公共產品供給經濟法

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[摘要]基于公共產品的特有屬性，其必然對其提供者產生外部性，由此，政府提供公共產品成為一種克服手段，但是，該供給又會對其消費者產生新的外部性。經濟法對公共產品供給中的外部性的克服手段有：通過直接充當公共產品的提供者、向消費者征稅、界定產權、向提供者提供津貼等克服市場供給中的外部性；通過公共產品供給中尊重市場、適度干預、進行成本效益分析、納入法治化軌道等克服政府供給中的外部性。

一、公共產品及其外部性的界定

公共產品是具有共同消費性質，用于滿足社會公共需要的物品和服務，它是私人產品的對立物。國內學者對于這個術語有很多的譯法，如“公共物品”、“公共財產”、“公共商品”、“公共財產”、“公共產品”等等。他最早是由瑞典學派代表人物林達爾在1919年提出，后來在經濟學領域廣泛使用，而且在政治學領域中也經常出現，如我們最早可以追溯到霍布斯關于“國家提供公共產品是其基本職能”方面的論述。后來，公共產品廣泛滲透入到法學、社會學、倫理學等領域。薩繆爾森指出其有兩個“經典”特征：一是受益上的非排他性，二是消費上的非競爭性。一般認為，公共產品可以分為純公共產品、俱樂部產品和共同資源，俱樂部產品和共同資源產品通稱為“準公共產品”。[1]

關于外部性，最早可以追溯到亞當·斯密(1776)在論述市場經濟的“利他性”時的觀點。他認為，“在追求他本身利益時，也常常促進社會的利益”，[2]涉及到了正外部性的特點。馬歇爾在《經濟學原理》（1890）一書中首次提出了“外部經濟”的概念。自馬歇爾以后，越來越多的經濟學家從成本、收益、經濟利益、非競爭性、制度等角度對外部性的形成和含義進行了研究。其中比較著名的有庇古、諾斯、奧爾森、奈特、科斯、米德等經濟學家。關于外部性的定義直到目前也還沒有統一。從現有資料文獻中可以看出，不同的經濟學家對外部性給出不同的定義，歸結起來大致有兩類定義[3]：一類是從外部性的產生主體角度來定義：另一類是從外部性的接受主體來定義。前者如薩繆爾森和諾德豪斯的定義：“外部性是指那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形。”[4]后者如蘭德爾的定義：外部性是用來表示“當一個行動的某些效益或成本不在決策者的考慮范圍內的時候所產生的一些低效率現象：也就是某些效益被給予，或某些成本被強加給沒有參加這一決策的人”。[5]

本文研究的公共產品的外部性包括：一是基于公共產品的特有屬性對公共產品的提供者產生的外部性；后者是政府在提供公共產品過程中由于公共選擇對公共產品的部分消費者產生的外部性。

二、公共產品外部性的產生

（一）基于公共產品特有屬性產生的外部性

由于公共產品的消費是非競爭性的、受益是非排他性的，所以必然對其提供者產生外部性。其一，受益上的非排他性，即不可能阻止不付費者對公共產品的消費，對公共產品的供給不付任何費用的人同支付費用的人一樣能夠享有公共產品帶來的益處且受益對象之間不存在利益沖突。其二，消費上的非競爭性，即指一個人對公共產品的消費不會影響其他人從對公共產品的消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費該公共產品不會引起產品成本的任何增加。下面，我們從公共產品的消費者和提供者兩個角度來進一步理解：

首先，從公共產品消費者角度分析。消費者在消費者時總想“搭便車”導致公共產品提供者的生產成本與收益不一致，由此產生外部性。曼瑟爾·奧爾森認為個體的理性并不必然導致集體的理性。他指出，“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”[5]，即“相互影響的甚至矛盾的的個人理性可能導致集體的非理性”（岳彩申教授語）。在公共產品消費方面，由于搭便車行為的存在，一方面，集團成員會認為自己即使不付費也能消費公共物品，從而大大削弱個體為生產公共產品付費的動機，鼓勵了“搭便車”行為；正如盛洪所言:“一旦進人公共物品的領域里，也許就存在著個人理性和集體理性之間的根本性對立……一個人追求的更小成本和更大收益的目標有可能通過轉嫁成本或憑空受益實現”[7]另一方面，個體會擔心自己在生產公共產品時，他人會“搭便車”、坐享其成。這也大大削弱了個體為生產公共產品付費的動機。而且，隨著成員的增多，增進集團利益的人從集團總收益中獲得的份額就越小，有利于集團的行動得到的報酬就越少，從而也大大降低了為公共物品生產或付費的動機，造成的結果是公共物品無法被提供出來或處于供應不足的狀態。正如曼瑟爾·奧爾森指出，即使在集體物品的提供相對有效的小集團中，所提供的集體產品也遠非是最優的，在小集團中存在著只能提供低于最優水平的集體物品的傾向。

其次，從公共產品提供者角度分析。假設公共產品可以通過市場機制由企業提供，由于其消費上的非競爭性，社會成員便會“搭便車”。當“搭便車”策略成為主導策略時，就不會有任何數量的公共產品被提供出來。這就決定了市場無法提供公共產品，至少是無法有效提供，即在公共產品供應上，市場價格難以形成，從而市場機制也就無法引導必要數量和質量的社會資源于該領域，使得提供公共產品的成本難以通過定價方式收回。何況實際上“經濟人”是不愿意管理公共事務的。亞里斯多德曾指出，“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務。”[8]按照亞里斯多德的邏輯，作為公共事務目的的公共產品，私人和企業是不愿介入的，而是在公共領域中普遍存在“搭便車”心理行為。這時，若任憑市場機制來調節那么公共產品會嚴重不足，無法滿足日益增長的公共需求。

總之，公共產品的特有屬性使其消費者可以“搭便車”而使生產者成本得不到補償，擾亂了市場機制的功能，對提供者產生了負外部性。因為市場機制的運轉要求收益能夠抵償成本，或者要求成本能夠追蹤到單個使用者身上。由于公共產品的集體消費性不可能將每個消費者孤立開來，不可能毫無代價地監督和排斥他人的消費，所以市場機制便無法運轉，也就導致了外部性的產生，出現了市場失靈。

（二）政府在公共產品供給中產生的外部性

對一個負責的政府來講，針對公共產品供給上導致的市場失靈，理所當然就要承擔供給任務，至少它也是一種克服手段。同時，政府在公共產品的供給上為與不為，應當取決于政府本身的特性。就政府特性而言，一方面政府擁有干預權力，另一方面整個社會對干預權力必須服從。即只有政府才有資格和能力對經濟活動（這里指公共產品的供給）進行干預。科斯的“政府替代”理論對此進行了較好的說明，“政府是一個超級企業，因為它能通過行政決定影響生產要素的使用。”如果需要，它就能完全避開市場，但這種優越地位，企業卻不具備。這樣，就使“政府有能力以低于私人組織的成本進行某些活動”[9]，并因此而成功地實現政府對市場的“替代”。但是，在公共產品政府供給過程中也存在外部性，即在公共產品政府供給的公共選擇過程中，少數服從多數的規則對部分消費者產生外部性。下面，我們從公共產品的消費者和政府（提供者）兩個角度來進一步理解：

首先，從公共產品消費者角度分析。在公共產品的公共選擇過程中，少數服從多數的規則使得一些人(盡管也許是少數人)無端地為他人的利益承擔了成本，因為無論他同意與否，他仍然要為通過的公共選擇決策付費(納稅)，此時公共產品的外部性和納稅強制性迫使少數派不可能通過“不同意”來退出這一過程以避免損失。于是，成本或收益就不對稱，“強迫搭車”導致外部性的產生。布坎南與塔洛克就認為，集體行動通常會對個體施加外部成本。這種外部成本的存在是內在于任何非全體一致規則運作之中的。在多數投票規則下,集體選擇過程的本質是這樣一個事實,即少數投票者被迫同意他們不可能阻止的且不能對其損失要求獲得補償的行動。與此同時,這種投票規則也使得另一些人在沒有遭受整個成本的情況下獲得了產品與服務。[10]即使某個有關公共產品供給的公共選擇過程是“一致同意”的，也仍然存在著成本外部化或收益外部化的條件，因為有時的外部性的受體是“后代人”，他們是不可能發表他們的意見的，所以便不能抵制現行的公共決策對自己的損害。[11]由此，公共產品的供給上出現了政府失靈。

其次，從政府集體有限理性分析。布坎南認為處于政治市場的行為主體不會因為所處位置的不同而改變自己的經濟人特性，這種經濟人特性會使他們受到權力、職位、社會名望及其相關物質利益的驅使，謀求個人效用最大化。規制（這里指國家干預——筆者注）可以被看作為一個政治過程,是其中各方利益主體之間展開博弈。博弈的結果是一方對于另一方施加了一種外部性。他還指出：“政府的缺陷至少與市場一樣嚴重”。其中一個突出的表現就是政府在試圖矯正公共產品的外部性（市場失靈）時，往往又導致新的外部性（政府失靈）。所以，在政府非完美性假設下,規制有可能不是對市場失靈的糾正而是一種再分配財富的工具。政府在其行為準則的選擇和實施過程中，資源配置是有利于個人和集團偏好，會誘致資源配置的低效、不公以及尋租設租的產生，作為結果，一般社會公眾遭受了來自政府行為的外部成本,某些產業利益集團卻借助政府權力的普遍性和強制性在公共產品供給中實現私利，甚至也包括政府官員的政績工程給自己帶來地位的升遷而獲得了外部收益。另一方面，在面對集體消費的公共產品情況下，同樣由于消費者“搭便車”的動機，理性的個人不愿意或不能表露實際效用，這時政府無法了解每個消費者的真實需求偏好，不能完全掌握公共產品的供求信息。即使采用“福利稅”，按照消費者的效用來征稅彌補成本，公共產品的供給也無法達到最優的供給數量，從而就會出現人們在對公共產品的需求上產生“擁擠”，公共產品以次充好現象也會發生，最終導致社會福利水平的下降。[12]

總之，政府在糾正失靈時對于通過納稅而消費公共產品的部分消費者產生了外部性。使消費者成本（納稅）不一定得到補償（獲得相對應的自己滿意的公共產品）。因為按照納稅與享受公共產品成本與收益一致的原則，消費者享受的公共產品收益應該能夠抵償其所納稅款。然而，由于公共產品供給的公共選擇不可能將每個消費者的意見集中起來，也就導致了外部化的產生，出現了政府失靈。

三、經濟法對公共產品外部性的克服

（一）對基于公共產品的特有屬性產生的外部性的克服

首先，國家可以充當公共產品的提供者克服外部性。亞當·斯密認為，……政府必須提供某些服務：第一，……也就是建立國防；第二，……即設立司法機關；第三，建立并維持某些公共事業及某些公共設施，這種事業與設施在由大社會經營時，其利潤通常能夠補償所費而有余，但若由個人或少數人經營，決不能補償其收費。[13]。但他強調，對大部分公共服務，是否必須由政府來提供，取決于個人能否充分提供它們，只有個人不能充分提供這些公共服務時，政府提供才是必須的，即強調市場的主導性和政府的補充性。而薩繆爾森則更加強調政府供給公共產品的主導性。他認為，由于公共產品的特征決定了通過市場供給，要實現排他是不可能的或者成本高昂。“由于私人提供公共產品普遍不足，政府必須介入以鼓勵公共產品生產，在購買公共品，如國防或燈塔時，政府的行為與其他任何打比開銷的個人行為并無二致。政府通過向某些領域投入足夠的貨幣選票，使資源向那里流動。一旦投入貨幣選票之后，市場機制就接手過去，引導資源流入企業，從而生產出燈塔和坦克。”[14]由此可以看出，基于公共產品的特有屬性，政府充當公共產品的提供者不容質疑。

其次，國家可以通過向公共產品消費者征稅以克服外部性。約翰·斯圖亞特·穆勒對為什么必須由政府提供某些服務做了論證。他舉了燈塔的例子來說明，認為象燈塔這樣的物品，個人不可能主動建造，原因在于，這類物品的建造者和提供者很難對使用者收費以補償建造費用并獲利，解決的辦法只能是由政府采用收稅的辦法建造和提供。也就是說，對于收費困難的物品或服務，應該由政府提供。“政府對許多事情履行職權是獲得普遍贊同的，其原因很簡單，就在于提供了普遍的便利。”[15]庇古則運用功利主義的方法，假定：每個人都從公共產品的消費中受益（獲得效用）；公共產品的提供支付成本即國民向國家交納稅收；納稅會給納稅人（即公共產品的消費者）帶來負效用。庇古把稅收產生的負效用，定義為放棄私人產品消費的機會成本。他認為，公共產品應該持續提供到最后一元錢所得到的正邊際社會效用等于為最后一元公共產品而納稅的負邊際效用相等時。也就是說，他主張解決公共產品外部性的辦法就是由政府采用收稅的辦法來完成，也即實現外部性問題的內部化。另外，邊際革命的奠基人杰文斯和瓦爾拉斯進一步從不同的角度發現了國家應當出面干預自由經濟、提供公共產品的方方面面。不過，出于對競爭普遍性與有效性的深信，他們把上述發現僅僅歸入例外[16]。

第三，國家可以通過界定產權克服外部性。奈特在論文《社會成本解釋中的一些錯誤》（1924）認為，“外部不經濟”源于對稀缺資源缺乏產權界定，若將稀缺資源劃定為私人所有，則“外部不經濟”將得以克服，它開辟了對“外部性”問題進行研究的新方向。科斯的《社會成本問題》（1960）從“外部侵害”入手，認為外部性的產生并非市場運行的必然結果，而是由于產權界定不清。許嘉棟也指出，外部性所涉及的是“公共財產資源”或是無主物在法律上無從清楚劃分其歸屬。因此，有效產權制度的確立和實施可解決外部性問題。科斯主張法律應該將這些事項都劃分為出財產權，視之為私人的，可讓私人自由協議交易的私人財產從而解決外部性。比如清淤一個被污染的湖泊，如果沒有人擁有這個湖泊，就會遇到“搭便車”問題。很多人都可以從清潔的湖水中受益，沒有人能夠對這些收益收費。不過，如果有一個所有者，這個人就可以對釣魚者、船夫、游客等等從中獲得收益的人那里收取較高的費用，從而將這筆費用用于清淤湖泊。這種通過將部分公共物品私有化、利用一些人去與另一些人抗衡的方式，能夠強化政府政策的作用，以較小的政策投人獲得較大的結果。[17]

第四，國家可以對公共產品提供者提供庇古津貼以克服外部性。庇古認為，當出現正外部性時，政府應當給當事人一定的津貼。使私人收益與社會收益相等，以鼓勵其發展。庇古認識到，帕累托最優僅僅考慮到了私人成本與收益。如果沒有外部性的存在，私人成本就是生產和消費一件物品所引起的全部成本。在存在著正外部性的情況下，邊際社會收益和邊際私人收益之間會存在一個差額——邊際外在收益。這時若要達到社會福利最大化，邊際條件就不是私人的邊際成本等于邊際收益，而是社會邊際成本等于社會邊際收益，外部效應也應當被考慮進去。因而庇古提出了社會福利最大化的又一個條件，作為對帕累托邊際條件的補充，即要使社會經濟福利達到最大，就必須使任何一個經濟行為的邊際收益，等于其邊際社會成本。當以社會總福利最大化為目標時，如果存在著正外部性，如何解決私人成本與社會成本、私人收益和社會收益的差距？他認為，這可以通過政府的補貼從而降低私人的供給成本來達到。假設某企業采取某種經濟行為所得到私人利益為Bp，而行動產生的社會利益為Bs。在存在著正外部性的情況下，社會利益大于私人利益即Bs>Bp，如果該企業這一經濟行為所導致的私人成本Cp大于私人利益小于社會利益，以個人收益最大化為目標的企業就會停止行動，其停止行動的那一點就是私人成本等于私人收益的那一點。而這個時候，從社會的角度來看，社會收益還沒有達到最優狀態，社會的邊際收益與社會邊際成本不相等，繼續進行該項經濟活動對全社會有利。假設該企業繼續這一經濟行動，它所受到的損失部分為Cp-Bp，而與此同時，社會上其他受益者由此得到的好處為Bs-Bp。由于Bs-Bp>Cp-Bp，因此可以從社會上其他人的所得中(這就是正外部效應溢出的一部分)拿出一部分來彌補企業的損失，從而使社會福利得到改進。如果沒有這一補償過程的發生，那么在存在正外部性的情況下，單個經濟主體進行某一項既利于己又利于人的經濟活動的水平往往要低于社會所要求的最優水平。[18]

（二）對政府在公共產品供給中產生的外部性的克服

首先，經濟法對公共產品供給的國家干預是尊重市場的干預。經濟法的“需要國家干預論”強調的是市場與國家間的雙向互動制衡關系，因為國家在干預過程中可能出現過渡干預、負效干預的現象。公共產品市場供給外部性的克服是國家干預市場機制的經濟邏輯起點之一。市場調節自身所具有的不可克服的盲目性和局限性使得其最優資源配置的作用在公共產品領域受到了限制，而國家這只有形之手在此卻大有作為，其干預比之于在私人產品領域的干預顯得更為主動強大，更能克服其中的外部性。當然，這種干預要求國家權力謹慎選擇干預范圍即要求公共產品的范圍確定應當有合理依據，即便是屬于公共產品范圍只要其生產與提供有著市場參與的空間，能夠通過市場自己克服其中的外部性的，都應當考慮引入市場機制。如有關處理污水產生外部性的克服就是尊重市場功能一個例證。[19]污水是由下水道匯集到一起排出的，要分辨出每戶居民排了多少污水是很困難的并且由于污水屬于被消費過的物品，人們不會將重新凈化的污水買回來，所以為處理污水收費似乎并不可能。但現在在許多國家中，這一問題已經得到解決。具體的辦法是，將處理污水的費用加到自來水的收費中。因為一個家庭如果用了多少自來水，就必定制造了多少污水；并且由于人們總是要使用自來水的，所以他們不能回避交納費用。[20]

其次，經濟法對公共產品供給的國家干預是適度的干預。現代經濟法所體現的國家干預，是建立在對國家的有限理性這一哲學認識基礎之上的，即國家對經濟干預，主要通過政府去實現的，而政府作為一個有限政府，它在干預經濟的過程中同樣存在著政府失靈，因此國家在實施干預的時候，一定要作到“適度”[21]。正如斯蒂格利茨所講，市場失靈為政府進行某種形式的干預提供了空間，或者說，凡是市場可能失靈的地方，都是政府應當監管干預的地方。[22]政府承擔的界定和保護產權、改革和創新制度，維持經濟秩序、提供公共產品等職能，由于這些職能多不具備排他性，而有較多的外部正效應，私人無力或不愿供給，因而由政府提供不但能獲得規模效益，而且能大大提高社會福利。公共產品領域的國家干預是基于公共產品自身屬性而產生外部性，但是，政府的充分介入，私人和其他社會組織活動的空間也是有限的。公共產品作為外部性的一個例子，國家調節在此占主導地位并不意味著改變整個經濟領域市場對資源配置的基礎性地位，即只要可能，都會讓市場解決公共產品問題。

第三，經濟法對公共產品供給的國家干預必須進行成本效益分析。諾斯說“如果預期的凈收益(即指潛在利潤)超過預期的成本，一項制度安排就會被創新。”[23]因此，“在干預過程中，干預權介入干預對象的深度應取決于國家干預收益成本與市場自治收益成本的比較，尤其是應取決于二者邊際成本的比較。政府干預活動的界限在于：政府干預的成本不能等于甚至大于市場缺陷所造成的社會成本。如果市場、企業都不能以合適成本解決外部性問題，而政存在本身就是最優結果，其程度由個人決策及行動主體決策間的交互作用共同決定，具有內生特征。例如，如果一家公司的研究開發活動給同行業其他公司帶來好處，這些公司就可以把資金集中起來，進行一項合資項目(在不觸犯反壟斷法等規章的情況下)，每家公司承擔一部分成本，所有掏錢的公司共享收益，外部性問題就通過合作安排內部化了。但是并非所有的公共產品問題都可以通過合作來解決，當談判和達成協議的成本非常高、合作某一方可能要享受更大好處時，合作協議就會崩潰。此時政府就可以發揮其節約成本的優勢而進行干預。

第四，經濟法對公共產品供給的國家干預必須納入法治化軌道。國家公權只能是以“干預”的性質介入公共產品的供給。這意味著這種國家干預是一種外生的帶有目的性的力量，它必須具備合理性的前提。即國家干預權力必須具備法律正當性，國家對公共產品供給的干預權力應源于法律之規定。具體來說，就是必須強調政府在干預活動中逐步實現法治化。措施主要包括：其一，改革憲政制度，通過憲法改革解決政府失靈。[24]不同的個人之間、不同的利益集團之間以及個人和集團之間在公共產品需求上往往具有不同的利益和偏好，常常存在著各種利益沖突。因此必須擴大社會各個利益集團正常表達利益要求的渠道，完善平衡不同利益集團對于公共產品的需求機制；其二，提高政府管理和運作的開放程度和民主程度，擴大社會公眾參與公共產品供給等社會公共事務的領域。其三，強化對政府機構的財政預算約束，規范政府機構和政府官員在公共產品供給上的經濟行為。因為，當期的政府官員可能會獨享赤字財政的政治利益，而由他們的繼任者去承擔成本，最終由公共產品的消費者承擔了外部性。其四，改革和完善政府公共產品供給行為的制度和程序設計，提高透明度，加大對政府機構和政府官員行為的監督和制約的力度。[25]如實行公共產品供給決策過程公開的原則。其五，使政府外部性的受害者能夠以很低的成本對政府進行侵權訴訟。使公民有合法的權利對權力提出合理的質疑。[26]最終實現外部性的順利解決。

綜上所述，公共產品及其供給中外部性的經濟法克服的途徑一方面是通過改變人們的成本和收益格局，從而改變人們的行為，使之朝著政策目標的方向努力。一方面也要解決政府在公共產品供給公共選擇上的“強迫搭車”而導致的失靈。一般而言，只要可能，讓市場來解決公共產品問題，通常要比由政府來解決更有效率。但如果兼顧到公平，則在面對市場與政府這兩種解決公共產品外部性的制度安排的選擇上，必須對兩者進行成本與收益的權衡，最終實現公共產品外部性的最優解決。

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