事業單位財務管理創新
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一、事業單位會計集中核算淺析
（一）事業單位會計集中核算問題
1、思想認識偏差。實行會計集中核算后改變了過去“單位批單位報”為“單位批中心報”。會計集中核算推行前,事業單位支出只要單位領導“一枝筆”就可以報銷,集中核算后,事業單位領導簽字后還需要中心總會計審核后才能報銷。單位里的每項開支都經過嚴格審核,超標的、不規范的票據一律不予報銷。實行會計集中核算以后,一方面,有些事業單位領導認為報賬會計工作并不重要,有無會計資格證和有無財務工作能力無關緊要,報賬會計隨意任命,導致單位報賬會計專業能力參差不齊;另一方面,有些事業單位會計機構撤銷后,對報賬會計的待遇和地位不予肯定,報賬會計的工作積極性得不到充分發揮。
2、管理方式簡單化。實行會計集中核算后,會計中心1人管10多個或更多單位的賬務,大廳式的工作模式,難以對統管事業單位實施全過程的會計監督,表現在支出的合理性,發票的真實性難以把握,從而造成財務管理和會計核算分離,失去了實地實施監督的優勢,事業單位報賬時,會計中心難以對單位的報賬員送來的原始憑證的真實性進行審查,只能根據票據來判斷,主要有:一是看單位報賬發票手續是否完備;二是看票據是否規范合法。只要手續完備,票據合法有效,無論反映經濟內容是否真實,都必須報銷。會計中心忙于報賬、結賬和記賬,而無法顧及發票內容的真實性,會計監督職能難以真正實現,監督流于形式。
3、資產監管不到位。會計中心監管的重點應是單位的財務收支,而目前會計中心僅監管了支出,對各事業單位的收入監管尚未介入。實行票款分離,按規定收費收入返還的資金直接繳入國庫收入,單位自己建立臺賬,與會計中心相分離,這就形成了收入票據在國庫,支出等會計檔案在會計中心,事業單位的會計資料的完整性被破壞。同時,會計中心只具備核算功能,而財產清查由單位實施,會計核算與財產物資管理相脫節,特別是對固定資產,總帳和明細帳中核算中心，實物由原單位進行管理，賬實不符,賬外資產流失現象也時有發生,致使會計中心賬與事業單位實物不符。
4、會計核算中心與財政部門對接缺陷。會計核算中心主要負責大量的會計核算,并未直接參與財政部門內部職能機構工作,因此對財政部門的業務,監督政策的變化和重點無法及時掌握,這樣會計核算中心就沒有能力和條件真正實施財政監督管理。在專項經費撥入時,有些單位混淆不清,會計中心又不了解,造成單位擠占挪用,專項經費核算失真,形成專項資金“跑”、“冒”、“滴”、“漏”,支出效率不高。而財政部門認為事業單位統進了會計核算中心,放松了財政監督,形成了新的監督漏洞。
（二）會計集中核算簡述
會計集中核算是將各行政事業單位的會計崗位取消，實行“集中管理，統一開戶，分戶核算，單位保障”的運作方式。具體要求是將個單位的資金核算和資金的收付均集中到會計核算中心辦理；取消各單位的會計機構和會計崗位，取消各單位的銀行賬戶，按核算單位建立二級賬戶，分戶核算；實行會計集中核算后，各單位的資金所有權、使用權、審批權、資金來源渠道不變；統一由一家銀行工資，統一資金審核標準，統一報賬程序，統一銀行賬戶，統一會計檔案管理；把會計集中核算與預算內外資金統籌、銀行統一工資、政府采購、規范會計基礎工作、黨風廉政建設、政府機構改革有效結合起來。
實行會計集中核算是為了加強財政資金收支的管理和監督,規范財務管理和會計行為,提高財政資金使用效益,為構筑公共財政框架和實現國庫集中收付制度奠定基礎,建立公開、高效、廉潔和務實的財政管理運行機制。但是實踐中事業單位的會計集中核算還存在著這樣那樣的問題，因此,開展對會計集中核算工作的問題改正和完善勢在必行。
(三)事業單位完善會計集中核算模式的相應對策
1、實行會計集中核算與國庫集中收付的相互融合。實行會計集中核算制和國庫集中收付制是財政部門公共財政改革的兩項重要內容。其目的是進一步提高財政資金的使用效益和加強會計監督,有利于財政資金統一調度,降低財政資金的運行成本。會計集中核算的順利實施和穩健運行,為實行國庫集中收付制度打下了良好基礎,提高了會計信息質量,保證報表數據的真實性、全面性及會計信息的可利用性,有利于對單位收支情況的全面了解,保證單位會計核算的完整性。
2、強調事業單位作為預算單位的會計主體地位和財務管理職責。會計集中核算并沒有取消單位的會計主體,會計主體仍然是事業單位本身。實行會計集中核算制度,只是改變了單位的會計核算行為,并沒有剝奪單位的財務管理權。會計核算中心拿走的是日常核算業務,但事業單位的獨立核算性質不變,財務管理形式不變,收入的組織和支出的安排不變,制定單位財務管理制度、組織單位收入、控制經費支出仍然是事業單位自己的事情。
3、強化預算管理,建立一套科學的公共支出預算管理體系。要進一步推行預算管理改革,制定科學和符合實際的定員定額標準,改進和完善預算支出科目體系,早編、細編預算,通過提前編制預算,延長預算編制時間,使預算細化到各個部門及各個項目,提高預算的科學性和合理性。事業單位所有的財政支出到要嚴格按照規定標準和相應的科目列入預算,預算一經審核批準,財政部門和單位都要嚴格按預算執行;財政部門要對各部門實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監管,并追蹤問效,切實強化預算管理,為會計集中核算中心運行提供良好的外部環境。
4、完善內外監控制度,杜絕內部腐敗。必須加強事業單位的內部控制,建立內部制約機制,防范風險。每一筆支出都應實行事前審核,核對金額,在保證憑證真實、準確、合理和合法后,才能通知銀行付款。要按照“管得住、行得通、效率高”的原則建立和健全大額費用的審批制度、超指標審批制度、超用款計劃審批制度、大額借款審批制度及單位財產物資管理制度等內部控制制度,明確責任。提高單位財務的透明度,讓社會和群眾來監督,形成監督合力,從源頭上預防和治理腐敗。
5、完善財產管理機制,確保財產物資的安全。財政部門要嚴格界定固定資產范圍,使會計中心能夠統一固定資產入賬口徑;進一步完善固定資產報廢處置審批制度;健全固定資產賬務審核制度,加強固定資產管理基礎工作,做到入賬時有驗收,領用時有登記,保管賬與實物一致;落實固定資產使用責任人制度。事業單位的領導首先要克服“重錢輕物”的思想,要安排專人對單位財產的管理。會計核算中心通過定期全面清查與不定期抽查相結合的方法和單位財產管理員進行對賬,及時掌握事業單位固定資產的變動情況,做到賬實相符。各監督檢查部門應加大對事業單位財產物資的檢查監督力度,最大限度地保證國有資產不流失。
6、事業單位應明確經費開支標準,規范經費支出渠道。盡快制定一套統一的和切實可行的經費支出標準,統一執行,從而在制度上遏制事業單位在費用支出上互相攀比和濫發錢物的現象。實踐證明,盡管目前實行會計集中核算還存在許多問題,需要完善,但在加強財政資金支出管理、改變會計核算方式、預算執行情況控制等方面都已取得了成功的經驗,我們應充分認識集中核算改革的重性。明確會計中心作為預算執行機構的地位,以預算執行為主要任務,轉變工作職能,理順內外關系,盡快從以財政集中收付制為主要形式的會計核算中心改革,向規范的國庫集中收付制過渡。
二、鄉村現行財務管理模式淺析
現行的鄉村財務管理模式對維護基層政權穩定，促進農村經濟發展，維護農民合法權益，保護鄉村資金的安全與完整，維護財經紀律，整頓經濟秩序作出了一定貢獻，隨著社會主義市場經濟的建立和完善，隨著加入WTO，特別是農村稅費改革后，現行財務管理模式已不能適應新的形勢和發展要求。筆者認為必須對現有的管理模式進行改革，實行會計集中核算的鄉村財務管理新模式。
（—）現行鄉村財務管理模式必須改革的客觀性
1、財務管理的收支范圍和對象發生了變化。
財務管理是有關資金的籌集、投資和分配的管理工作，財務管理的對象是資金的循環和周轉，主要內容是籌資、投資和投資收益分配；主要職能是對資金循環和周轉的決策、計劃和控制。鄉村財務管理是對鄉村有關資金的籌集、投資和分配的管理，財務管理的對象則是鄉村的國家資金和集體資金的收支活動，通過預算、決算及監控等手段對鄉村財務收支進行管理。
第一，農村稅費改革后，原來鄉村財務收支范圍中取消涉及農民負擔的項目，如：①農業稅、農業附加稅、特產稅、鄉統籌；②農村教育集資及其他涉及農民負擔的集資、攤派；③各種達標升級活動中要求農民出錢出物出工的負擔項目；④村提留；⑤屠宰稅；⑥義務工、積累工的以資代勞款。
村級財務支出范圍包括：①糧食直補資金發放及農資綜合直補資金發放；②玉米良種補貼資金發放；③能繁母豬補貼；
第二，義務教育階段學生的學雜費等收支發生了很大的變化：1、逐步免除了義務教育階段學生的學雜費。2、免除了義務教育階段學生的教科書費。3、給予寄宿生生活補助。4、給生活困難的貧困學生生活補助。5、學校教育經費按學生人數確定，由縣財政局審核撥付，財政所統一管理，實行報賬制度。
第三，村級辦公經費由財政統一撥付，納入村帳鄉管賬戶，實行報賬制度，村干部工資也由財政統一發放。鄉村管理資金總量發生變化。農村稅費改革的目的之一是減輕農民負擔，通過稅改后農民負擔大為減輕，鄉村財務收支總量大大減少。
第四，現行鄉村財務管理依據的法律法規相同。現行鄉村財務管理雖然管理部門不同，但都必須遵守《會計法》，都必須執行財政部頒布的《會計基礎工作規范》等法律法規。因此改革現有模式，不會與現行主要法律法規相違背，也不會改孌資金的性質，只是對部門職能的調整，可進一步完善鄉村財務管理體制，貫徹財權與事權相結合的原則。
綜上所述可知，原有的鄉村財務管理模式己不能適應農村稅費改革的要求，深化改革勢在必行，而實行會計集中核算有利于改革，有利于精減機構和會計人員，減少行政成本，減輕農民負擔。[
2、現行法律、法規和政策為實行會計集中核算提供了依據。
《會計法》第七條規定：“國務院財政部門主管全國的會計工作，縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區域內的會計工作。”《陜西省鄉鎮財政管理條例》第九條規定：“鄉鎮財政機構具體管理本行政區域內財政工作。”該條第二款明確規定財政所主要職責之一是：“指導和管理鄉鎮各行政事業和企業及其他組織的財務會計工作，幫助和建立健全財務會計制度，做好財務會計基礎工作。”《〈陜西省鄉鎮財政管理條例〉釋義》對第九條第二項釋義規定“這里既包括鄉鎮財政機構對鄉鎮和各行政、事業單位和企業單位及其他經濟組織的財務會計進行管理，又包括對村級會計工作進行指導。”財政部關于《村合作組織財務制度（試行）》第七條規定“村合作組織財務工作要接受業務主管部門和財政部門的指導和監督”。
以上這些法律法規明確規定了鄉財政所在鄉村財務管理中的領導地位。為鄉財政實行會計集中核算提供了法律依據。
試行委派會計和會計集中核算同時還是貫徹中紀委第四次全會和國務院廉政工作會議的精神，朱鎔基同志在于2000年九屆全國人民人大第三次會議上所作《政府工作報告》中曾明確指出要進一步推進會計委派制，加大從源頭上預防和治理腐敗的力度。實行會計集中核算有利于會計基礎工作規范化，是進一步加強鄉村財務會計監督的需要。
（二）現行鄉村財務管理模式運行中存在的問題表明必須改革。
現行鄉村財務管理模式為：鄉本級財政管理實行原體制財政體制，鄉屬行政事業單位的財務管理實行“二無一統”歸口鄉財政所統一管理；村級財務管理實行“村帳鄉代管”模式，歸口鄉農經站管理，其他縣垂直管理的單位財務收支歸縣級主管部門直接管理模式，如派出所、學校等單位。
隨著市場經濟體制的建立和完善，現行鄉村財務管理模式也得到某些完善，但改革還不系統，許多根本性問題還未根本改變，特別是與農村稅費改革相適應的鄉村財務管理模式還有相當距離，主要表現如下：
第一，體制不順，條塊分割，不利鄉村財務管理。對鄉村的財務管理系統不統一，出現了兩個部門管理，即鄉財政所和鄉經管站，而這兩個部門分別歸屬縣財政局和縣農經局分別管理，這種現狀造成對鄉村財務管理不能形成統一領導而形成條塊分割。長期以來鄉財政所與鄉農經站對村級財務管理各自為政。為了各自利益，凡對本單位有利的爭著管，無好處的互相推，甚至互相扯皮，形成對村級財務監管盲區。縣業務主管局對縣到鄉垂直管理站所的財務，由于面廣管理難到位，加上鄉級無權對這些直管單位進行有效財務監管，形成資金運轉無約束，致使財務混亂，違紀現象時有發生。
第二，“村帳鄉代管”流于形式，不能起加強村級財務管理的作用。“村帳鄉代管”的工作由鄉農經站負責。由于他們人員少，業務素質不高，如無會計證上崗現象仍然存在，這必然造成會計業務操作不規范；管理經費無正常渠道，主要靠收取村級財務審計費和記帳服務費來維持運轉，在加強村級財務管理中不敢堅持原則，怕得罪村干部斷了自己的財路，造成違紀違規現象，如白條列收列支現象常常發生，坐收坐支現象嚴重，大多數村把當月收入花掉后再到管理中心報帳，管理中心只是將收支整理后分類記賬、編報表，成了村里的記賬員，財務管理職能嚴重弱化。由于村干更換頻繁造成會計人員也更換頻繁，會計人員交接不及時、不合規，造成離任幾年后不交賬也無法審核，村級無證上崗的會計就更多了，會計基礎工作很不規范。
第三、鄉級財務支出預算約束不嚴，年初預算人大會通過的只到大項，無細項。具體執行時還是領導說了算。在執行上繞過人大監督。財政預算成了一紙空文。村級財務收支基本無預算。
第四、村級會計基礎工作不規范，亂收亂支現象仍然時有發生，如亂發亂補現象無法杜絕，白條列收列支現象在村級財務管理中常常發生，原始憑證審核審批不規范，記帳不日清月結、報表不及時。以上問題充分說明，目前鄉村財務管理模式不轉變，問題還將繼續，甚至造成鄉村財務管理混亂。
（三）深化改革，實行會計集中核算
1、實行會計集中核算改革必須堅持的原則。
〔1〕堅持統一管理，分戶核算原則。集中管理會計業務，是指鄉村財務管理必須歸口鄉財政所統一進行管理，這是現行法律法規明確規定的，這有利于防止鄉村財務管理各自為政，政出多門而造成的混亂。成立會計核算中心負責鄉村財務會計工作；分戶核算則是指在各單位分別承擔經濟責任和法律責任的條件下，分別核算各單位財務收支。
〔2〕堅持物質利益原則。實行鄉村財務收支歸口管理時要確保各單位資金所有權不變、財務自主權不變，調動他們依法理財的積極性。
〔3〕堅持經濟核算原則。各單位在安排財務收支時必須認真審核其合法性，講究經濟效益，改善經營管理。
〔4〕堅持預算、決算管理原則。鄉行政事業單位財務收支必須編制預算，要經鄉人大會批準后才能執行，其執行情況和及結果必須經鄉人大會審核批準；村級財務收支必須編制預算計劃，經村民代表大會同意后才能執行，實行民主理財，執行情況及結果必須經村民代表大會審核批準。
2、集中會計核算改革必須改善的外部條件。
〔1〕法律環境。鄉村財務歸口鄉財政所管理，實行會計集中核算，還缺少法律法規明確支持。例如：雖然《會計法》、《〈湖南省鄉鎮財政管理條例〉釋義》以及《財政部關于〈村合作組織財務制度（試行）〉》明確規定財政所在鄉村財務管理中的領導地位，但與省農辦、省財政廳、省農村稅改辦《關于進一步規范村級財務管理的意見》中規定村級會計人員必須接收縣鄉農經部門管理考核、集體資金必須由農經站監督管理相矛盾，因此要完善鄉村財務管理模式還需要取得法律法規更進一步完善，爭取法律法規的明確支持。
〔2〕人事環境。由鄉財政歸口管理村級財務、涉及到會計人員管理體制的變動、涉及到農經部門的部門利益，如果鄉村財務歸口鄉村鄉財政管理，那么農經部門部分職能須調整，隨之就有人員的去留；部門阻力很大。如果農經站這項職能與財政所的職能合并，人員可部分分流到財政所，專職負責農村財務管理、阻力會減小，成功希望比較大。
〔3〕經濟環境。農村稅費改革后，阻斷了村級組織向農村亂收費，以前向農民收費項目已取消，只能收取一事一議費及共同生產費，還須由村民同意按實收取，就連籌資籌勞款，從2002年起須三年內逐步取消。所有收費必須使用財政所專用收據，由財政直接控制，村級經費來源由鄉財政轉移支付，而且現在向農民收費的政策、項目、標準，實行公示到村，加上報紙、電視、廣播廣泛宣傳，減負政策人人知曉。鄉村兩級加重農民負擔的可能性減弱。村級財務歸口鄉財政管理的外部經濟條件己經成熟。
3、農村稅費改革后，鄉村財務管理的理想新模式。
財政統管是會計集中核算的特點：根據農村稅費改革對鄉村財務管理的要求，對鄉村財務管理推行會計集中核算的新模式。
〔1〕實行鄉財政統一管理。在鄉財政所成立會計集中核算中心。對鄉村兩級財務實行統一辦理資金結算、統一辦理會計核算、統一管理會計檔案。根據鄉村兩級的不同性質設兩個會計崗位，一個負責鄉屬站所辦的財務會計，一個負責村帳鄉代管的財務會計。取消鄉屬單位及村級的會計和銀行帳號，鄉屬各單位及村級只保留一個報帳員，負責本單位財務收支同核算中心聯系，實得報帳制。
〔2〕實行分戶核算。在堅持各單位資金所有權不變、財務自主權不變的前提下，對各單位財務收支進行分戶核算。
〔3〕實行會計業務集中核算。凡屬鄉村兩級所有資金都納入會計核算中心的財務管理對象，統一設置資金專戶，凡鄉村兩級所有資金收入，上級財政轉移支付資金全部存入財政專戶，鄉村兩級財務支出由財政專戶劃撥結算中心，中心辦理資金結算。財務收支、分戶實行會計核算，嚴格執行資金預算、決算制度，所有收費票據由財政所統一管理。
〔4〕建立健全各項配套措施。如健全資金專戶管理制度、內部財務管理制度、財務審批制度、財務公開制度、村級民主理財制度及資金預算、決算制度等。
綜合起來看，這是一個集會計、監督、管理、服務為一體的鄉村財務管理新模式。它規范了鄉村兩級財務收支行為，提高了會計質量，有利于對鄉村財務收支進行全過程監督，減少違紀行為，提高了資金效率；精減了會計人員，提高了工作效率。
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論文關鍵詞：事業單位財務管理會計集中核算稅費改革
論文摘要：事業單位在實行會計集中核算過程中,取得了一些成功的經驗,但還存在不夠完善的地方,本文指出了其存在的問題并針對問題進行了分析并提出相應對策。現行鄉、村財務管理存在著條塊分割、“村帳鄉代管”流入形式、預算約束不嚴等問題，實行會計集中核算的鄉村財務管理模式，有利于上述問題的解決，有利于農村稅費改革的持久深入。
