農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入

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一、我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的現(xiàn)狀和矛盾

1.我國整體教育投入水平低

教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比重及其與有關(guān)國家的比較，是反映一個(gè)國家對(duì)教育事業(yè)重視和投入程度的一項(xiàng)重要參考指標(biāo)。長(zhǎng)期以來，我國國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比重與國際上有關(guān)國家比較明顯偏低。早在20世紀(jì)80年代，世界發(fā)達(dá)國家教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比重就已超過了5%，如：美國(1983年)為6.8%，日本(1983年)為5.6%，加拿大(1985年)為7.2%，原蘇聯(lián)(1983年)為6.6%，就連發(fā)展中國家印度在1985年也達(dá)到了3.7%，而我國直到進(jìn)入本世紀(jì)才躍上3%。請(qǐng)看表1。

觀察表1列出的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)我國整體教育投入水平是相當(dāng)?shù)偷摹＝鼛啄陙恚覈诮逃度敕矫骐m然已做出了很大努力，但教育的投入仍然低于世界的平均水平，甚至低于世界上許多比我們落后的發(fā)展中國家的水平：十年前提出到20世紀(jì)末國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值達(dá)到4％的目標(biāo)至今也沒有實(shí)現(xiàn)，甚至有的年份還呈下降趨勢(shì)。根據(jù)《教育部、國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部關(guān)于2003年全國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)公告》顯示，當(dāng)年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為3.28％，比上年降低0.04％。

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2003年)整理

2.投入總量在使用上嚴(yán)重失衡，偏重非義務(wù)教育，使基礎(chǔ)教育投入更顯不足

我國教育經(jīng)費(fèi)不僅在總量上投入不足，而且內(nèi)部分配的比例也很不合理，長(zhǎng)期以來，國家財(cái)政教育投資的重心一直傾向于高等教育，對(duì)基礎(chǔ)教育投入過少。請(qǐng)看表2。

資料來源：國家教委編：《中國教育綜合統(tǒng)計(jì)年鑒》(1996)，高等教育出版社，1998年版，2頁。

資料來源：《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1997—2002)，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

資料來源：國家教委編：《中國教育綜合統(tǒng)計(jì)年鑒》(1996)，高等教育出版社1998年版，12頁、186頁。

從表2可以看出，1991年到1995年的五年中，我國高等教育生均國家撥付經(jīng)費(fèi)是中學(xué)生均國家撥付經(jīng)費(fèi)的10倍以上，是小學(xué)生均國家撥付經(jīng)費(fèi)的20倍以上。而且，這種投資結(jié)結(jié)失衡的現(xiàn)象還在進(jìn)一步擴(kuò)大。1996—2001,高等教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)了3倍，而中等教育和初等教育經(jīng)費(fèi)只增長(zhǎng)0.6倍左右。高等教育投入比重由1996平的16.3%提高到27.8%上升了11.5個(gè)百分點(diǎn)，中等教育和初等教育投入比重不斷下降，兩者分別下降了大約6個(gè)百分點(diǎn)。請(qǐng)看表3。

3.基礎(chǔ)教育的投入存在著明顯的城鄉(xiāng)差異

中國教育投入總量不足，教育投入分配使用失衡，討農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展已經(jīng)十分不利，而更殘酷的是，基礎(chǔ)教育總體分到的一點(diǎn)點(diǎn)分配。又存在著明顯的城鄉(xiāng)間差異，城市中小學(xué)校拿走的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村學(xué)校，這就使農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的困境雪上加霜了。請(qǐng)看表4。

從表4可以看出，當(dāng)年城市小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)的3倍，農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)只占全國小學(xué)平均水平的76.07％，這種城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投入分配上的差距一直存在著，如：到2002年，農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)雖然增加到708元，比1996年增長(zhǎng)了2倍，但只相當(dāng)于全國小學(xué)平均水平的87.12%，城鄉(xiāng)初中學(xué)校也存在著這樣的差距，1996年，農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)平均435元，相當(dāng)于全國初中平均水平的79.27％;2002年，農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)增加到796元，但只相當(dāng)于全國初中平均水平的82.86％。這些比較表明，政府在對(duì)農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的投入上，明顯低于對(duì)城鎮(zhèn)中小學(xué)的投入。

通過上述狀況可以看到，中國教育經(jīng)費(fèi)投入形如剝筍，高等教育先剝走一層，然后是城市初中等教育再剝走一層，到了農(nóng)村基礎(chǔ)教育時(shí)就剩下一點(diǎn)兒卷心了。

4.政府間財(cái)力格局與義務(wù)教育事權(quán)和責(zé)任不對(duì)稱，加劇了農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的矛盾

早在1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“要把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任和權(quán)力交給地方”，“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則”。本來，實(shí)施這一原則是為了充分調(diào)動(dòng)地方辦學(xué)的積極性，加快農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，但“分級(jí)管理”的結(jié)果是把農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重任完全下放到了鄉(xiāng)、村。從資金投入來說，中央和省一級(jí)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育已基本上不再付出，完全靠鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政。1994年我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政可用財(cái)力大幅度下降，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政十分薄弱，教育投入已十分困難，為扭轉(zhuǎn)這種不利狀況，國務(wù)院于2001年5月29日頒發(fā)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出了“縣級(jí)人民政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任”的要求，其核心就是把農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任和管理權(quán)限由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上收到縣級(jí)政府。

但是，農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任和管理權(quán)限上收縣級(jí)，仍不能從根本上解決教育投入問題，因?yàn)榭h級(jí)經(jīng)濟(jì)的困難狀況并不比鄉(xiāng)鎮(zhèn)好多少，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國縣級(jí)單位赤字比例，1998年為22％，到2002年已上升到近60％。縣級(jí)財(cái)政狀況如此不佳，卻要承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的重任；中央和省級(jí)政府掌握了國家主要財(cái)力，但基本擺脫了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，這種政府間財(cái)力與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不對(duì)稱，是農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺的重要制度原因。

二、對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的思考

中國農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的矛盾如此突出，怎樣改變這一狀況呢？

1.提高國家財(cái)政的整體教育投入比重，重新劃分各級(jí)政舟在農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入方面的事權(quán)和責(zé)任

前面已經(jīng)指出，我國整體教育投入不足，政府間財(cái)力格局與義務(wù)教育事權(quán)和責(zé)任不對(duì)稱，這是我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展滯后的一個(gè)制度性原因，必須改變。

(1)提高國家財(cái)政對(duì)教育的整體投入。各級(jí)財(cái)政部門要確保現(xiàn)有頂算口徑的教育支出穩(wěn)定增長(zhǎng)，要切實(shí)按照“三個(gè)增長(zhǎng)”的標(biāo)準(zhǔn)安排教育支出，即中央和地方政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)；生均教育經(jīng)費(fèi)要逐步增長(zhǎng)；教師工資和公用經(jīng)費(fèi)要逐步增長(zhǎng)。地方財(cái)政的超收部分也應(yīng)更多地用于教育投入。

(2)強(qiáng)化中央和省級(jí)支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育的職責(zé)及投入，改變重高等教育、輕基礎(chǔ)教育的不合理狀況，減輕縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(3)中央財(cái)政直接負(fù)擔(dān)中小學(xué)教師工資，切實(shí)執(zhí)行中小學(xué)教師“工資資金專戶”制度。由財(cái)政部門根據(jù)核定的編制和國家規(guī)定的工資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政通過銀行直接劃撥到教師在銀行開設(shè)的個(gè)人賬戶中。對(duì)擅自挪用教師工資的單位或個(gè)人必須予以嚴(yán)懲。這樣能最有效地保障農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，能保證撥付的教育經(jīng)費(fèi)真正全部用于農(nóng)村義務(wù)教育。

(4)加大對(duì)老、少、邊、山、窮等貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的扶持。由于投資基礎(chǔ)教育缺乏明顯的、快速的，直接的收益，因此在貧困地區(qū)，無論是地方政府還是農(nóng)民都缺乏投資基礎(chǔ)教育的積極性，中央應(yīng)對(duì)這些地區(qū)實(shí)施教育投入傾斜政策。

2.多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)

我國有著“兩條腿”走路的辦學(xué)傳統(tǒng)，從我國國情出發(fā)，在堅(jiān)持以國家財(cái)政撥款為主的同時(shí)，還要積極地多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，這樣能更好地加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入。

(1)各級(jí)政府依法征收用于教育的各種稅費(fèi)、社會(huì)集資和各種教育基金。

(2)充分運(yùn)用財(cái)政、金融等手段提高農(nóng)村教育的融資能力，它包括：利用政府債券資金購置農(nóng)村教育設(shè)施；爭(zhēng)取更多的國際金融組織和外國政府、民間的低息、無息貸款。

(3)利用各種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人對(duì)農(nóng)村教育捐贈(zèng)。

(4)出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)村中小學(xué)開展勤工儉學(xué)。

3.建立和完善基礎(chǔ)教育投入的運(yùn)行和管理機(jī)制

為保障基礎(chǔ)教育投資合理、有效使用，應(yīng)建立和完善基礎(chǔ)教育投入的運(yùn)行、管理機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)教育投入的有效使用。

(1)建立監(jiān)督機(jī)制。國務(wù)院和縣級(jí)以上各級(jí)人代會(huì)或其常委會(huì)要加大對(duì)教育預(yù)算支出的監(jiān)督力度，同時(shí)還需要監(jiān)察部門的行政監(jiān)督、審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督、教育督導(dǎo)部門的檢查監(jiān)督和新聞部門的輿論監(jiān)督等，主要監(jiān)督這些部門是否按政策撥款籌資，教育經(jīng)費(fèi)是否及時(shí)到位，教育經(jīng)費(fèi)使用是否合理等。

(2)完善基礎(chǔ)教育事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的制度、長(zhǎng)期以來，各級(jí)政府的教育行政部門主管教育事業(yè)，而教育經(jīng)費(fèi)投入?yún)s分別由政府的財(cái)政部門和計(jì)劃部門掌管著，教育行政部門無權(quán)根據(jù)地方教育事業(yè)發(fā)展的需要提出、批準(zhǔn)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，這很不利于財(cái)政對(duì)教育撥款的統(tǒng)籌安排、科學(xué)管理和有效利用。因此，我們要改革現(xiàn)有的教育經(jīng)費(fèi)管理體制，逐步做到由教育行政部門提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算建議，列入政府經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃，經(jīng)人大審議批準(zhǔn)后，由財(cái)政部門全部劃撥教育行政部門統(tǒng)籌管理。這樣，教育經(jīng)費(fèi)在國家及各級(jí)政府預(yù)算中占有穩(wěn)定的份額，不因政治、經(jīng)濟(jì)或其他因素的影響而經(jīng)常波動(dòng)，且實(shí)行預(yù)算單列，保證專款專用。

(3)加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)管理，提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用效益。農(nóng)村基礎(chǔ)教育困難重重，盡管與投入不足有關(guān)，但同時(shí)也要看到長(zhǎng)期以來義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在管理上漏洞百出，領(lǐng)導(dǎo)干部挪用、甚至侵吞教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象普遍存在，使本來就不足的教育經(jīng)費(fèi)更是雪上加霜。所以，必須建立法規(guī)，懲治腐敗，提高教育行政官員、學(xué)校管理人員的素質(zhì)，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效控制與使用。

總之，沒有相應(yīng)的教育投資作保證，跨世紀(jì)的基礎(chǔ)教育發(fā)展目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。為此，我們一定要抓好基礎(chǔ)教育的投入，要常抓不懈，促使我國基礎(chǔ)教育飛速、健康地發(fā)展。

摘要：我國整體教育投入水平低，投入總量在使用上嚴(yán)重失衡，政府間財(cái)力格局與義務(wù)教育事權(quán)和責(zé)任不對(duì)稱，所有這些因素造成了我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育長(zhǎng)期以來投入不足。為加快農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展，對(duì)上述教育投入上的癥結(jié)應(yīng)進(jìn)行深刻反思，要重新劃分各級(jí)政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入上的事權(quán)和責(zé)任，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)并建立和完善基礎(chǔ)教育投入的管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育：投入；反思；農(nóng)村