我國(guó)高等教育法制建設(shè)論文
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從建國(guó)到1980年《學(xué)位條例》頒布的30余年，我國(guó)的全國(guó)人大及其常委會(huì)并沒有制定有關(guān)教育的法律，更不用說高等教育相關(guān)法。30多年來，主要依靠政策，依靠黨和行政部門指示、決定、意見對(duì)教育領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，體現(xiàn)出較強(qiáng)的“人治”色彩。這種治理方式的特點(diǎn)是政策變動(dòng)較頻繁，已經(jīng)取得的法制成果往往很快又失去。如1949年-1956年，我國(guó)高等教育建立起了集中統(tǒng)一的管理模式。1958年，為了實(shí)現(xiàn)教育，中央大規(guī)模向地方放權(quán)，鼓勵(lì)地方多樣化辦學(xué)，辦“紅專大學(xué)”。結(jié)果地方隨意修改教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱，鼓勵(lì)學(xué)生自編教材，教育質(zhì)量明顯滑坡。1961年中央又收回管理權(quán)，形成了現(xiàn)行《高等教育法》的基礎(chǔ)的《高教六十條》。1998年制定《高等教育法》時(shí)，才將《高教六十條》作為我國(guó)在辦高等教育方面“自己的東西”固定下來。
1980年《學(xué)位條例》制定后，一系列有關(guān)高等教育的法規(guī)、規(guī)章先后出臺(tái)；1998年制定《高等教育法》以后，更對(duì)此前實(shí)施過的法規(guī)、規(guī)章適時(shí)修改并上升為法律，如1997年的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》被2003年制定的《民辦教育促進(jìn)法》取代。這就為高等教育的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然，這并不意味著高等教育領(lǐng)域內(nèi)法治狀態(tài)已經(jīng)形成，除了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提到的“六修四立”外，需要做的還很多。比如，為了提高教育質(zhì)量、建設(shè)世界一流大學(xué)，我們先后實(shí)施了“211工程”、“985工程”和“2011計(jì)劃”，為建設(shè)高水平大學(xué)提供了機(jī)遇。但無論是“211工程”還是“985工程”，入選高校的遴選都沒有一個(gè)公開、公平、公正的出線規(guī)則，造成了一些不利于改革發(fā)展穩(wěn)定的因素。相對(duì)而言，“2011計(jì)劃”的實(shí)施就明確了相對(duì)公正的評(píng)審機(jī)制、評(píng)審程序。
建國(guó)之初，“需要人‘急’，需要才‘?！?，教育為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)是社會(huì)共識(shí)。1952年院系調(diào)整時(shí)，改變了院系設(shè)置的無政府狀態(tài)，把高校調(diào)整為任務(wù)比較明確的大學(xué)、多科性工學(xué)院、各種專門學(xué)院及?？茖W(xué)校，使多數(shù)工、農(nóng)等學(xué)院獨(dú)立出來，其目的就是為了培養(yǎng)當(dāng)時(shí)急需的大量專門人才。這次院系調(diào)整，對(duì)于高等教育地區(qū)分布不平衡問題也有所緩解。1980年制定的《學(xué)位條例》是新中國(guó)第一部關(guān)于學(xué)位工作的條例，也是新中國(guó)第一部與教育有關(guān)的法律，它規(guī)定了授予學(xué)位的主體、條件和程序。新中國(guó)第一部教育相關(guān)法不是《義務(wù)教育法》而是《學(xué)位條例》，這固然是恢復(fù)高考后的第一屆大學(xué)生畢業(yè)的需要，也反映了黨和政府著力培養(yǎng)高級(jí)人才的急切之情。以《高等教育法》為例，體現(xiàn)效率價(jià)值的有：第1條立法目的“為了實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略”，第4條教育方針“為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人”，第5條高等教育的任務(wù)“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門人才”。體現(xiàn)公平價(jià)值的有：第8條“幫助和支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展高等教育事業(yè)，為少數(shù)民族培養(yǎng)高級(jí)專門人才”，第9條“國(guó)家采取措施，幫助少數(shù)民族學(xué)生和經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生接受高等教育。高等學(xué)校必須招收符合國(guó)家規(guī)定的錄取標(biāo)準(zhǔn)的殘疾學(xué)生入學(xué)，不得因其殘疾而拒絕招收?！眱H從條文數(shù)量看，體現(xiàn)效率就比體現(xiàn)公平的條文數(shù)多。從“211工程”、“985工程”建設(shè)的目標(biāo)看，為了建設(shè)世界一流大學(xué)，中央投入巨資重點(diǎn)建設(shè)一批高水平大學(xué)，進(jìn)一步拉開了各地高等教育資源分布的差距。在建設(shè)的過程中，除少數(shù)高水平的教育部直屬院校外，一般按“一部一校，一省一?！钡脑瓌t遴選，來實(shí)現(xiàn)利益平衡、相對(duì)公平。2000年左右，原中央各部委（單位）直屬的高校被下放到地方，也使中央直屬高校區(qū)域分布更加集中。2011年開始實(shí)施的“2011計(jì)劃”則不再以重點(diǎn)大學(xué)為載體，堅(jiān)持面向各類高校開放，以協(xié)同創(chuàng)新中心為載體，在一定意義上更好地體現(xiàn)了公平。
從強(qiáng)調(diào)秩序到保障自由建國(guó)后，我們建立起了高度集中的高等教育管理體制，體現(xiàn)出部門辦學(xué)的特征。改革開放后確立了中央和省（自治區(qū)、直轄市）兩級(jí)管理體制。2000年左右，原中央各部委（單位）直屬的高校被下放到地方，原國(guó)務(wù)院有關(guān)部門直接管理的367所高校，近250所實(shí)行省級(jí)政府管理、地方與中央共建的體制，基本解決了部門辦學(xué)的問題，擴(kuò)大了地方辦高等教育的職權(quán)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出要擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。1986年的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》及隨后的系列法規(guī)擴(kuò)大了高校的自主權(quán)。1995年的《教育法》規(guī)定了學(xué)校的權(quán)利。1998年的《高等教育法》第32~38條則規(guī)定了高校在招生、專業(yè)設(shè)置、制訂教學(xué)計(jì)劃、開展科研和社會(huì)服務(wù)、學(xué)術(shù)交流、機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)產(chǎn)資金使用等方面的自主權(quán)。2012年起實(shí)施的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》明確要求高校制訂章程，依據(jù)章程自主管理。2014年3月1日起實(shí)施的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》要求高校建立學(xué)術(shù)委員會(huì)，遵循學(xué)術(shù)規(guī)律、尊重學(xué)術(shù)自由。這一系列改革確立了高等學(xué)校獨(dú)立的法人主體地位，規(guī)定了大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，尤其是突出了學(xué)術(shù)委員會(huì)在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的作用，使大學(xué)回歸學(xué)術(shù)本位。
恢復(fù)高考后，最初實(shí)行全國(guó)統(tǒng)考，1985年，教育部決定上海自主命題。2001年，北京開始自主命題。到2014年高考，全國(guó)16個(gè)省市自主命題，超過了31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的一半。建國(guó)之初很長(zhǎng)一段時(shí)間，大學(xué)畢業(yè)生“包分配”。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》要求建立由學(xué)生“自主擇業(yè)”的就業(yè)制度。1997年大多數(shù)學(xué)校按新制度運(yùn)作，2000年基本實(shí)現(xiàn)新舊體制轉(zhuǎn)軌，學(xué)生自主擇業(yè)。1990年制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》將學(xué)生視為需要呵護(hù)和管教的對(duì)象，對(duì)學(xué)生的權(quán)利不著一字，都是基于管理、管教的角度來立法的。2005年修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》則專章規(guī)定學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)，學(xué)生并不因考入大學(xué)而失去憲法和法律規(guī)定的權(quán)利。這些都體現(xiàn)了我國(guó)高等教育政策法規(guī)從強(qiáng)調(diào)秩序向保障自由的轉(zhuǎn)變。
實(shí)質(zhì)正義是一種結(jié)果的正義，程序正義強(qiáng)調(diào)只要是基于普遍規(guī)則的執(zhí)行，結(jié)果就是正義的。我國(guó)法制建設(shè)具有強(qiáng)烈的“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)，高等教育法制建設(shè)也是如此。1980年的《學(xué)位條例》甚至未見對(duì)學(xué)位申請(qǐng)人的權(quán)利保護(hù)以及救濟(jì)的規(guī)定，而是主要體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)學(xué)位授予的制度設(shè)計(jì)，“自上而下”地對(duì)學(xué)位授予進(jìn)行國(guó)家控制，對(duì)大學(xué)學(xué)位授予權(quán)進(jìn)行行政審批，其背后的理念支撐是國(guó)家干預(yù)可以保證學(xué)位質(zhì)量以達(dá)成公正的利益與資源的分配，形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹刃颉?998年的《高等教育法》全文八章六十九條，除附則第66條規(guī)定“對(duì)高等教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰”外，并無其他關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定。事實(shí)上，《高等教育法》的條文符合法律規(guī)范“假定條件+行為模式+法律后果”三要素的并不多。比如第60條“國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的水平相適應(yīng)”就只是政策宣示，究竟“主”和“輔”各自的比例是多少？與“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的水平相適應(yīng)”是什么意思？就更談不上責(zé)任主體承擔(dān)什么責(zé)任的問題了。2005年修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》除了規(guī)定學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)、對(duì)學(xué)生的處分規(guī)定之外，第55條規(guī)定“學(xué)校對(duì)學(xué)生的處分，應(yīng)當(dāng)做到程序正當(dāng)、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分適當(dāng)”，第56條規(guī)定“學(xué)校在對(duì)學(xué)生作出處分決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生或者其人的陳述和申辯”，這就確定了程序正義的原則。在1994年“田永訴北京科技大學(xué)案”中，法院認(rèn)為“按退學(xué)處理，涉及到被處理者的受教育權(quán)，從充分保障當(dāng)事人權(quán)益的角度出發(fā)，作出處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達(dá)、允許被處理者本人提出申辯意見。沒有照此原則辦理，忽視當(dāng)事人的申辯權(quán)利，這樣的行政管理行為不具有合法性?！蓖瑯右髮W(xué)校對(duì)學(xué)生學(xué)籍、學(xué)位的處分行為應(yīng)符合正當(dāng)程序原則。2012年教育部的《全面推進(jìn)依法治校是實(shí)施綱要》要求：學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立相對(duì)獨(dú)立的學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)，其人員組成、受理及處理規(guī)則，應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)程序原則的要求，并允許學(xué)生聘請(qǐng)人參加申訴。學(xué)校處理教師、學(xué)生申訴或糾紛，應(yīng)當(dāng)建立并積極運(yùn)用聽證方式，保證處理程序的公開、公正。
總之，我國(guó)高等教育法制的建設(shè)與發(fā)展是我國(guó)法制建設(shè)的縮影，在很大程度上體現(xiàn)了我國(guó)法制建設(shè)發(fā)展的共同特點(diǎn)與普遍趨勢(shì)，也是依法治國(guó)方略在高等教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。即將于今年10月召開的中共十八屆四中全會(huì)的主題是“全面推進(jìn)依法治國(guó)”。相信隨著法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)一步深入，高等教育法制建設(shè)必將迎來更美好的明天。
作者：管華單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院
