

5.環保法律意識薄弱。長期以來，不少領導干部以為經濟增長就是發展，就是政績。為了追求經濟增長，不惜犧牲當地的生態環境和以大量耗費有限的資源為代價，來換取短暫經濟指標的實現。他們把生態環境保護和社會經濟發展割裂開來，只顧經濟發展和項目建設，忽視生態環境的承載能力。部分領導采取急功近利的做法，“有土地快開發，有項目快引進”，片面追求數量和數字，搞形象工程。一些地方、部門和企業在經濟利益的驅動下，往往偏重于對資源的開發利用，忽視對生態環境的保護和永續利用，違背自然規律。農民濫施農藥、化肥，隨意丟棄廢棄物，不僅農業產品受到嚴重污染，土壤、空氣、水源也逐漸受到污染。

二、加強廣西生態環境法制建設的對策

實現經濟與環境的協調發展，必須加快地方生態環境立法，及時修訂滯后的法律法規，建立健全生態環境法制體系。

1.健全和完善地方生態環境保護法規體系

建立健全廣西地方生態環境法制，應從幾方面考慮：一是增加立法數量，擴大環境法律規制的領域和范圍。在立法條件成熟時要盡快制定重點資源環境管理、建設項目環境管理、生活垃圾和污染物下鄉、土壤污染控制、禽畜養殖污染管理、農藥化肥污染防治等方面的法律法規。二是規范和完善環保部門的權力、責任和義務，逐步整合相關部門的執法資源和執法職能。增加環境保護參與地區經濟社會發展等重大決策的討論，提高環保部門的地位。三是引入責任追究制度，強化地方政府環保意識。要改變傳統的政績觀，積極推行綠色GDP，把生態環保指標納入干部考核范圍，逐步建立決策、執行、監督相互分工又相互制約的聯動機制。四是增加公眾參與生態環境保護的原則和相關規定。引入公眾對生態環境立法和環境管理機構的監督機制，在完善環境影響評價的相關立法，作出重大開發建設項目決策時，應當對公眾參與的主體、參與方式、參與程序、參與保障等實體性和程序性問題進行明確規定，以保障公眾對政府決策的參與和事前監督。

2.加強生態環境執法監管

完善的環保立法只有通過切實有效的執法，才能落到實處。政府有關部門應當認真履行法律賦予的職責，加強對生態環境保護的監管職能，構建行之有效的生態環境保護監管體系。環保部門要加大執法力度，結合突出的環境問題，開展經常性的專項環境執法行動，特別是要把重點區域、重要流域和危害人民群眾身心健康的環境問題作為突破口，嚴查嚴辦。要嚴格執行強制淘汰和限期治理制度，加強對污染源的監督管理，適當提高發放排污許可證的條件。環境部門要不斷加強能力建設和規范化管理，通過開展環保知識、法律知識的講座、培訓、自學等方式，建立學習的長效機制，使環保執法人員熟悉業務知識和法律常識，提高執法水平和能力。

3.建立適應市場經濟發展的環境經濟政策

地方政府要重點研究和制定有利于生態環境保護的經濟政策，充分發揮政府和市場在生態環境保護和建設中的積極作用。要利用財政、稅收、金融等經濟杠桿給予自覺遵守環保法律法規的企業支持，鼓勵企業開發環保節能、質優價廉的的綠色產品，使其得到實惠，減低守法成本。對那些耗能量大、技術含量低、污染較嚴重的產品和企業設置發展障礙，提高其違法成本，迫使其自動退出市場。同時要逐步建立生態效益補償機制，通過向受益地區和單位收取生態效益補償稅費，向為保護生態環境而使經濟發展受到影響的地區和單位給予合理補償，實現生態環境資源的有償使用。要加大環保資金投入力度，通過國家、地方、企業和個人共同參與及國內外多方引資、多渠道、多途徑籌資等方式解決環保資金。政府要積極推行環境標識、環境認證、綠色購買等制度，倡導環境友好型的綠色消費方式，加快產品和產業結構的優化升級，對礦產資源開發和那些可能對生態環境造成較大影響的項目實行生態破壞恢復保證金制度。

4.加強生態環保法制宣傳教育

英國學者哈特從守法動機的角度將法律意識分為內在觀點和外在觀點。內在觀點是指人們遵守法律是出于自愿維護法律規則，接受法律規則并以此為指導，即“我有義務”服從法律；外在觀點是人們擔心不遵守法律可能會受到懲罰，因而被迫服從法律，即“我不得不這樣做”。從哈特的觀點可以看出，要增強公眾的環保法律意識，就要大力開展生態環保法制教育，讓人們充分認識到保護生態環境對人類生存和發展的重要性，從而樹立起生態環境保護和可持續發展的觀念。通過大力開展社區環保教育、學校生態科普教育，在全區倡導綠色、環保、節能的消費方式和理念，培養遵守環境法律法規的好習慣，特別要強化領導干部的環保法制意識，使他們樹立科學的綠色政績觀。

作者：廖旺榮單位：桂林航天工業學院