社會組織與法制建設

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一、社會組織的定義

我國在2007年10月中國共產黨第十七次全國代表大會的報告上開始正式使用“社會組織”的概念，取代了“民間組織”這一容易讓人誤解、存在片面認識的稱謂，有利于這類組織在經濟社會發展中更好地發揮積極作用。

二、社會組織的出現及其積極作用

20世紀中期以后，鑒于二次世界大戰的教訓，很多國家高度重視基本人權以及相關的結社自由權利，西方國家因此興起了一場廣泛的“第三部門”運動，原來政府承擔的大量的社會公共服務轉由各種非營利性的社會組織來提供。改革開放以后，我們國內也出現了大量的非營利的社會組織，涉及到教育、環境保護、文化、學術等諸多領域，在社會發展以及個人、國家和社會的關系中發揮著積極的互動作用。當前,隨著我國市場經濟體制改革的全面深入推進,社會轉型向縱深發展,不同利益群體的出現,社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益多樣化。社會要想和諧穩定的發展，就必須正確協調、妥善處理不同利益群體之間的矛盾,必須著力推進社會公共管理體制的創新，轉變政府職能。社會公共管理體制的創新首先就應是培育發展社會組織,只有廣泛吸納社會組織和公眾參與公共事務管理,才有助于轉變政府職能，創新管理體制，從而進一步理順政府與市場、社會的關系,充分調動一切積極因素,才能為社會力量的發展和社會活力的迸發創造條件。

三、我國社會組織發展現狀和存在的問題

改革開放以來，我國社會組織有了很大發展。據統計，1989年，全國民間非營利組織只有4446個，2003年底發展到26.66萬個，年均增長34％。民辦非企業單位則呈現快速發展的態勢，2001年復查登記結束時有8.2萬個，2003年已發展到12.45萬個，年均增長23％。目前民間非營利組織仍然以每年10～15％的速度遞增。截止到2010年底，全國依法登記的社會組織43.9萬多個，同時，在各級民政部門備案的農村專業經濟協會4萬多個、城市社區社會組織20萬多個。我國的社會組織與過去相比有了突飛猛進的發展，但是與發達國家相比就顯得發展滯后了。世界上社會組織比較發達的國家，平均每一百個人就有一個社會組織。而我國社會組織的突出問題是數量偏少，質量較低，缺乏活力，沒有起到相應的作用，總體上還處于發展的初階階段。

（一）社會組織獨立性不強，依賴性高

大量的從政府部門中脫胎出來、與政府有“血緣”關系的社會組織，其機構、人員、設施等大都來源于政府，主要領導大多由政府部門的領導或政府機關改革分流出來的官員擔任，形成與政府部門千絲萬縷的聯系，導致其組織體制、運行機制和活動模式仍帶有濃厚的行政性質，對政府的依賴性較強，自治程度較低。

（二）社會地位不夠民眾對社會組織的地位和作用的認識程度較低

對于與政府有“血緣”關系的社會組織，民眾一般就認為其是政府的某個部門，因其有政府部門作“后盾”，如普通民眾提起“消費者協會”都認為它是和工商部門“一起的”，并不把它當做獨立的社會組織看待。而對于普通的社會組織，因其沒有一定的權力與影響力，不能達到預期的效果，民眾對其信賴度低，熱情不高；同時，有關的黨政機關和領導干部對社會組織的認識也不夠，不能充分的認識到社會組織對于社會管理與服務的重要作用，對于一些管理和服務職能不愿意“放出去”，因此導致向社會組織轉移職能不到位，政府購買社會組織服務進展緩慢。

（三）規模不大、服務能力不高、實力不強

民間自發形成的組織普遍存在規模不大、服務能力不高、實力不強等問題。在美國，醫療行業中一半以上的病床設在非營利醫院，一半左右的高校以及60％的社會福利機構都是非營利組織，社會組織提供的公共服務占到一半以上，而我國的社會組織開展醫療、教育、社會福利等事業的空間還很小。另外，社會組織作為民間社會團體，現階段國家雖然提出了發展社會組織，但在國家扶持社會組織發展的具體政策措施還沒制定并落實之前，大多數社會組織對外進行資金募集不容易、自我創收受限，正常活動難以開展，舉步維艱，資金來源成為了社會組織發展中的一個尷尬問題。

（四）組織管理體制不完善，監督管理不到位

我國現行的社會組織管理體制，是雙重管理體制，登記機關與主管機關雙重管理，體制重心偏向于管制和約束，培育和扶持的功能體現不充分。“管理權力很大，管理能力很弱”是對監管工作的形象概括。社會組織之間、社會組織與政府之間尚未形成有效的溝通渠道和交流、合作機制，制約了它們對社會事務及政府決策的參與。

（五）法律制度不健全、政策環境不完善

我國經濟社會飛速發展，社會組織也呈現良好的發展態勢，與此相比，我國當前的社會組織法制建設相對滯后。目前有關社會組織調整的法律規范僅僅有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等行政程序性法規，并且在這幾部法規中對社會組織內部制度、財產關系等極為重要的實體性內容沒有系統的規范，對社會組織的管理還沒有形成一整套完備的法律體系。可見，我國社會組織要成為社會建設和社會管理的重要力量，發展和規范的任務都十分艱巨。

四、對我國社會組織法制建設的幾點思考

我國社會組織法制建設中存在的問題：一是立法層級較低。目前我國還沒有社會組織的專門法律，調整規范社會組織的只有三部行政法規和一些部門規章、地方性法規，法律體系構架不完善，法律層級與社會組織的地位和作用不相符。二是現行法規的內容不完善。現行相關法規以社會組織登記管理的程序性規定為主，缺乏實體性規范，監督管理的規定多，培育扶持的內容少。三是管理體制有待改進。現行管理體制下，政府的培育發展和監督管理職責均難以落實到位，不但限制了社會組織的活力，而且影響了行政管理體制改革的順利進行。因此，要推動社會組織的健康發展，必須通過法制來規制社會組織與國家、民眾的關系，劃定國家權力與社會組織權利的邊界，確保社會組織的獨立與自治，在改進管理體制、制定扶持政策、促進能力建設、引導發揮作用等方面營造良好制度環境，形成社會組織與政府之間的相互分離又相互協作、相互推動的機制，實現國家與社會的和諧發展。

（一）轉變對社會組織的立法思想

正如上文提到，我國社會處于轉型階段，單純依靠國家管控已不能適應經濟和社會的發展，因此要由國家本位向社會本位轉變，將社會組織立法重心由管理、控制轉向培育、扶持，鼓勵和支持社會組織參與社會管理。這種立法思想要貫穿整個社會組織的相關立法過程，如在立法方面要降低準入門檻，減少成立社會組織的困難，就是在一定程度上鼓勵了社會組織的發展。

（二）要在基本法中明確社會組織的法律地位

《民法通則》中對法人的規定為“企業法人以及機關、事業單位和社會團體法人”，而之后的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》新增了民辦非企業單位法人和基金會法人。社會組織的民事主體資格應該統一明確，建議在修改《民法通則》時，增加民辦非企業單位法人和基金會法人，保障其權利，確立其法律地位與社會地位。

（三）要出臺社會組織的專門法律，繼續推動立法

我國目前與社會組織相關的只有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等行政法規，立法層級較低。為了適應社會組織建設的新形勢，亟需出臺一部專門的社會組織法，針對社會組織的登記管理、管理體制、監管機制、政府補助、政府購買服務制度、稅收優惠、政府獎勵、信息公布、財務收支等內容在法律層面上進行規范和明確。我國目前只有三個規定程序性事項的管理條例，卻缺少實體性法律規定，出臺一部專門的社會組織法迫在眉睫。

（四）修訂和完善涉及社會組織的相關政策規定

與社會組織相關的政策規定，散見于各部門的政策文件中，對于社會組織以及民眾都難以全面掌握并運用。更有一些規定是在上個世紀制定的，完全難以適應現代社會組織的發展，亟需修訂和完善，使其成為社會組織法配套的法律法規，形成完備的社會組織法律體系。

（五）完善監管法律，構建合理有效的監管制度

制定社會組織監管辦法，完善監管法律，明確監管機構及職能，讓法治化成為社會組織監管的基本方式。使對社會組織的監管有法可依，積極推動有關部門對社會組織合理的監督管理和行業指導，并且形成長期制度，如年度檢查、財務審計、信息公開和社會評估等規范措施。切實做到對社會組織的監管有法可依、依法辦事、違法必究。在確保社會組織自治性、獨立性的同時，防止其行為失范、服務失信、管理失控，保證社會組織朝著正確的方向健康發展，成為成熟、完備、講誠信、有競爭力的社會建設者。

作者：趙新潮單位：河北經貿大學