退役軍人檔案管理法制建設現狀探究

前言：本站為你精心整理了退役軍人檔案管理法制建設現狀探究范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

摘要：基于《退役軍人保障法（草案）》有關退役軍人檔案管理的規定，從法律基礎、法規規章及規范性政策文件等方面梳理和考察了我國退役軍人檔案管理法制體系的建設現狀，分析了退役軍人檔案管理法制建設中存在的問題，從重視頂層設計、加強統籌規劃、重構法規體系、避免法出多門等方面構思并探討了新時代退役軍人檔案管理法制建設方案。

關鍵詞：退役軍人；檔案管理；法制建設

退役軍人檔案是保障退役軍人享受撫恤優待、社會保險、就業創業、教育培訓、稅費減免、考研考公、軍齡確認等各種社會保護和補償待遇及相關合法權益的重要憑據。2020年6月，《中華人民共和國退役軍人保障法(草案)》（下稱《退役軍人保障法(草案)》）正式向社會公開征求意見，其中第14條對“退役軍人檔案管理”做出了明確規定。這一條款的具體內容和表述在將來正式出臺時或許還會有所調整和完善，但伴隨著《退役軍人保障法(草案)》立法進程的加快，梳理分析我國退役軍人檔案法制建設現狀及問題，展望和探討新時代退役軍人檔案管理法制建設方案，已成為推進退役軍人管理保障體系和能力現代化的重要課題。

1退役軍人檔案管理法制建設現狀考察

退役軍人檔案管理是我國檔案管理事業的重要內容，也是我國退役軍人管理保障體系的有機構成。退役軍人檔案管理法制建設實際上涉及到國家檔案法制建設、退役軍人管理保障法制建設、軍事檔案法制建設、人事檔案法制建設等多個領域的交融。國家檔案局于2011年出臺的《國家檔案法規體系方案》將我國檔案法規體系劃分為法律（含基本法律和專門法律）、行政法規（含黨內法規、軍事法規）、地方性法規和規章四個層次。[1]這為考察我國退役軍人檔案管理法制建設現狀提供了可資借鑒的體系框架。

1.1有關退役軍人檔案管理的法律基礎。2020年6月新修訂的《中華人民共和國檔案法》（下稱《檔案法》）為“新時代檔案事業高質量發展”提供了堅強的法治保障，[2]也為我國退役軍人檔案管理法制建設奠定了堅實的法律基礎。尚在制定中的《退役軍人保障法》將為新時代退役軍人管理保障提供堅強的法治保障，也將成為指導退役軍人檔案管理法制建設的一部基礎性法律。另外，我國《刑法》《民法典》等基本法律以及《國防法》《兵役法》《軍人保險法》《社會保險法》等專門法律中涉及到退役軍人檔案管理的內容和條款，同樣也構成了退役軍人檔案管理法制建設的法律基礎。

1.2有關退役軍人檔案管理的行政（黨內、軍事）法規和地方性法規。2017年修訂的《檔案法實施辦法》是指導退役軍人檔案管理的基礎性行政法規。新修訂的《軍隊檔案條例》于2020年實施，成為“新時代軍隊檔案工作的基本依據”，[3]也是指導新時代退役軍人檔案管理的重要軍事法規。2018年中共中央辦公廳印發的《干部人事檔案工作條例》成為新時代“全國各級各類干部人事檔案工作的基本遵循”，[4]也是指導退役軍人檔案管理的重要黨內法規?！锻艘凼勘仓脳l例》《軍人撫恤優待條例》《軍隊轉業干部安置暫行辦法》等法規中所包含的規范退役軍人檔案管理的內容，同樣也構成退役軍人檔案管理法制建設的重要基礎。另外，各省級人大及其常委會制定的《實施<中華人民共和國檔案法>辦法》或《檔案條例》則是在各省級行政區域內指導退役軍人檔案管理立法的地方性法規。

1.3有關退役軍人檔案管理的部門（黨內、軍事）規章。2002年實施的《中國人民解放軍士兵檔案管理規定》是規范士兵檔案管理和退役士兵檔案移交的專門性軍事規章?！秱麣垞嵝艄芾磙k法》作為原由民政部公布實施的部門規章，于2019年由退役軍人事務部修訂后重新公布，其中專章規定了傷殘撫恤管理中退役軍人的“傷殘證件和檔案管理”。2009年施行的《傷病殘軍人退役安置規定》首次以軍事規章形式對傷病殘軍人退役安置做出了全面規范，也為傷病殘退役軍人檔案移交和管理提供了直接依據。1996年由中央組織部、國家人事部制定施行的《流動人員人事檔案管理暫行規定》規范了流動人員人事檔案管理，為自主擇業或就業的退役軍人檔案管理提供了可資參照的規范。

1.4有關退役軍人檔案管理的規范性政策文件。民政部辦公廳于2012年印發的《傷病殘士兵退役交接安置工作規程（試行）》專門針對傷病殘退役士兵檔案的整理、移交、審核和接收進行了規制。民政部辦公廳、總參謀部軍務部于2013年印發的《退役士兵檔案移交審核工作規程（試行）》和退役軍人事務部、中央軍委政治工作部于2019年的《關于進一步規范退役士兵移交安置工作有關具體問題的通知》確立了退役士兵檔案移交、審核和接收的基本規程。此外，地方政府也制定出臺了不少相關政策文件。

2退役軍人檔案管理法制建設問題分析

如上所述，我國退役軍人檔案管理法制建設已取得顯著成就，形成了以《檔案法》《兵役法》《國防法》等為法律基礎，以《檔案法實施辦法》《退役士兵安置條例》《軍隊檔案條例》《干部人事檔案工作條例》《軍人撫恤優待條例》等為法規支撐，以《中國人民解放軍士兵檔案管理規定》《傷殘撫恤管理辦法》《流動人員人事檔案管理暫行規定》等規章和《退役士兵檔案移交審核工作規程（試行）》《傷病殘士兵退役交接安置工作規程（試行）》《關于進一步規范退役士兵移交安置工作有關具體問題的通知》等為配套措施的法制體系。黨的四中全會進一步提出“健全退役軍人工作體系和保障制度”的治理任務。[5]在此背景下，退役軍人檔案管理法制建設也面臨著新的問題。

2.1法制建設頂層設計亟待強化?！稒n案法》《兵役法》《國防法》等法律雖然為我國退役軍人檔案管理法制建設奠定了法律基礎，但其中并未包含有關退役軍人檔案管理的具體條款和內容，無法為退役軍人檔案管理法制建設確立明晰的頂層框架。同時，《退役軍人保障法（草案）》尚未正式頒行，暫不能為退役軍人檔案管理法制建設的頂層設計提供基本遵循。這導致退役軍人檔案管理法制建設缺少統籌規劃，明顯存在分割立法的狀況：一是退役士兵與軍轉干部的檔案管理分別由不同的法規政策規制。前者由《退役士兵安置條例》《退役士兵檔案移交審核工作規程（試行）》等規制，后者由《軍隊轉業干部安置暫行辦法》《干部人事檔案工作條例》等規制。二是退役士兵與傷病殘退役士兵的檔案管理雖然統一由《退役士兵安置條例》規制，但具體操作規程則需分別遵循《退役士兵檔案移交審核工作規程（試行）》和《傷病殘士兵退役交接安置工作規程（試行）》的規定。三是傷病殘退役軍人檔案與傷殘退役軍人優撫檔案的管理也分別由不同的法規政策規制。前者由《傷病殘軍人退役安置規定》《傷病殘士兵退役交接安置工作規程（試行）》等規制，后者由《軍人撫恤優待條例》《傷殘撫恤管理辦法》等規制。

2.2法制體系仍然有待健全完善。一是可能會出現“上下位法”不協調情況?！锻艘圮娙吮Ｕ戏?草案)》的“按照國家人事檔案管理有關規定辦理”與《退役士兵安置條例》的“按照國家檔案管理有關規定辦理”明顯不統一。二是伴隨著退役軍人管理保障體制改革，退役軍人檔案管理法制建設明顯滯后。隨著新時代退役軍人管理保障體制的全面重構，《軍人撫恤優待條例》《傷殘撫恤管理辦法》等也進行了相應修改。《退役軍人安置條例》《退役士兵檔案移交審核工作規程（試行）》也應修善?！蛾P于進一步規范退役士兵移交安置工作有關具體問題的通知》要求退役士兵檔案需移交或郵寄給地方“退役軍人事務部門”。現行有效的《退役士兵檔案移交審核工作規程（試行）》《傷病殘士兵退役交接安置工作規程（試行）》作為退役士兵檔案移交和管理的基本操作規程，其中關于退役士兵檔案向地方“民政部門”移交并由其負責接收的規定已經與現行退役軍人管理保障體制“鑿枘不合”。三是退役軍人檔案管理立法領域尚多有空白亟待填補。與退役軍人檔案管理密切相關的自主擇業軍轉干部人事檔案管理立法和解放軍干部人事檔案管理立法均亟待出臺。

2.3地方立法存在“法出多門”現象。北京、寧夏、湖北、福建等多地均制定出臺有相關的“管理辦法”或“管理規定”，但由于在中央層面尚缺乏專門立法進行統一規制，地方退役軍人檔案管理立法存在明顯的“法出多門”現象。比如，2011年出臺的《仙桃市退伍軍人檔案管理暫行辦法》是由湖北省仙桃市民政局、檔案局兩家機構共同制定的；2013年印發的《北京市退役大學生士兵就業及檔案接轉管理規定》是由北京市人社局負責制定的；2015年出臺的《寧夏回族自治區退役士兵檔案管理辦法》是由寧夏自治區民政廳、財政廳、人社廳與寧夏軍區司令部四家機構聯合制定的[6]；2020年出臺的《寧德市退役士兵檔案管理辦法》作為福建省“首次”對退役士兵檔案規范化管理做出的專門規定，是由寧德市檔案局牽頭制定的。[7]

3新時代退役軍人檔案管理法制建設方案構思

黨的報告將“維護軍人軍屬合法權益，讓軍人成為全社會尊崇的職業”明確為“組建退役軍人管理保障機構”的宗旨。[8]《退役軍人保障法(草案)》開宗明義將“維護退役軍人合法權益,讓軍人成為全社會尊崇的職業”確定為立法目的，前后一脈相承。同理，維護退役軍人合法權益、彰顯軍人職業尊崇性也是退役軍人檔案管理法制建設的基本原則。針對存在的問題，下面從三個方面構思并探討新時代退役軍人檔案管理法制建設方案。

3.1重視頂層設計，厘定立法模式。針對頂層設計缺失情況主要表現在立法模式方面。退役士兵、傷病殘退役士兵、計劃安置軍轉干部、自由擇業軍轉干部等不同退役軍人群體的檔案管理分別由不同的法規政策調整和規范，呈現明顯的“碎片化”分割局面?！锻艘圮娙吮Ｕ戏?草案)》規定“退役軍人原所在部隊應當按照國家人事檔案管理的有關規定，在軍人退役時將其人事檔案及時移交安置地人民政府退役軍人工作主管部門；退役軍人人事檔案的接收、移交等工作由安置地人民政府退役軍人工作主管部門按照國家人事檔案管理有關規定辦理”。[9]這一規定為加強退役軍人檔案管理法制建設的頂層設計厘清了方向。在頂層設計的關鍵是要在《退役軍人保障法》框架下建構一個清晰的退役軍人檔案管理法制框架，進而厘定統一的立法模式，整合現有“碎片化”的立法資源，提升退役軍人檔案管理專門立法的層次。

3.2強化統籌規劃，加快立法進程。強化統籌規劃是指在中央層面強化由退役軍人事務主管部門及相關職能部門和國家檔案主管部門對退役軍人檔案管理立法目標和任務的統籌、協調和規劃。確保法治體系的系統性、完整性以及修改廢止之間無縫銜接和有效協調。首先，在《退役軍人保障法》正式實施后，依據其中有關退役軍人檔案管理的規定，盡快修訂《退役士兵安置條例》《軍人撫恤優待條例》《干部人事檔案工作條例》等法規中涉及退役軍人檔案管理的條款，避免“上下位法”的不協調。其次，以《退役軍人保障法》為依托，在確保與前述相關法規有效銜接的前提下，吸納和整合《中國人民解放軍士兵檔案管理規定》《傷殘撫恤管理辦法》《退役士兵檔案移交審核工作規程（試行）》《傷病殘士兵退役交接安置工作規程（試行）》等規章和政策文件中的成熟內容。據此，由退役軍人事務部、中央軍委政治工作部、國家檔案局等相關職能部門聯合制定“退役軍人檔案移交與管理辦法”，統一規范退役士兵、傷病殘退役士兵、計劃安置軍轉干部、自由擇業軍轉干部等不同退役軍人群體的檔案移交和管理制度。

3.3重構法規體系，避免“法出多門”。如果“退役軍人檔案移交與管理辦法”（下稱“辦法”）能夠順利出臺實施，則建議由退役軍人事務部、國家檔案局等相關職能部門依據該“辦法”盡快修訂《退役士兵檔案移交審核工作規程（試行）》（參務〔2013〕360號）、《傷病殘士兵退役交接安置工作規程（試行）》（民辦發〔2012〕24號），并制定實施新的“退役士兵（含傷病殘士兵）檔案移交與管理工作規程”。同時，建議由退役軍人事務部、國家檔案局等相關職能部門依據《干部人事檔案工作條例》的相關規定和“辦法”制定實施“軍轉干部（含自由擇業軍轉干部）檔案移交和管理規程”。在此基礎上，重構退役軍人檔案管理法制體系，形成以《檔案法》和將來正式出臺的《退役軍人保障法》等法律為基本依托、以《退役士兵安置條例》《軍人撫恤優待條例》《軍隊轉業干部安置暫行辦法》《干部人事檔案工作條例》等法規為重要支撐，以“退役軍人檔案移交與管理辦法”為業務指南，以“退役士兵檔案移交與管理工作規程”和“軍轉干部檔案移交和管理規程”為操作細則的“新體系”。這將為各地方開展退役軍人檔案管理立法提供基本的依歸和遵循，并推動地方立法走向統一和規范，有效避免地方上“法出多門”現象的持續發生。

作者:李賽賽 岳宗福 單位:山東工商學院公共管理學院