基于制度倫理考察特殊教育
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(一)特殊教育制度的系統整合
我國的特殊教育相關法律法規等制度體系之中，基本上都是以義務教育為核心。目前我國的特殊教育已經步入快速發展軌道，在制度層面形成了以全國人大及其常務委員會通過頒布的《憲法》、《教育法》、《義務教育法》、《殘疾人保障法》等為代表的相關法律，以及以國務院頒布的《殘疾人教育條例》、國務院及各部位制訂的相關規劃和意見為代表的法規，各級政府頒布的相關實施辦法為代表的政策。但是，已有的特殊教育制度與規則大多是對特殊教育的一些“辦法”“通知”“意見”等并且多以國務院辦公廳、國家教委(教育部)等的名義對外，尚未上升到國家法律法規的高度，致使現行的殘疾兒童保護法規存在這樣的缺憾：從結構上看，我國對殘疾兒童權利保護的立法缺乏系統性，規定殘疾兒童權利及保護的法律規范散布在各個不同層級、不同類型的法律文件中，難以形成完整的殘疾兒童權利保護法律體系。從內容上看，現行殘疾兒童權利保護法規存在的不足首先是缺乏明確性和可操作性。這些法規涉及內容雖然廣泛，但是卻缺乏對殘疾兒童權利的明確具體的規定，多是一些原則性的規定，不具操作性的法律，不利于特殊教育的發展。而反觀比較發達的世界各個國家和地區，都有一部專門的特殊教育法律。從執行上看，由于相關條款分散、宣誓性的語言過多，法的級別不高，問責不嚴，因此在執行過程中只能停留在設想、鼓勵、倡導等階段，不能起到應有的作用，難以真正保障殘疾人平等受教育的權利。因此，有必要在參照世界各國特殊教育制度的發展歷程和相關經驗，本著補償弱勢的公平原則，在全國人大或全國人大常委會的層面制訂一部具有權威性、可操作性和制約性的《特殊教育法》，整合相關的法律法規體系，形成合力，予以實質性的政策支持，從而為保證特殊兒童獲得一個公平的教育提供強力的法律支持。
(二)效率最大化的價值追求
效率與公平都是社會發展的重要主題，追求利益最大化已成為社會生活的普遍性原則，在資源短缺條件下對效率的追求也許是一種自然選擇，但并不代表這是一種合道德的選擇。效率與公平相互聯系、相互包含，相互影響，共同構成社會進步的重要主題，共同成為人類社會發展不懈追求的重要目標。社會主義現代化所追求的是共同富裕，是絕大多數人的民主，是全社會的精神文明，效率與公平作為社會公正的基本問題，其作用與影響涉及社會生活的各個領域、各個層次和各個方面。在計劃經濟體制下，制度安排長期維持低效率的社會公平造成經濟社會發展停滯不前。在改革開放中，制度安排和政策導向放在了效率上，選擇了社會主義市場經濟體制。從根本上來說，這對中國的發展帶來了無限的生機和活力，是完全符合中國特色社會主義的。隨著改革開放的不斷深入，偏向于效率優先的制度安排也帶來了一系列問題，如：城鄉發展不平衡、經濟與社會發展不平衡，效率與公平的矛盾紛紛凸顯出來，人們對各種公平的訴求越來越強列，如：利益、權利等訴求，如何克服制度和體制帶來的公平，為不同的利益群體提供更加合理的制度安排，就成了迫切需要重視的現實問題。從目前的實際情況看，我國特殊教育資源的分配存在極大的地區差異，殘疾兒童的受教育權面臨許多過去不曾遇到的新情況、新問題，還有許多過去并不熟悉的探索性、創新性的事情需要去做。由于殘疾人個體之間差異很大，教育需求不一致，很多特殊兒童不能夠普遍地、平等地獲得受教育的機會，遭遇到制度和倫理方面的諸多挑戰。在特殊教育中，不論什么事情都追求利益最大化，使效率成了優先考慮的因素，從而忽略了受教育權不同群體在機會和能力上的差別，導致社會資源在優勢群體和劣勢群體之間形成過大差距，主要表現在：一是特殊教育在制度設計時，忽視特殊兒童的特殊性，對他們造成了制度性的歧視，致使很多適齡特殊兒童無法進入公辦特殊學校、民辦特殊學校接受教育；二是受經濟影響，有些地區經濟不發達，連普通兒童上學都不能普及的情況下，特殊兒童入學更是困難重重，根本無力舉辦特殊育；三是社會宣傳力度不大，對特殊學生癥狀認識不夠，尤其是在農村，兒童得不到及時救助，很多人在成長過程中受周圍人的蔑視，自尊心受到摧殘，家人的壓力也很大；四是特殊兒童進人普通學校隨班就讀，缺乏必要的資源和技術支持，特殊兒童得不到針對性強的特殊教育。這些充分凸現了特殊教育中制度倫理的缺陷。特殊教育所缺乏的不是制度，而是制度與倫理的有機結合，只有實現制度與倫理的有機結合，即用道德矯正制度和用制度強化道德，才能彌補學前特殊教育的制度倫理缺陷。從某種意義上說，教育資源的匱乏不能成為特殊教育不公的借口或正當理由，也并不意味著可以只追求效率而漠視特殊教育的公平。
(三)倫理精神的引導與整合
制度倫理是社會有序發展的制度保障，要進行制度的建設就需要進行制度倫理的構建，構建一種能夠真正地對之予以規范和引導的道德基礎，即制度安排的道德性、正當性與合理性。在制度倫理的基本原則中，人道原則是價值基礎，正義原則是價值核心，公平原則是價值體現。教育公正是社會公正價值在教育領域的延伸和體現，是實現公正社會的前提和保障，是社會倫理價值的核心內容。以公平正義的價值取向觀之，如何保證特殊兒童的有質量的生存權利和發展權利，也就成為一個合理制度的基本考慮向度與核心價值追求。在現階段，兒童生存權和發展權在很大程度上就體現在受教育權的實現程度上。受教育權，是指公民享有從國家接受文化教育的機會和獲得受教育的物質幫助的權利。要保證人人享有受教育權，就必須公平配置教育資源。因此，要實現特殊教育制度平等，就要保障特殊兒童在教育方面的機會均等，制定一套既能促進特殊教育發展，又符合我國國情的特殊教育政策和法規。在不同的人類歷史與生產力發展階段，社會總是不斷進步，形成不同的社會制度，這些不同的社會制度反映和肯定的社會關系和利益關系是不同的，所蘊涵的倫理價值和精神也是有差別的。長期以來，我國在制度設計和安排中更多的是從完成目標出發去設計和安排制度，很少從倫理的角度出發安排和設計制度，即便是現有制度也很少遭到倫理的審視和評判，導致大量制度倫理缺位現象的存在。有相當大一批特殊兒童進入到私立機構中被推向市場，導致特殊教育出現了越來越嚴重的逐利傾向。從制度倫理的角度來講，制度本身內蘊著一定的倫理追求、道德原則和價值判斷。制度要具有效用，首先必須植根于一定的倫理精神和價值理念，每一制度的具體安排都應得到一定倫理觀念的道義支持。在這方面，最基本的問題是殘疾人教育還是特殊需要教育。我國特殊教育需要在制度層面突破殘疾人教育的思維定勢。我國特殊教育在很大程度上等同于殘疾人教育。《中華人民共和國憲法》(2004年修訂)第45條“國家和社會幫助安撫盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”的規定是我國一切特殊教育相關制度的法源。也正是這一條規定將特殊教育局限在殘疾人領域。因此，《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》、《關于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》、以及教育部等八部委于2009年聯合頒發的《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》等系列法律法規皆將特殊教育界定為殘疾人教育。頒發的《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》等系列法律法規皆將特殊教育界定為殘疾人教育。然而一個合理的制度體系應該保證所有處于弱勢地位的群體都能夠得到相對公平的補償性待遇。以此觀之，我國現行的特殊教育制度體系將學習困難、情緒與行為障礙、自閉癥以及其他發展性障礙的孩子排除在外，而這些兒童的特殊教育需求通常在普通教育體系無法很好地獲得滿足。因此，我國特殊教育的制度體系需要將特殊教育從殘疾教育轉換為特殊需要教育，將接受特殊教育對象從殘疾兒童轉換到特殊兒童上來。而這正是發達國家和發達地區特殊教育大發展的基本標志之一。殊兒童上來。而這正是發達國家和發達地區特殊教育大發展的基本標志之一。
(四)專業化支持的制度體現
特殊教育的發展需要將專業化支持在制度層面上加以體現。對于具有各種適應困難和障礙的特殊兒童而言，早期對于缺陷的或者高度危險的可能缺陷的發現，并為其提供特殊的教育方案、醫療照顧與服務措施，來彌補或者預防因為環境、生理或其他因素所形成的缺失，進而滿足他們的特殊需求，保證他自由而健全地發展，顯得尤其重要。世界各個國家和地區的特殊教育法律和相關的制度體系都有自己獨特的理念貫穿其中。特殊兒童發展權利和受教育權利的實現成為特殊教育制度建設的根本理念。這就需要特殊教育的專業作為制度的技術保證。可以說，沒有專業的保證，便不可能有一個充分滿足特殊兒童需求的制度體系。美國從1975年通過全體身心障礙兒童教育法到1997年IDEA修正案及其后來的歷次修正案，都遵循著零拒絕、最少受限制環境、個別化教育方案、非歧視性評估、家長參與和程序性保護等基本原則，并通過具體的措施加以保證。我國臺灣地區歷次修訂的《特殊教育法》都將保障“特殊兒童接受適性教育的權利，充分發展身心潛能，培養健全人格，增進服務社會能力”作為立法宗旨，而且通過五個方面的原則安排加以保證：(1)特殊學校、特教班的設置應力求普及，以小班、小校為原則；(2)特殊教育設施以及人員設置應符合個別化、社區化、無障礙、融合以及現代化原則；(3)特殊學生的鑒定應以多元評估為原則；(4)教育安置應以就近入學、最少限制的環境、適性教育、彈性安置、融合安置為原則；(5)特殊教育課程、教材和教法，應保持彈性，以適合學生身心特點及需要為原則。然而我國特殊教育的制度體系在這方面還顯得不足。、特殊教育事業涉及的主體很多，其中任何一個主體責任的缺失，都可能導致特殊教育事業無法健康發展。不健康的殘疾人觀念與社會政策共同造成了對殘疾教育的普遍的社會排斥與隔離。使殘疾人殘疾的是社會條件使然，而非身體和智力條件。作為殘疾人，在社會生活參與方面存：在障礙，尤其是生理劣勢時，更渴望獲得他人的尊重，社會要積極幫助殘疾人自立，尤其應該成為特殊教育事業發展的重要推動力量，承擔更多的人文關懷責任。社會因素干擾適齡特殊兒童受教育權，由于環境、經濟、資源、認識等各方面的原因，又由于道路和建筑物設計上存在的通達障礙使得殘疾兒童無法獨立走出家庭、步入社區，信息溝通上存在的交流障礙使得殘疾人無法參與社會生活。家庭對于特殊兒童的教育有著義不容辭的引導責任，是保障殘疾兒童受教育權的首要環節，但許多家庭由于種種原因不讓適齡特殊兒童接受教育；學校沒有提供輔助資源去滿足他們的特殊需要，普通教育機構缺少接納特殊兒童的師資力量和相應設施，特殊學校又稀缺，當正常兒童入學尚且不能滿足時，上學對于殘疾兒童來說，就更是一個遙遠而美麗的夢想了，這樣就造成了殘疾兒童在他們面臨的權益保護問題方面不斷地陷入各種類型的倫理困境之中。因此，國家應提供盡可能多的特殊兒童接受教育的機會，逐步建設殘疾人無障礙公共設施，通過輔助手段幫助殘疾人補償部分缺失機能，消除物質和環境給殘疾人造成的各種限制和障礙，促進殘疾人參與和融入社會生活，使殘疾兒童教育普及程度逐步提高，接受科學的學前教育。政府要根據時代的要求，制定出適合時代的新政策，鼓勵和支持殘疾人自立、自強，參與社會主義現代化建設，扶持殘疾人擺脫貧困，共享改革成果。整個社會應特別關注特殊教育的發展，為殘疾人提供公正的生存環境，建立起公正的社會秩序，幫助殘疾人自立，減輕社會的長遠負擔，通過各種制度安排有效地維護社會的公平、正義與秩序。良好的“人文關懷”環境要求全社會大力宣傳人道主義和現代文明，這樣做對于促進教育公平和社會平等、提高社會的總體發展水平、建設一個高度和諧的社會都具有十分重大的意義。
(五)強有力的監督和制約機制
制度倫理的道德合理性問題是制度建設的核心問題之一。制度作為社會存在的內容，具有合理性、合法性、規約性的特點。合理性是指制度安排是人們共同生活的內在要求，必須體現公共理性的價值精神，符合人們對社會公正的普遍認同；合法性是指制度的制定是依據一定的合法程序設計并確定下來的，具有被社會認可的形式有效性；規范性是指任何制度安排都有其嚴格的適用對象和范圍，對人們應該如何行為具有明確的規定和指示；強制性是指制度的實行都是以某種強制性的力量作后盾，借助對違規者的懲罰來確保非這樣不可的執行剛性。[14](139)建立一個優越的、符合人道精神的、沒有缺陷的社會制度，就需要通過制度倫理建設來提升制度安排和制度執行的合理性、合法性和公正性，為人們的價值追求和社會交往提供一個和諧穩定的活動空間。在特殊教育制度倫理建設中應將合乎時代要求的具有普遍意義的道德規范盡可能制度化，變成一種可以操作的“制度”，使制度倫理建設落到實處，而不再是一種空洞的“理想”或“應當”，使一些政策、制度流于形式，沒有得到有效的貫徹實施，使制度倫理成為形式上的虛設。任何制度都隱含著價值追求和道德理念，每一制度的具體安排都要受一定的倫理觀念的支配，以一些強制性的條款明白無誤地要求人們應該怎么做和不能怎么做，使制度通過“明示”的方式發生作用，即用制度來調節社會利益關系。結構化和程序化了的制度體系是保證倫理觀念得以變為現實的有效措施。在特殊教育中，已有的特殊教育政策、法規缺少強制性的制度保障，缺乏完整、嚴密的監督制度，制約制度操作性和約束力不夠強，有些制約制度間還存在著相互沖突或銜接不夠等問題。正是政策、法規制度和監督機制的缺失，導致特殊教育事業無法健康發展，特別是當某種行為對特殊教育的主體任意踐踏時，不但受不到社會輿論的譴責，而且也沒有相應的制度規定對其進行懲罰。所以就習慣于從精神層面號召、宣傳，而忽視從制度規范層面建立倫理的運作保障機制，過于強調自律而忽視他律，這就使得對社會成員和其他部門的要求只限于軟約束，缺乏硬性的強制力。
特殊教育制度的倫理建構
(一)效率與公平
任何制度的倫理都不是一成不變的，作為現實社會實踐最基本的道德要求，制度倫理的建設始終是一個不斷發展和完善的過程。“任何制度背后都有一個倫理取向，有什么樣的價值觀就有什么樣的制度建設，更重要的是要建立一個‘親近窮人的制度’。制度安排不能僅僅考慮社會生產效率的增長，而且要考慮到社會成員權利和義務的對等性，考慮到社會成員之間的平等合作。公正與效率也不總是矛盾，效率是教育公正普遍化的保證，效率低下是不可能保證教育資源分配的普遍化的。也就是說，如果僅僅追求效率，而忽略公正，那么這種教育制度是不合乎道德的。在特殊教育中，效率與公平是制度安排是否具有合理性的兩個基本維度，教育公平與否是特殊兒童生存和發展機會平等與否的前提條件，特殊教育必須考慮人的自由存在和自主發展的需要，制度的建設必須考慮人的自由與創造性的發揮空間，必須具有人性化色彩，沒有效率的制度安排必然限制人們社會行為積極性、主動性和創造性的充分發揮，直接影響社會生產的發展和社會財富的增長，不能為更好地實現公平分配創造物質條件。沒有公平的制度安排會引發各種不可調和的矛盾和沖突，造成社會治理的無序和失控，難以做到人與物兩大生產要素的合理化組合，導致效率無法提高。特殊教育離不開一個公正的制度倫理環境。“制度公正是制度的基本價值取向和首要的美德。公正是衡量制度優劣的首要標準，制度的首要德性不是效率而是公正問題”¨合理的制度可以促成教育公平，不合理的制度將會加大教育的不公平。要建立{公正的制度倫理環境，必須對現有學前特殊教育有關法規、制度進行深入改革，特別要注重從道德層面上促進宏觀調控機制的建設，努力控制和消除在特殊教育方面存在的倫理缺陷。特殊教育制度，本身也是一個不斷完善的過程，關鍵是怎樣解決效率與公平的統一，堅持注重效率與維護社會公平相協調，是市場經濟下如何化解效率與公平的矛盾，制度倫理建設的重要目標。經濟的發展是教育發展的基礎，決定著教育發展的規模和速度。“教育制度的安排，應有利于人人平等地享受教育發展的成果，使每個人都能依靠教育獲得發展的機會。”特殊兒童所接受的教育不應是形式上的教育，必須是符合其身心特點的、殘疾兒童所需又是其能接受的教育。從制度倫理建設的角度看，制約特殊教育的因素很多，最主要原因是特殊教育機構的稀缺。教育機構稀缺的背后隱藏諸多原因，最主要的原因取決于制度設計和制度安排的合理性，即效率優先，還是公平優先，還是效率與公平的統一。如何在效率與公平之間尋求合理的平衡點，消解顧此失彼的二難選擇，就成為制度倫理建設始終無法回避的任務。
(二)全面發展的制度價值整合
人的全面發展是個人發展和社會發展的統一。任何時代，民族要繁榮昌盛、安寧幸福，必須使個人、集體和國家的利益統一起來，必須承認，人人都有享受同等的機會和與自已的能力、貢獻成比例的生活。個人總是集體中的一元，集體總是由個人組成的有機集合體。人的全面發展是人的自然性、社會性和思想性的充分發展，制度的倫理安排要充分體現這三者的內在統一。制度倫理決不只是一個制度建設問題，同時還是一個人格完善的問題，必須在人與制度互動、在人的道德行為與制度安排的良性契合中來推進與提升制度倫理。制度倫理對人的全面發展具有非常重要的現實意義，通過肯定人的價值、維護人的尊嚴、保護人的權利，不斷為實現人的自由而全面發展提供越來越合理的制度安排。在我國基本普及九年義務教育之后，特殊教育相繼進入國家政策和立法保障的視野。特殊兒童的社會行為、情緒、情感、性格和認知等方面的發展，各種潛能最大程度的開發，缺陷通過多種康復教育訓練手段所獲得的最大程度的補償、代償和矯正，將對人的一生可持續發展起到極其重要的奠基作用。首先，從人的自然性來看，特殊兒童全面發展意味著自身的體力和智力都得到充分發展。其次，從人的社會性來看，特殊兒童全面發展意味著人與人之間平等與自由關系的充分發展。再次，從人的思想性來看，特殊兒童全面發展意味著自身的思想觀念、精神面貌和道德境界的全面提升。符合倫理精神的學前特殊教育制度可以更有效和更合理地協調各種社會利益關系，減少或消除制度變革中必然出現的利益沖突，特殊教育需要一套制度倫理框架來協調人們的利益沖突，在特殊教育中，某些制度中內含的倫理精神沒有通過具體的制度安排體現出來，制度主體身份的合道德性和其行為的合道德性沒有受到相應的倫理質詢，要使人人都有良好的倫理素養，唯有將法律規范內化為自身的道德修養。
(三)合理性與規范性
對一個社會來說，能否在制度中體現道德精神，在很大程度上反映了這個社會的成熟性和進步性，也直接影響著個人道德的進步和提高。對社會成員來說，制度倫理建設從實踐層面對人們的道德自覺提供著直接而有效的倫理支持和指引。正如鄧小平同志所指出的，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。所以說，制度也有好壞、合理不合理之分，問題的關鍵還是要訴諸制度倫理。“快樂幸福的生活，才是我們經濟、社會發展的最高目標，尤其是最大多數人的最大快樂，應該成為我們立法和道德的基礎，為最廣大的人民謀幸福，應該成為我們最高的宗旨和法則。”讓每一個適宜教育的殘疾人都能接受必要的特殊教育，使其本身潛能得到發展，從而獲得融入社會的通行證，獲得高質量的生活，是發展特教事業的基本目標。如何使特殊教育的軟硬件得到完善，在制度倫理的建設中，制定面向全體殘疾學生的普及性政策，不僅要有遠景的展望，而且要有近期的目標，不僅要有很高的認識，而且要有切實的舉措，制度倫理建設通過制度內含的價值觀念、倫理精神引導人們的行為，整合人們的德性，為實現人的自由而全面發展提供越來越具有道德理性的思想價值體系。建立規范特殊教育的制度體系，應根據特殊教育發展的需要，緊緊圍繞公正合理的倫理要求來安排制度設計的程序、內容和運行的規則。修訂原有教育法律制度的不足，制定符合時代需求的特殊教育法律制度，盡量避免對權利界限表達的模糊性，對各種教育權利邊界進行清晰的規定，達成合理性與規范性的統一。“正義所關注的是法律規范和制度安排的內容、它們對人類的影響以及它們在增進人類幸福與文明建設方面的價值。建立一套規范行政活動的制度化體系，使特殊教育的各種立法和決策充分考慮特殊兒童的特殊性，使不同群體的利益要求在制度上得到表達和維護。從政策和法律法規層面保證特殊兒童與普通兒童一樣具有同等的法律地位和享有平等的權利，尋求各方主體利益之間的平衡，充分發揮其制度的潛在優勢，需要我們對每一種制度進行具體的科學、合理設計，同時要在遵循一定原則的基礎上，以公平、公正、合理為原則加強制度創新。在制度內容方面，設計出的制度對任何人權利和義務安排必須對等，我國特殊教育在立法和決策時，要保證制度所涉及的社會成員都在制度面前一律平等，不允許一部分人比另一部分人擁有更多的權利。在制度運行規則方面，制度運行程序的設計和安排要有利于所有的社會成員，特別是社會的弱勢群體能夠實現自己的權益，從而推動特殊教育的發展，使特殊教育在道德踐行方面越來越有法可依、有制度可循。這就要求政府在制定與實施特殊教育發展規劃時，為特殊教育事業可持續發展提供根本保證。要保證制度運行程序的設計和安于有利于所有的社會成員，特別特殊兒童能夠實現自己的權益。防止制度執行者濫用制度或不作為，使違規者侵害他人利益的行為能夠得到公正的處罰。目前，我國每年在特殊教育領域所頒布的大量法規、政府條例、規章制度，一方面使人們在社會生活過程的道德踐行越來越有法可依、有制度可循。另一方面，制度倫理規范發揮作用時，相互之間缺乏協調性。判斷一個行為是否合倫理，不在于行為者自己的最大幸福，而在于全體人員的最大幸福。
本文作者：申仁洪閆加友作者單位：1重慶師范大學教務處2重慶師范大學
