高校制度性障礙管理

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[摘要]我國公立高校治理中存在的制度性障礙在于，權(quán)力高度集中在校長和書記手中，教師利益代表制度的泛行政化，學(xué)生利益代表制度的缺失。制度性障礙背后反映出的是價(jià)值的失落，公共利益和學(xué)術(shù)利益，有效性和效率，民主參與和精英統(tǒng)治是治理結(jié)構(gòu)安排面臨的價(jià)值性難題。今后，我國公立高校治理需要結(jié)構(gòu)和要素的變革。

[關(guān)鍵詞]公立高校；治理結(jié)構(gòu)；價(jià)值分析；結(jié)構(gòu)調(diào)整

Abstract:ThegovernanceofChina''''spublicuniversitieshasinstitutionalproblems,whicharethepowercentralization,theextensive．a(chǎn)dministrationoffacultyinterest．expressing,andtheabsenceofstudentinterest．expressing.Whatbehindtheinstitutionalproblemsisthelostofvalue.Publicvalueandacademicvalue,effectandefficiency,democracyandpowerelitearethevaluableproblems.Inthefuture,thegovernanceofChina''''spublicuniversitiesneedsbothelementalandstructuralreforms.

Keywords:publicuniversity;governancestructure;valueanalysis;structureregulation

高校治理是指高校內(nèi)外部利益相關(guān)者參與學(xué)校重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程[1]。其中治理結(jié)構(gòu)規(guī)定了各個(gè)利益主體在決策中的地位，相互之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，它是高校治理的基本制度。改革開放以來，中國高等教育體制改革的核心議題是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)和提升高校自主性。時(shí)至今日，獲得辦學(xué)自主權(quán)的高校是否能夠恰當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，更好地履行義務(wù)？現(xiàn)實(shí)反映出的情況并不樂觀：高校中因校長書記權(quán)力過于膨脹而導(dǎo)致的辦學(xué)失范行為時(shí)有發(fā)生，高校教師和學(xué)生因校方不合理決策而采取的群體性對抗事件也開始出現(xiàn)。政府“一放就亂”不無原因。從學(xué)理上而言，政府在充分放權(quán)的同時(shí)，還需要積極推進(jìn)高校治理結(jié)構(gòu)的變革。

一、制度性障礙的存在現(xiàn)狀

制度性障礙是指制度層面存在的問題。高校治理包括治理結(jié)構(gòu)和治理過程，在此，探討的是作為正式制度的治理結(jié)構(gòu)中存在的問題。結(jié)構(gòu)由要素組成，我國公立高校治理結(jié)構(gòu)存在的問題，既有要素方面的，也有整個(gè)結(jié)構(gòu)方面的。

1.從整體結(jié)構(gòu)而言，治理中存在的最大問題是權(quán)力的高度集中化

受法律的制約，我國公立高校治理呈現(xiàn)高度一致化局面。《高等教育法》第39～43條規(guī)定了公立高校的治理結(jié)構(gòu)，其基本情況是：校長是學(xué)校的法定代表人；校長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下具有全面管理教學(xué)、科研和行政事務(wù)的權(quán)力；學(xué)術(shù)委員會(huì)具有學(xué)術(shù)事務(wù)的審議權(quán)；教職工代表大會(huì)具有對學(xué)校管理的監(jiān)督權(quán)[2]。回顧公立高校治理的發(fā)展歷史我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，改革開放二十年來，高校治理結(jié)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)性的變化。但是，高校的外部關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了深刻的改變，政府正逐步還權(quán)于高校。高校治理結(jié)構(gòu)變革落后所導(dǎo)致的問題是，法律賦予高校的辦學(xué)自主權(quán)已經(jīng)集中在黨委和校長手中。從權(quán)力的分配角度而言，高校不是權(quán)力太小，而是權(quán)力太大！我們可以從側(cè)面來分析這種高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。首先，權(quán)力結(jié)構(gòu)中所有者缺位。公立高校屬于國家。政府是國家的代表，政府把管理高校的權(quán)力委托給校長，校長獲得的是高校的辦學(xué)自主權(quán)，第一層委托關(guān)系解決的是政府與高校之間的關(guān)系。而在辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)部分配中，出現(xiàn)了所有者缺位的問題。無論是依據(jù)法律中校長是法定代表人，還是現(xiàn)實(shí)中黨委書記是一把手，校長和書記都是經(jīng)營者，不能代表所有者。名義上，政府在授權(quán)之后不能插手高校內(nèi)部事務(wù)，此外，政府的行政管理方式主要是事先指導(dǎo)、事后追究，難以做到過程監(jiān)控，由此也決定了政府不適合在高校內(nèi)部決策中充當(dāng)所有者角色。可見，校長和書記的權(quán)力缺乏所有者權(quán)力的約束。

其次，權(quán)力結(jié)構(gòu)中重大利益相關(guān)者缺位。勿庸置疑，教師和學(xué)生是高校的重大利益相關(guān)者，但是在現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，教師和學(xué)生幾乎處于缺位狀態(tài)。依據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，學(xué)術(shù)委員會(huì)只具備學(xué)術(shù)事務(wù)的審議權(quán)，教代會(huì)只具有監(jiān)督權(quán)。在高校運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)中，學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)能否有效地開展工作，完全依賴于大學(xué)黨委和行政的支持，它們不具有獨(dú)立提出議案的能力。在很多人看來，學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)工作只是一種促進(jìn)決策合法化的工具。此外，高校中缺乏大學(xué)生參與決策的制度化途徑，作為學(xué)生團(tuán)體性組織的學(xué)生聯(lián)合會(huì)更多地起著管理學(xué)生，開展學(xué)生活動(dòng)的作用。大部分時(shí)候，學(xué)生都被排除在學(xué)校的決策之外。公立高校中，所有者、教師和學(xué)生在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的缺位狀態(tài)，從側(cè)面體現(xiàn)了權(quán)力的集中化狀況。

2．從要素方面而言，學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)呈現(xiàn)泛行政化狀況，深刻影響了它們的利益表達(dá)功能

在我國公立高校治理結(jié)構(gòu)中，教代會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)名義上由教師群體組成，它們不是強(qiáng)有力的權(quán)力機(jī)構(gòu)，從治理的角度而言，它們發(fā)揮著傳遞教師利益需求的作用。正是由于它們的存在，部分解釋了在權(quán)力高度集中的環(huán)境中秩序是如何建立和維持的，這即是說，雖然高校教師手中缺乏制度化的權(quán)力，但是他們的利益需求能夠通過學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)上達(dá)到政策制定者，從而影響決策。我們應(yīng)該充分肯定學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)的制度功能，但與此同時(shí)，還存在著一些問題不能回避。

總的說來，學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)制度呈現(xiàn)泛行政化狀況，影響了它們利益表達(dá)和傳輸功能。首先，從人員構(gòu)成而言，學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)不是純粹的教師群體性組織，它們深受行政力量的滲透和支配。就一般情況而言，高校的學(xué)術(shù)委員會(huì)主要由“雙肩挑”人員組成，“雙肩挑”人員的雙重身份使他們在具體的決策情景中不能完全代表教師利益，在決策時(shí)他們究竟是站在行政人員的立場，還是專家學(xué)者的立場，依賴于個(gè)體的價(jià)值觀和決策場景的壓力，學(xué)術(shù)自由價(jià)值觀不會(huì)始終表現(xiàn)出來，一旦行政的考慮壓倒學(xué)術(shù)的考慮，學(xué)術(shù)利益就會(huì)受損。在教代會(huì)的構(gòu)成中，雖然教師群體能夠比較廣泛地參與，但是行政人員往往占據(jù)了教代會(huì)中的職權(quán)位置（代表團(tuán)團(tuán)長、主席團(tuán)成員），從“外部人”轉(zhuǎn)變成為“內(nèi)部人”，從而控制教代會(huì)的運(yùn)行。

其次，學(xué)生和家長利益代表制度的缺失。在公立高校治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)中，尚未把學(xué)生和家長的利益訴求考慮在內(nèi)，缺少它們的利益表達(dá)制度。

綜上所述，對公立高校的治理分析都指向了行政權(quán)力的膨脹，行政力量的泛化，相比較而言，教師群體在決策中處于弱權(quán)地位，而學(xué)生群體則處于較邊緣化狀態(tài)。

二、對制度性障礙的價(jià)值分析

要充分認(rèn)識公立高校治理結(jié)構(gòu)的制度性障礙，必須將問題提升到價(jià)值層面進(jìn)行探討，制度性障礙背后反映出的是價(jià)值的失落。

1．公共利益和學(xué)術(shù)自由

公立高校是一個(gè)公共組織，在對公立高校使命的描述中——作為文化的保存者和捍衛(wèi)者、文化改革的代言人、國民經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動(dòng)機(jī)、共同抱負(fù)實(shí)現(xiàn)的工具——充分體現(xiàn)出它服務(wù)公共利益的宗旨。公共利益受益人實(shí)質(zhì)上是不特定的社會(huì)公眾。法律賦予公立高校獨(dú)立法人地位，政府作為委托人，將財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人——高校，那么在高校中由誰來接受委托能確保最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益呢?黨委、行政人員和教師同屬于高校內(nèi)部群體，他們的利益追求具有內(nèi)部性，都不足以擔(dān)此重任。因此，我國公立高校治理結(jié)構(gòu)中缺乏公共利益的代表機(jī)構(gòu)，這顯然是個(gè)重大的問題。在美國高校，主要由外部人組成的董事會(huì)成為政府的受托人，掌握著高校的最高決策權(quán)，因?yàn)槎聲?huì)的成員構(gòu)成使得它能夠比較好地代表社會(huì)各界的利益需求。

學(xué)術(shù)自由是高校教師的重要權(quán)利，雖然它只為教師群體所要求，但是受到全社會(huì)的保護(hù)，因此可以上升為一種具體的公共利益，高校更有責(zé)任去維護(hù)教師的學(xué)術(shù)自由權(quán)利。在高校治理中，教師群體基于自主維護(hù)學(xué)術(shù)自由權(quán)利的需要而要求獲得控制學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力。與更為廣泛的公共利益相比，學(xué)術(shù)自由權(quán)利要低一籌，如果只片面地維護(hù)學(xué)術(shù)自由，而忽視公共利益，高校將走向保守和落寞；反之，如果片面強(qiáng)調(diào)公共利益而侵犯學(xué)術(shù)自由，學(xué)術(shù)活動(dòng)將會(huì)遭到破壞而最終損害公共利益。高校治理既要維護(hù)學(xué)術(shù)自由，又要保障公共利益。因此，美國高校把代表公共利益的董事會(huì)置于最高權(quán)力地位，把代表學(xué)術(shù)自由的教授會(huì)置于董事會(huì)之下，但是董事會(huì)采取了不干預(yù)傳統(tǒng)和向下授權(quán)的方式，從而保證了教授會(huì)的獨(dú)立性。

2．有效性和效率

在治理中，效率是指用盡可能少的投入包括時(shí)間、金錢和人數(shù)，完成決策。有效性是指在決策方的能力的基礎(chǔ)上達(dá)成高質(zhì)量的決策。治理的效率和有效性是一對矛盾。通常，高校行政人員更看重決策的效率，集權(quán)化的決策方式固然能提高決策效率，但卻有損決策的有效性。教師的參與和各種委員會(huì)的會(huì)議可能會(huì)延長決策的時(shí)間，增加決策的費(fèi)用，但是有助于提高決策的質(zhì)量。教師是基于自身的專業(yè)知識參與決策，他們增加了決策中的知識和信息投入；各種委員會(huì)的會(huì)議增進(jìn)了參與者之間的認(rèn)同感，尤其是教師和行政人員共同參加的會(huì)議將會(huì)彌補(bǔ)他們因各自價(jià)值觀的差異而造成的觀點(diǎn)分歧，有利于達(dá)成可被雙方接受的決策，此外對決策程序的認(rèn)定有助于決策實(shí)施。伯恩鮑姆的研究表明，治理的有效性總是與低效和功能冗余相聯(lián)，雖然組織看上去沒有效率，但實(shí)際上非常有效，恰恰是某些影響效率的因素促進(jìn)了治理的有效性[3]。

在高校治理中，應(yīng)遵循有效性第一、效率第二的原則。強(qiáng)調(diào)教師群體在決策中的主體地位能增強(qiáng)治理的有效性，相反，過于強(qiáng)調(diào)行政的決策權(quán)，片面重視效率將會(huì)降低有效性。美國高校治理強(qiáng)調(diào)有效性，因效率而犧牲有效性的做法會(huì)遭到抵制，甚至訴諸法律。2003年加利福尼亞馬鞍社區(qū)學(xué)院教授會(huì)向法院起訴校長和董事會(huì)在新頒布的教師聘用政策中剝奪了教師的決策權(quán)。校長和董事會(huì)的理由是為了節(jié)約資源，減少不必要的會(huì)議以提高效率。加利福尼亞教育法案規(guī)定“教師聘用政策必須由董事會(huì)和教授會(huì)聯(lián)合制定”[4]。法院最后判決教授會(huì)勝訴。

3．民主參與和權(quán)力精英

民主是當(dāng)代政治活動(dòng)強(qiáng)調(diào)的重要價(jià)值，在高校治理中，民主顯然也是一個(gè)重要的價(jià)值尺度。與民主參與相對的是權(quán)力精英的統(tǒng)治。治理的民主體現(xiàn)在主要的利益相關(guān)者能夠參與決策，很顯然，在“人民民主”的意識形態(tài)框架下，國家提出要擴(kuò)大教職工對學(xué)校決策和管理的參與，但是在實(shí)際的決策過程中，教職工和學(xué)生的參與非常有限。相反，在高校治理中已經(jīng)形成了一個(gè)權(quán)力精英集團(tuán)，那就是高校的黨委和行政負(fù)責(zé)人，他們幾乎包攬了所有重大事務(wù)的決策。從對治理的參與程度而言，高層黨委和行政人員參與決策最多，是治理中的精英分子；其次是那些有著行政職務(wù)的教授們，他們占領(lǐng)了學(xué)術(shù)委員會(huì)的多數(shù)席位，還能夠以行政人員身份參與各種行政會(huì)議，此外,他們還具有基于自身的學(xué)識、威望和人格魅力等等的對決策的非正式影響力；第三級是普通教師，他們能在自身的專業(yè)領(lǐng)域和學(xué)術(shù)領(lǐng)域內(nèi)決定各自活動(dòng)的偏好，這是一種基本的學(xué)術(shù)自由權(quán)利；參與程度最低的是學(xué)生，他們幾乎只是被動(dòng)地接受各種決策。雖然民主與精英之間的緊張關(guān)系是權(quán)力分配的內(nèi)在矛盾，但是如何進(jìn)一步擴(kuò)大民主參與，是治理發(fā)展的理想化價(jià)值追求。

三、公立高校治理變革的建議

我國公立高校治理出現(xiàn)的價(jià)值問題需要通過調(diào)整結(jié)構(gòu)來解決。以下從學(xué)理方面提出幾點(diǎn)公立高校治理變革的建議。

1．建立各方利益主體廣泛參與的全校性委員會(huì)

我國公立高校治理是一種權(quán)力高度集中的“內(nèi)部人”治理，不足以充分代表公共利益，從權(quán)力主體上看，顯現(xiàn)出公共利益代表的缺失。因此，應(yīng)該建立一個(gè)能夠充分代表公共利益的由各方利益主體廣泛參與的全校性委員會(huì)，由它來行使最高決策權(quán)，確保高校的使命和方向。放眼西方發(fā)達(dá)國家的大學(xué)，不論各大學(xué)的具體做法怎樣，它們都秉持維護(hù)公共利益的價(jià)值觀，成立能夠代表公共利益的機(jī)構(gòu)作為最高掌權(quán)機(jī)構(gòu)。在美國大學(xué)中是主要由外部人士組成的董事會(huì)，在德、法、英等國大學(xué)中則是由外部人士、校內(nèi)各團(tuán)體代表組成的全校性代表大會(huì)。在維護(hù)公共利益這個(gè)基本價(jià)值理念一致的情況下，我們可以大力借鑒西方發(fā)達(dá)國家大學(xué)的做法，建立起類似的治理機(jī)構(gòu)。

2．賦予教師群體制度化權(quán)力，改造教師利益代表制度

教師群體是高校的生產(chǎn)性群體，他們擔(dān)負(fù)起高校的生產(chǎn)活動(dòng)，教師群體的利益需求中既有一般性的物質(zhì)利益需求，還有超越物質(zhì)利益需求的精神性需求，其中最為本質(zhì)的是學(xué)術(shù)自由價(jià)值觀。學(xué)術(shù)自由價(jià)值已經(jīng)超越了教師群體的小團(tuán)體利益而上升為一種大學(xué)和社會(huì)乃至全人類的共同利益。在一個(gè)組織中，任何一種重要的價(jià)值都需要相應(yīng)的權(quán)力予以維護(hù)，基于“用權(quán)力來保障權(quán)利”的需要，應(yīng)該賦予教師群體制度化權(quán)力，以捍衛(wèi)學(xué)術(shù)自由。通過賦權(quán)實(shí)際上也是為了分化高校黨委和行政的專權(quán)。賦予教師對重大學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)，能夠提高決策的有效性。

在賦權(quán)的同時(shí)要進(jìn)一步考慮權(quán)力機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)，現(xiàn)有的教代會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)需要制度上的改造。其中最基本的是改革學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。擴(kuò)大普通教師參與學(xué)術(shù)委員會(huì)，讓更多的教師能夠參與到學(xué)術(shù)事務(wù)的決策中，限制雙肩挑人員的加入，以及雙肩挑人員作為成員的權(quán)利。此外，也必須限制行政人員對教代會(huì)的參與，確保教代會(huì)的職權(quán)掌握在教師的手中。通過上述組織結(jié)構(gòu)的改革，使教代會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)真正成為教師群體的代表性機(jī)構(gòu)。

3．?dāng)U大學(xué)生和家長對高校決策的參與，建立決策監(jiān)督機(jī)制

學(xué)生是學(xué)校的主要組群，在當(dāng)今“消費(fèi)主義”理念抬頭的背景下，高校也有責(zé)任為學(xué)生提供更好的服務(wù)。擴(kuò)大學(xué)生和家長對高校決策的參與，不僅是服務(wù)的需要，也是尊重人權(quán)、培養(yǎng)學(xué)生關(guān)心自我生存狀態(tài)，提高參政議政能力的需要。今后，可以吸收優(yōu)秀學(xué)生代表參與各級各類的治理機(jī)構(gòu)，從而更好地體現(xiàn)學(xué)生的利益需求。

與賦權(quán)相輔相成的是監(jiān)督。任何權(quán)力都需要制衡和監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的權(quán)力將走向異化。今后，可以建立多種途徑的監(jiān)督機(jī)制，例如，成立由教師、學(xué)生和社會(huì)團(tuán)體等利益相關(guān)者組成的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。此外，還可以通過規(guī)范程序來進(jìn)行監(jiān)督：完善行政的辦事程序，增強(qiáng)行政工作的透明度，舉辦新聞會(huì)和聽證會(huì)，加強(qiáng)教師和學(xué)生對行政事務(wù)的知情權(quán)。

4．提升權(quán)力主體的道德自主性

分化權(quán)力和改造利益代表制度，有助于完善高校治理結(jié)構(gòu)。在合理的治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，權(quán)力的“善行”不僅依靠制度規(guī)范，還有賴于權(quán)力主體的道德約束。提升權(quán)力主體的道德自主性是高校治理變革的倫理維度。

從倫理的角度而言，高校行政人員權(quán)力行為的合理性，不僅在于完成既定的工作職責(zé)，達(dá)成實(shí)踐性目標(biāo)，還在于實(shí)現(xiàn)公正、平等、自由、誠實(shí)、人性尊嚴(yán)和民主等等價(jià)值和原則。因此，這些基本價(jià)值應(yīng)該被引入行政人員的職業(yè)倫理。通過強(qiáng)調(diào)職業(yè)倫理，促使行政人員內(nèi)化這些基本的價(jià)值觀，以推進(jìn)他們負(fù)責(zé)地行使權(quán)力。對高校教師群體而言，他們的權(quán)力直接指向保障學(xué)術(shù)自由權(quán)利，學(xué)術(shù)自由是學(xué)者權(quán)力的根基。因此，培育和提升教師群體的學(xué)術(shù)自由精神，才能確保學(xué)者行使權(quán)力的價(jià)值向度。

高校黨委和行政作為掌權(quán)者，缺乏“自我革命"的動(dòng)力，公立高校內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的調(diào)整需要國家主體的介入。在公立高校產(chǎn)權(quán)配置尚不明晰的情況下，國家作為公立高校的最終所有者，更有責(zé)任推動(dòng)高校治理的變革。雖然，高校治理與整個(gè)國家政治體制呈現(xiàn)“同型制度化"局面，但是在總體原則框架下，仍然有變革的空間和余地。變革不一定要是疾風(fēng)驟雨式的跨越式發(fā)展，國家可以選擇漸進(jìn)的方式，逐步推動(dòng)。

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