財政資金監(jiān)管

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這里所稱結(jié)存資金是指留存在行政事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)、外、其他資金形成的結(jié)余性資金。包括：各類基金、專項結(jié)余、經(jīng)常性結(jié)余等。

審計了解并認為，目前行政事業(yè)單位部門結(jié)存資金數(shù)額較大，且呈逐年遞增趨勢，不利于財政資金的統(tǒng)籌管理與使用，也不利于提高資金效益和緩解建設(shè)與資金的矛盾，更不利于經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，規(guī)范部門結(jié)存資金監(jiān)管，強化財政職能，發(fā)揮沉淀資金效益，減輕財政負擔(dān)十分迫切。經(jīng)調(diào)查，部門結(jié)存資金呈現(xiàn)兩個特點：一是在構(gòu)成上以基金和專項結(jié)余為主；二是在分布上具有普遍性，并以有資金分配權(quán)的重點部門和事業(yè)單位為主。

一、結(jié)存資金較大的主要原因

（一）事業(yè)單位管理體制不順，財政監(jiān)管難度較大

在結(jié)存資金構(gòu)成中，絕大多數(shù)為事業(yè)單位的各類基金，而基金構(gòu)成的合理性取決于其收支活動是否真實與合法，更取決于事業(yè)單位的管理方式。

就目前管理體制來看，一是絕大多數(shù)事業(yè)單位從屬于行政部門，財政財務(wù)收支活動的監(jiān)管依賴于主管部門，加之事業(yè)單位多、分布散、資金規(guī)模不一，財政等外部監(jiān)管鞭長莫及。二是基于從屬關(guān)系，事業(yè)單位與行政部門間的收支活動有其內(nèi)在聯(lián)系，有些主管部門為了部門利益，將應(yīng)上繳財政或應(yīng)在本部門核算的預(yù)算外及其他財政收入在下屬單位核算，造成收入不實，加大了基金分配基數(shù)。三是事業(yè)單位收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化且來源復(fù)雜。近年來，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，全額或差額事業(yè)單位，除上級撥入、執(zhí)收所得等財政收入外，不同程度的存在著國有資產(chǎn)出租或其他經(jīng)營性收入，對此，財政不易掌握，控制更難。

（二）相關(guān)政策與制度存在缺陷

1、基金分配制度不盡合理。事業(yè)基金和福利基金是事業(yè)單位收支相抵后的結(jié)余分配。其收入來源包括財政撥款、預(yù)算外資金以及其他資金。就預(yù)算外資金而言，法規(guī)明確規(guī)定其不得用于個人福利支出，但根據(jù)基金分配制度，此類資金結(jié)余參與分配，其結(jié)果不僅擴大基金規(guī)模，且改變資金使用性質(zhì)，影響法規(guī)執(zhí)行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。

2、預(yù)算外資金支出管理政策滯后。多年來，預(yù)算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預(yù)算的管理政策，是為了加強預(yù)算外資金收入管理，有效調(diào)動部門積極性，緩解部門經(jīng)費不足所提出來的。隨著預(yù)算外資金的增加以及收入管理的不斷規(guī)范，特別是部門預(yù)算改革提出了加大綜合預(yù)算管理的要求，這種實為部門所有的預(yù)算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財政資金統(tǒng)籌管理與使用帶來不利，也為部門結(jié)存資金提供了空間。

（三）預(yù)算管理改革仍有空間

1、零基預(yù)算未完全到位。預(yù)算編制多采取“上年基數(shù)加增長”的方法，雖發(fā)揮了財政總量控制的優(yōu)勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數(shù)”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項目未實施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。部門預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。

2、預(yù)算統(tǒng)籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結(jié)余或基金，應(yīng)在預(yù)算編制中給予全面的體現(xiàn)，但部分單位的收入等未全部納入預(yù)算，致使部門結(jié)存資金只增不減。另外，用基金彌補事業(yè)經(jīng)費雖列入預(yù)算編制項目，但基本上未落實。

3、專項資金管理有待完善。首先，上級補助資金對口下?lián)埽煌ㄟ^下級財政，對其收支余情況財政無從掌握；又因部分切塊資金預(yù)算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現(xiàn)，財政監(jiān)督難以到位，同時給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，應(yīng)撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結(jié)余。如，根據(jù)相關(guān)政策，各地區(qū)增設(shè)高新技術(shù)企業(yè)融資擔(dān)保專項資金，但由于資金風(fēng)險，加之缺少合適項目，多數(shù)未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項結(jié)余應(yīng)交不交現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、規(guī)范結(jié)存資金從微觀和宏觀兩個層面著手

（一）健全制度，規(guī)范資金管理

首先，預(yù)算管理要求應(yīng)納入綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排的資金、基金，在編制部門預(yù)算時優(yōu)先考慮結(jié)存資金，逐步消化，同時加大綜合統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展，切實將部門結(jié)存資金用實用好。

其次，建立健全相關(guān)制度，規(guī)范監(jiān)管行為。一是明確結(jié)存資金管理原則，規(guī)定結(jié)存資金的范圍、控制標(biāo)準(zhǔn)、使用方向、統(tǒng)籌比例，加強對結(jié)存資金的真實性、合規(guī)性、完整性的監(jiān)管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結(jié)余，制定過渡性管理原則，納入部門預(yù)算。二是完善基金分配制度，規(guī)范事業(yè)單位基金管理與監(jiān)督。三是以收支并重為原則，研究預(yù)算外資金綜合統(tǒng)籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統(tǒng)籌為原則，以保障事業(yè)發(fā)展為目的，試行按比例編入部門預(yù)算的管理模式，并逐步向預(yù)算內(nèi)資金管理過渡。四是完善財務(wù)核算監(jiān)督制度，實行問責(zé)制，明確違規(guī)操作責(zé)任和檢查責(zé)任，提高財務(wù)核算水平。

（二）深化改革，提高資金效益

1、完善部門預(yù)算，強化預(yù)算編制、執(zhí)行和決算。一是逐步落實和推進零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算單位應(yīng)加強年度預(yù)算收支計劃的論證，預(yù)算編制力求準(zhǔn)確、細化，財政部門深入調(diào)查，重點加強專項預(yù)算編制的真實性、合理性的審核，增強預(yù)算的嚴肅性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預(yù)算，財政統(tǒng)一撥款。二是采取預(yù)算執(zhí)行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預(yù)算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強對決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實、可靠。

2、推進政府采購，規(guī)范支出管理。在政府采購規(guī)模逐步擴大、采購效益不斷提高、集中支付比例逐漸加大的基礎(chǔ)上，進一步嚴格執(zhí)行采購目錄，對應(yīng)納入、能納入政府采購的項目必須實行政府采購，以減少資金撥付環(huán)節(jié)，避免資金在部門滯留。

3、加快國庫集中收付制度改革，確保財政三項改革的整體推進。部門預(yù)算、政府采購是國庫集中收付制度改革的基礎(chǔ)，國庫集中收付制度是確保前兩項改革到位的保障，創(chuàng)造條件，加快改革，對加強結(jié)存資金管理將起著關(guān)鍵作用。

4、深化行政事業(yè)管理體制改革，健全法人責(zé)任制。一是堅持政事分開的原則，加快行政事業(yè)管理體制改革，在全面分析事業(yè)單位的收支構(gòu)成的基礎(chǔ)上，對其單位性質(zhì)重新加以確認，促進事業(yè)單位市場化運作，使有條件的事業(yè)單位盡快走上自主經(jīng)營、自負盈虧發(fā)展之路，確保財政支出的合理性和效益性；同時，科學(xué)確定事業(yè)與行政主管上下兩級的職能、管理權(quán)限及財政撥款形式，建立健全責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管理體制。二是做好預(yù)算體制改革與行政事業(yè)管理體制改革相關(guān)政策的銜接，特別是對有執(zhí)收職能的二三級事業(yè)單位，應(yīng)加強其資金收、管、用相關(guān)政策的研究以及政策執(zhí)行的監(jiān)督與指導(dǎo)，防止財政資金體外循環(huán)。