本科教學(xué)審核評估制度分析
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一、現(xiàn)實困境與國外借鑒：審核評估的制度源起
從制度起源來說，審核評估既是基于水平評估存在的現(xiàn)實困境，也有來自國外高等教育質(zhì)量保障的經(jīng)驗借鑒。
（一）水平評估的現(xiàn)實困境
1.水平評估存在的問題
在過去的水平評估中，暴露出種種問題：如評估成本過高、形式主義嚴重、評估指標存在爭議、評估結(jié)果受到質(zhì)疑等種種問題。從評估成本來說，許多高校為了“迎評促建”而不惜代價，例如北方工業(yè)大學(xué)就投入3億元用于基本建設(shè)。此外還有各種會議成本、因完善材料而需要的“補缺填漏”成本、評估專家組運行成本等等，給高校造成了極大的評估負擔(dān)。從評估的形式主義來說，各校為了順利通過評估，紛紛為評估專家“接風(fēng)洗塵”、“送別餞行”，進行“文藝匯演”等等。教育部本科教學(xué)評估中心也承認：“由于受多種因素的影響，評估工作中還面臨一些問題，有的甚至較突出。最明顯的就是一定范圍及程度上存在鋪張浪費、請客送禮、搞形式主義現(xiàn)象。”從評估指標來看，存在相當(dāng)大的爭議。教育部高等教育教學(xué)評估中心課題組曾進行問卷調(diào)查，結(jié)果表明：認為本科教學(xué)評估指標體系“內(nèi)容全面”的占69％，認為“太多太煩瑣”的占13％，“反映了高校亟待解決的問題”的占37％，“個別指標需修改”的占58％。從評估結(jié)果來看，優(yōu)秀、良好占絕大多數(shù)，只有極少的幾所學(xué)校被評為合格，沒有不合格的學(xué)校，而且優(yōu)秀院校的所占比例越來越高。有人認為：“這樣的評估結(jié)果有多大的可信性呢？這是令人懷疑的，因為它與實際情況不符。”有的學(xué)者甚至歸納出水平評估存在九大問題：分類指導(dǎo)問題、教學(xué)質(zhì)量標準問題、觀測點累計方法問題、學(xué)校定位問題、特色問題、四項經(jīng)費與財務(wù)科目的協(xié)調(diào)問題、背景材料范圍和綱目問題、三個符合度問題、評價結(jié)構(gòu)判定問題。
2.水平評估的改進困境
以上所列的種種問題，都亟需得到解決。解決方式究竟對水平評估進行改進，還是另起爐灶采取新的評估模式，人們眾說紛紜。就水平評估的改進來說，存在著難以克服的困境。從本科評估的大背景來看，鐘秉林指出當(dāng)前“高等教育改革進入深水區(qū)，質(zhì)量問題凸顯，改革難度加大”，如上好大學(xué)難，利益相關(guān)者增多、高等教育改革與其他教育領(lǐng)域的內(nèi)在聯(lián)系更加緊密。從具體的操作層面來說，一些學(xué)者提出實行分層分類評估，但在實施中依然存在難以克服的困難。例如，如何對高校進行分層分類，就是一個難題。有學(xué)者指出：“分等評估的最大問題是‘分類’和‘定量化’問題。分類越細越‘公平’，量化越精越‘客觀’。然而，這樣不僅會造成巨大的工作量，更主要的是過于具體，干涉了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，限制了辦學(xué)的多樣化和特色發(fā)展。”甚至有人認為“學(xué)校分類是縱向指標體系的設(shè)計思路難以逾越的鴻溝。”如由誰來劃分類別，劃分之后學(xué)校對分類的結(jié)果是否認同？或者是學(xué)校自己選擇類別？學(xué)校選擇的類別是否符合學(xué)校的實際？鑒于水平評估存在的諸多問題與改進困境，需要有一種新的質(zhì)量保障方式，審核評估應(yīng)運而生。
（二）審核評估的國外借鑒
自從我國開展高等教育本科教學(xué)評估以來，對于國外高等教育質(zhì)量保障的相關(guān)研究層出不窮。我國的高等教育審核評估，充分借鑒了各國高等教育質(zhì)量保障的經(jīng)驗教訓(xùn)，尤其是英國的高等教育質(zhì)量保障經(jīng)驗。英國高等教育質(zhì)量保障經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷史：二戰(zhàn)以后至1955年，英國大學(xué)教育質(zhì)量實行自主管理，大學(xué)以外的多科技術(shù)學(xué)院教育質(zhì)量通過其學(xué)位課程由倫敦大學(xué)進行校外考試來獲得保證。1955年，英國國家技術(shù)文憑授予委員會（NCTA）成立，多科技術(shù)學(xué)院的教育質(zhì)量保障通過NCTA認可課程來進行。從1964年到1992年，英國大學(xué)以外高等教育機構(gòu)的教育質(zhì)量主要由全國學(xué)位授予委員會（CNAA）來進行監(jiān)控。1992年到1997年，由高等教育基金委員會（HEFC）和高等教育質(zhì)量委員會（HEQC）實施高等質(zhì)量保障。1997年到2002年，由高等教育質(zhì)量保證署（QAA）負責(zé)質(zhì)量保障，進行大規(guī)模的學(xué)科評估、院校評估。QAA的評估耗費了大量的人力、物力，但評估結(jié)果卻相當(dāng)具有諷刺意味。例如每個學(xué)科評估教學(xué)質(zhì)量的總分數(shù)是24分，參評學(xué)科其平均得分是21.6，好一些的是23-24分，差一些的也有20-22分。QAA的評估遭受到廣泛的批評。2002年以后，QAA開始設(shè)計新的評估方案，以新的院校審計取代原來的學(xué)術(shù)評估。英國院校審計最顯著的特點在于：高等教育質(zhì)量保障是院校自己的責(zé)任。因此，它審計的重點不是直接評估高等學(xué)校的教育質(zhì)量，而是評估高等院校內(nèi)部質(zhì)量保障機制的有效性。
二、主體地位、質(zhì)量提升與公開透明：審核評估的制度核心
在作者看來，審核評估的制度核心可以歸納為三個方面：強調(diào)高校質(zhì)量保障的主體地位；凸顯高校的質(zhì)量提升；突出質(zhì)量過程的公共透明。
（一）強調(diào)高校的主體地位
盡管高等教育質(zhì)量保障具有眾多的利益相關(guān)者，但高等教育質(zhì)量保障的主體應(yīng)是高校自身。從高等學(xué)校自身特點來說，由于高等學(xué)校具有底部厚重、目標模糊、有組織的無政府狀態(tài)等特性，推崇學(xué)術(shù)自由與學(xué)校自治，外界很難干預(yù)到具體的教學(xué)、科研、服務(wù)。高等教育機構(gòu)因為底部厚重，權(quán)力下移，所以自上而下的命令與監(jiān)督難以奏效；高等教育機構(gòu)因為目標模糊，所以很難用相對清晰的評價指標體系來衡量；高等教育機構(gòu)因為松散聯(lián)合，所以很難用統(tǒng)一的評價標準來對不同的學(xué)科、學(xué)院、不同層次類別的高校進行質(zhì)量評估；因為高等教育機構(gòu)是有組織的無政府狀態(tài)，所以各個學(xué)系、學(xué)院（部）遵循自身的學(xué)科特點、歷史傳統(tǒng)自行其事，不聽號令。伯頓•克拉克指出：“在生產(chǎn)點上以知識密集技術(shù)為特點的組織環(huán)境迫使決策權(quán)傾向于留在操作層次。如果這一層次再分割為許多小塊，那么向下擴散的權(quán)力也將大量被分割。”從歷史經(jīng)驗來說，以往的水平評估存在諸多問題，尤其體現(xiàn)在被評估學(xué)校的被動性上。由于是自上而下的行政要求，存在評比的等級問題，各高校為了應(yīng)付水平評估，被動的來查漏補缺，甚至不惜造假材料，造成各高校的“應(yīng)試性評估”與“做秀性評估”。英國高等教育質(zhì)量保障也曾出現(xiàn)過類似問題。例如AndreasHoecht對許多教師進行了訪談，其中絕大多數(shù)訪談對象感到他們大學(xué)運行中的質(zhì)量體系過分官僚化，對他們自己來說機會成本太高，并表示質(zhì)量僅停留在一個相當(dāng)膚淺的層面。……質(zhì)量保障通常被認為是一種控制形式與一種對他們專業(yè)自治的一種侵犯。英國經(jīng)過二十幾年的波折，才形成了以院校審計為主要形式的高等教育質(zhì)量保障模式，充分尊重高校在高等教育質(zhì)量保障中的主體性。我國開展的審核評估，尤其強調(diào)高校的主體地位，讓高等教育質(zhì)量保障回歸到學(xué)校本身，這是我國高等教育質(zhì)量保障的一大進步。教育部在《關(guān)于開展普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作審核評估的通知》中指出“強調(diào)尊重學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，體現(xiàn)學(xué)校在人才培養(yǎng)質(zhì)量中的主體地位。”教育部評估中心吳巖也指出“審核評估著重強調(diào)了學(xué)校的自主性和多樣性，強調(diào)了學(xué)校用自己的尺子來衡量自己。”它所考察的目標達成不再外來強加的目標，而是學(xué)校自我設(shè)定的目標。從而使學(xué)校更能從自身出發(fā)，找出自身存在的問題，設(shè)定符合自身發(fā)展的目標。
（二）凸顯高校的質(zhì)量提升
2012年3月16日，教育部在《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》指出“牢固確立人才培養(yǎng)的中心地位，樹立科學(xué)的高等教育發(fā)展觀，堅持穩(wěn)定規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化特色、注重創(chuàng)新、走以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路。”審核評估正是應(yīng)對這種要求的高等教育質(zhì)量保障方式。審核評估與合格評估最大的不同之處在于：合格評估關(guān)注的是基準條件，如學(xué)校的基本辦學(xué)條件、基本教學(xué)管理和基本教學(xué)質(zhì)量等。而審核評估關(guān)注的是學(xué)校辦學(xué)條件、本科教學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)定位、人才培養(yǎng)目標的符合程度，學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量保障體系建設(shè)及運行狀況，學(xué)校深化本科教學(xué)改革的措施及成效。簡而言之，合格評估關(guān)注的是門檻，是質(zhì)量保障的底線；審核評估是建立在合格評估之上，是學(xué)校的自我發(fā)展、質(zhì)量提升。當(dāng)前除了少數(shù)新建本科院校之外，大多數(shù)高校都已達到或通過合格評估，質(zhì)量底線的問題已基本解決。高等教育質(zhì)量不能僅僅停留在質(zhì)量底線的水平，還應(yīng)有持續(xù)不斷的提高，審核評估的提出，正是應(yīng)對質(zhì)量提高而來。審核評估沒有統(tǒng)一的目標設(shè)定，而是各個學(xué)校自身提出的發(fā)展目標。這不僅符合高等學(xué)校目標模糊的固有特征，而且為高校多樣化的發(fā)展提供了制度空間。由于審核評估并不存在通過還是不通過，或者評定等級的壓力，高校關(guān)注的是自身存在的問題，同行專家評估并不僅僅為了給出一個最終評估結(jié)果，而是幫助被評估高校找出問題，提出改進意見，最終實現(xiàn)高校的質(zhì)量提升。教育部在《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作審核評估方案》也明確要求“對各審核項目及其要素的審核情況進行描述，并圍繞審核重點對學(xué)校本科人才培養(yǎng)總體情況作出判斷和評價，同時明確學(xué)校教學(xué)工作值得肯定、需要改進和必須整改的方面。”
（三）突出質(zhì)量過程的公共透明
保證高等教育質(zhì)量保障過程的信息公開、過程透明是高等教育質(zhì)量保障的重要原則之一，各國高等教育質(zhì)量保障機構(gòu)均強調(diào)此原則。例如英國的QAA規(guī)定自己的評估準則要堅持公開性的原則，確保評估工作和評估方法的透明度，與外界保持聯(lián)系。挪威教育質(zhì)量保障局（NOKUT）為了確保公開透明，將與評價和認證相關(guān)的所有材料，如專家任命、院校申請、自評報告、專家報告和NOKUT的決定都實行公開。NOKUT有義務(wù)以積極的方式向不同人群提供評價和認證的結(jié)果。各種相關(guān)的國際組織、國際會議也非常強調(diào)透明的原則。例如波倫尼亞宣言強調(diào)高等教育領(lǐng)域內(nèi)質(zhì)量保障方面更大的透明性、可比性的標準與方法。我國的本科教學(xué)工作審核評估也強調(diào)質(zhì)量保障過程的公開透明。教育部要求“加強評估工作管理，切實推進‘陽光評估’……建立評估信息公告制度，評估政策、評估文件、評估方案、評估標準、評估程序以及學(xué)校自評報告、專家現(xiàn)場考察報告、評估結(jié)論等均在適當(dāng)范圍公開，廣泛接受教師、學(xué)生和社會各界的監(jiān)督。”“在審核評估過程中要實行信息公開制度，嚴肅評估紀律，開展‘陽光評估’，確保評估工作有序、規(guī)范、公平、公正。”只有做到整個審核評估過程的公開透明，才能最大限度的保證質(zhì)量保障的公信力，防止腐敗、暗箱操作現(xiàn)象的發(fā)生。
三、制度德性與制度空間：審核評估的制度優(yōu)勢
（一）制度德性
一種好的制度，應(yīng)該促進人的德性發(fā)展而不是與之相反。以往的水平評估中出現(xiàn)的種種道德問題，如向評審專家賄賂、造假材料等等，均表現(xiàn)出水平評估中的道德滑坡。這種道德滑坡不僅僅影響到教師，更是對學(xué)生有極壞的影響。究其原因，很大程度上在于標準的統(tǒng)一性與結(jié)果的比較性。由于所有高校用同樣的標準，而各個學(xué)校的情況又千差萬別，使得高校可能通過造假以符合統(tǒng)一的標準。由于評估結(jié)果是通過或不通過，有優(yōu)良中差等級的區(qū)別，各個高校面臨很大的壓力，不惜通過賄賂專家、造假等方式以獲優(yōu)。審核評估與其相反，無統(tǒng)一標準、無評估結(jié)論、無學(xué)校分類、無橫向比較，完全是基于各個學(xué)校自身的目標與標準。由于審核評估依據(jù)是學(xué)校自己設(shè)定的目標與標準，實際上是一校一標準。不用統(tǒng)一的標準來衡量來不同的學(xué)校，極大地降低了各個學(xué)校的造假可能性。審核評估不做總體性的結(jié)論（通過與不通過，優(yōu)良中差等），而是給出寫實性的審核報告。審核報告要肯定成績，指出不足，提出改進建議，使得學(xué)校面臨的評估壓力大大減輕，被評估學(xué)校面臨的道德風(fēng)險大大降低。
（二）制度空間
一種好的制度，應(yīng)該為未來發(fā)展預(yù)留空間。審核評估制度為高校自主性、多元化、特色化發(fā)展提供很好的制度空間。長期以來，我國高等教育發(fā)展呈現(xiàn)千校一面，特色不突出的問題。盡管《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出來各個學(xué)校在要穩(wěn)中有各自的層次上辦出特色，但我國有一定辦學(xué)特色的大學(xué)依然寥寥無幾。以往的合格評估、水平評估都有統(tǒng)一的指標體系，使得高校趨同發(fā)展問題更為嚴重。審核評估堅持主體性原則，注重以學(xué)校自我評估、自我檢驗、自我改進為主，體現(xiàn)學(xué)校在人才培養(yǎng)質(zhì)量中的主體地位。由于不分類、不統(tǒng)一標準、不做橫向比較，使得高校可以多元化發(fā)展。在審核方案中，還有自選特色項目。“自選模塊化指標體系設(shè)計突破了層次類型框架對學(xué)校的束縛，同時也規(guī)避了學(xué)校分類的難題，回應(yīng)了開展水平評估以來高校對評估指標體系個性化的呼喚。”從而突出學(xué)校自身的特色發(fā)展，避免千校一面的情況。
四、結(jié)束語
我國高等教育質(zhì)量保障從水平評估走向?qū)徍嗽u估，是一次重要的制度轉(zhuǎn)型。從制度起源來說，審核評估既是對我國高等教育質(zhì)量保障種種問題的現(xiàn)實回應(yīng)，也是借鑒國外高等教育質(zhì)量保障的諸多經(jīng)驗，從而產(chǎn)生的一種既符合國情，又具有國際視野的質(zhì)量保障方式。審核評估的制度核心在于強調(diào)高等學(xué)校在質(zhì)量保障中的主體地位，凸顯高等教育質(zhì)量保障中的質(zhì)量提升而非質(zhì)量底線，突出質(zhì)量保障過程的公開透明。審核評估因其良好的制度德性，廣闊的制度空間，將會在我國高等教育質(zhì)量保障中發(fā)揮重要作用。
作者：黃啟兵 單位：蘇州大學(xué)教育學(xué)院
