事業單位管理改革

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隨著改革的不斷深入，事業單位支出改革已成為社會的一個熱點，根據改革過程中遇到的問題，筆者認為要使改革積極穩步推進，關鍵是要破除三種觀念，理順好三個關系。

一、破除事業單位不講經濟效益的舊觀念。過去，在人們的觀念中，總認為事業單位只能講社會效益，不能講經濟效益。其結果，使國家財政背上了沉重的包袱。實踐證明，過去那種計劃配置代替市場配置，國家包攬一切的管理方式，制約了生產力的發展，限制了社會事業的進步。隨著社會主義市場經濟體制的建立，市場對社會資源配置作用同過去相比，發生了深刻的變化，客觀上要求轉變政府職能，重新界定財政供給范圍，財政要逐步退出市場能發揮作用的領域，由“建設性”財政轉為“公共性”財政，對于那些該由市場調節的領域，應交給市場，對那些市場調節“失靈”的領域，財政必須參與，由財政保證公益性事業單位正常的經費開支。這就是說，公益性事業單位由國家稅收供養，他們為社會提供的公共服務是不應該盈利的；非公益性事業單位因沒有得到財政供給，要求得生存，就應遵循市場經濟的基本經濟規律，同企業一樣把經濟效益擺在突出的位置。在市場經濟條件下，如果事業單位不能講經濟效益，那走入市場的事業單位就將在財政對其“斷奶”后，無法生存下去。再則，實行社會興辦事業，絕大多數的投資行為都是為了追求經濟利益，不準其盈利就將打消其興辦事業的積極性。此外，從事業單位發展壯大的需要來看，我們也應該允許事業單位在法律允許的范圍內講求經濟效益。江西瑞金市一所私立英才學校，創辦時僅有8萬元資金，14名學生。經過七八年努力，已成為具有三幢教學樓、700多萬資產、2000多名學生、教學質量全市一流的現代化學校。假如當地政府思想保守，不準該校講求經濟效益，無疑將限制其發展。對于私人興辦事業，只要其不謀取暴利，只要其合法盈利的絕大部分用來繼續發展社會事業，就應該鼓勵其在把社會效益擺在第一位的前提下，講求經濟效益，大膽地走事業產業化之路。

二、要破除姓“公”姓“私”的舊觀念。最近，江西省贛州市許多地方勇于探索，對部分醫院、幼兒園采取股份制，公轉民模式的改革。此舉一來激活了事業單位的管理機制，二來盤活了國有資產，三來減輕了財政負擔，應該說是有利于事業單位支出改革的一件大好事。對于走入市場的國有事業單位，也應象企業轉制一樣，只要是運行不良，造成資不抵債，難以生存發展的，就應大膽通過股份制、公轉民等形式的改革，激發其生機與活力。同時為防止國有資產的流失，也應規范產權管理制度，如實行國有民營要依法建立財產保管制度和國有資產會計帳制度，不得任意轉讓和用于擔保；實行股份合作制的單位，應改革產權制度，但對原國有事業單位要通過固定資產評估參股，對于瀕臨倒閉的事業單位可對其財產進行拍賣和租賃，通過盤活資產的收益用來保證那些市場調節不靈的純公益性事業的發展。

三、破除事業單位“吃皇糧”的舊觀念。有人認為，在資本主義國家，教育、衛生等事業都存在國家投資，我們是社會主義國家，為人民謀利益的各項社會事業是政府的職能，其支出更應該由國家擔當起來。正因為這種指導思想，建國幾十年來，事業單位人員的生老病死及各種公用經費絕大多數都是財政負擔。應該說，國家幾十年對事業單位的投入，為繁榮社會主義各項事業是功不可沒的，但是，隨著市場經濟的建立，改革的不斷深入發展，這種財政大包大攬的弊端已日趨顯示出來。一方面政府管了許多不該管的事，財政投入了許多不該投入的錢。另一方面，政府該管的事又沒管住，該支的錢又無能為力，存在嚴重的“越位”與“缺位”現象。同時，我們還應看到，在計劃經濟體制下，許多事業單位在“吃皇糧、端鐵飯碗”的優越條件下，已滋生了一種“養尊處優”、“依賴伸手”、不思進取的墮性。要改變這種狀況，唯一的途徑就是改革事業單位支出管理辦法，使非公益性事業支出盡快從財政支出中剝離開來。對競爭性經營領域的事業單位實行“斷奶”，使之甩掉“鐵飯碗”，不再吃“皇糧”。

搞好事業單位支出管理改革還應認真理順好以下三個關系：

一、“放”與“管”的關系。所謂“放”，首先是在思想上要解放，要敢于大膽去試，大膽去闖，政府對事業單位要從直接微觀的管理轉到間接宏觀的調控上來，從過去管人、管物、管事轉變到政策引導和業務的指導上來；其次要清理與改革相悖的政策與規章制度，打破一切制約改革發展的條條框框，陳規舊習，創出一套有利于事業發展的好辦法，通過制定寬松的鼓勵政策，建立、完善合理的制度，保證改革的順利運行；再次，要努力營造一個有利于改革發展的外部環境，讓社會各界都來支持事業單位支出改革，使財政及有關部門能放開手腳地探索改革發展的新路子。在立足“放”的同時，為確保事業單位支出改革穩步發展，更應該重視一個“管”字，防止事業單位進入市場后可能出現的無序競爭及其它不正當行為。講“管”要抓住三個方面。一是加強對事業單位布局設置的管理，避免事業單位網點布局重復設置的問題。市場經濟是按價值規律來調節資源配置的，當一種行業能獲取較好價格時，便會有眾多的主體競相參與。如有的小縣城，僅幾萬人卻出現幾十所私立幼兒園和私立醫院，其結果必然因服務對象的不飽和而出現一種非良性競爭態勢。所以必須通過把好審批辦證關，使事業單位網點布局趨于合理，從宏觀調控上營造一個有序競爭的市場格局；二是加強收費及價格的管理，市場經濟條件下，經營主體在競爭中，為爭取服務對象可能采取非正常的低價位收費，或者與此相反，當其處于壟斷地位時，受利益的驅動，也可能出現違反價格法的高價位收費，因此，政府有關部門必須通過加強管理使收費與價格既合理又合法。三是加強事業單位服務質量的管理。社會主義國家的性質，決定了事業單位必須堅持全心全意為人民服務的宗旨，所以，政府應通過必要的監督檢查與督促考核辦法，使走向社會的事業單位始終把社會效益擺在第一位，對于執業水平太低，只為求經濟效益而損害消費者利益的行為要堅決制止。對于教學質量太差，誤人子弟的私立學校，要限期整頓甚至對其關、停、并轉，對不符合基本醫療衛生條件的私立醫院要堅決取締。

二、“推”與“保”的關系。把事業單位推向市場，這是市場經濟發展的必然趨勢。按照市場優先的原則，凡是能由市場調節的領域，都應全面推向市場，由市場來配置資源結構，從而有利于解決財政“越位”與“缺位”的問題。把事業單位推向市場是減輕財政負擔的極好辦法，但“推”的目的，并非簡單的為了“甩包袱”，在“推”的同時，我們還應講求一個“保”字，即做到“推”中有“保”，“保”中有“推”。

在“推”方面，一是要明確被推的對象，明確事業單位支出改革并非將所有的事業單位推向市場，而是將那些可以參與經營競爭、可由市場調節其發展的事業單位推向市場，對于那種純公益性的事業單位，市場調節不靈的領域，財政必須千方百計予以確保；二是對于那些半公益性的事業單位，財政可通過核定支出范圍，將其盈利性的一部分推向市場，非盈利性的一部分仍由財政保障供給；三是對于那些非公益性事業，如應用科研、藝術、中介服務的事業單位，政府不應再提供經費。但是將其全面推向市場實行“斷奶”時，也不能一“斷”了之，而應在促進其創造生存條件的基礎上，在三年內逐步實行“斷奶”，使之有個適應發展的過程，對個別特殊情況，如市場條件尚不成熟的，可以分步取消其財政補貼，并對其給予暫時的經費保障，做到“推”中有“保”。

在“保”方面，要堅持一個基本原則，即純公益性的事業單位，對其經費供給在強調確保的同時，也應做到“保”中有“推”。如義務性教育，在許多人眼中，似乎是財政支出改革的禁區，誰也不敢越雷池一步，否則就可能被戴上違反義務教育法的大帽子，其實這是教條主義觀念作祟。從道理上說，國家財政對義務性教育本應想方設法予以保證，但筆者認為，在財政困難的情況下，也不應為了條條框框自捆手腳，而應采取積極的態度，鼓勵社會興資辦學，適當將部分義務教育引入市場機制，讓私人、外資、一切社會力量通過多種形式與政府共同解決窮國辦大教育的問題。贛州市、瑞金、尋烏等地私人辦學的成功經驗充分表明，那種“不要國家一分錢，紅紅火火辦教育”的辦法，確實是市場經濟條件下，發展教育的一條好路子，它不但能減輕財政教育經費的沉重負擔，同時也能有效地運用市場競爭機制提高教學質量，促進教育事業的良性發展。另外，對必保的公益性事業單位，并非所有經費都要列入公共財政支出范疇，如對義務制學校的后勤事務，除對家庭生活非常困難學生的住宿，仍由財政支出予以保障外，也可全面推向市場。瑞金市近期將全市34所中學后勤工作引入市場，采取限額承包與租賃等方式，對暫無資金興建而又急需興建的學生宿舍，吸納民間投資興建，并根據學生的條件以偏低的價格經營，從而使學生住宿條件大為改善。目前，瑞金一批由社會投資的公寓式學生宿舍正在興起，這一辦法有效地減輕了財政負擔，僅1999年就減少了財政為教育后勤支出507萬元，確實是“保”中有“推”的明智之舉。

三、“增”與“減”的關系。從社會經濟的增長與事業發展的需要看，我們對事業投資的總量是應不斷增加的，沒有財政支出的增長也就意味著社會沒有進步發展，尤其是教育、科學、農業三項支出的增長比例，這是法律明確規定了的，是否確保法定增長，可作為檢驗是否依法理財的關鍵。由此可見，增是目的，減是手段，增是絕對的，減是相對的，但是，講增支決不能象過去那樣，完全由國家財政對事業單位加大投入。而是應根據建立公共財政框架的需要，采取兩條腿走路的辦法。一是財政通過優化支出結構，減少半公益性事業的投入，甚至取消競爭性非公益性事業單位的支出，以增加對社會公益事業方面的投入。即使對公益性事業單位也要以減促增。這就是要通過對事業單位科學合理地核定人員，把多余的超編人頭經費減下來以增加事業單位的基礎設施與重點項目經費的投入，在“減”中求“增”。二是把非公益性事業單位推向市場，依靠社會力量興辦事業，通過多元化投資渠道，加大對整個社會事業的投入，從而相對減少貧困地區財政支出的投入，在“增”中求“減”。通過財政部門科學合理的“減”促進切實可行的“增”，通過社會力量積極參與的“增”，實現財政有目的“減”，這樣才能有效地解決財政“越位”與“缺位”的問題。

“增”與“減”是相互影響的，隨著財政對部分非公益性事業單位的“斷奶”，勢必造成事業單位相當數量的職工下崗分流，所以，國家在一定時期還應拿出相當大的資金投入到社會保障事業中去，換句話來說，財政對部分事業單位投入的減少又將引起對社會保障事業投入的增加，這就說明一定的“減”可能引起一定的“增”。所以，對于事業單位支出的增減，我們必須保持清醒的頭腦，采取科學的態度，講“增”要量力而行，既要積極又要穩妥，一方面要根據當地事業發展的需要，另一方面要考慮當地財力的狀況，那種不顧實際，為了在數字上達標，為了政績，而盲目的“增”，只會造成適得其反的不良后果；講“減”，既要大膽更要謹慎。這就是既要實事求是、合情合理，更要符合政策法規的要求。總之，在增減問題上，應堅持這樣一個觀點：凡是有利于財政走出困境、有利于振興財政；凡是有利于建立公共財政框架，有利于社會主義事業繁榮發展的減支舉措，我們就要大膽實施。同時對于國家政策與法律要求增加投入的部分，我們也要千方百計，盡力而為籌措資金予以增支，只有這樣才能做到“減”得合理，“增”的有效。