戰略補貼政策

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在中國加入世界貿易組織后，積極進行貿易體制改革以努力保持政府的中性地位時，一些發達國家尤其是美國，正面臨著摒棄中性貿易政策，通過補貼或其他保護貿易政策以增加本國福利。本文針對戰略補貼政策的理論基礎和WTO的相關約束進行了分析，同時指出在WTO框架下我國實施戰略補貼政策的可能途徑。

關鍵字：戰略補貼政策WTO

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隨著中國加入世界貿易組織，正在積極進行經濟貿易體制改革以努力保持政府的中性地位時，一些發達國家尤其是美國，正摒棄中性貿易政策使用諸如戰略補貼等政策以增加其本國福利。這一需求源于近年來貿易理論的不斷發展和體現不完全競爭及遞增的規模經濟模型的運用，它表明了政府在貿易政策中充當積極的角色。

一、戰略補貼政策的理論基礎

以競爭模式為基礎的新古典貿易理論主張自由貿易，而貿易干預政策只是作為糾正市場扭曲的一種手段；并且，假如由于貿易干預導致偏離帕累托最優狀態時，政策所致的貿易扭曲就產生了1。但新貿易理論說明了在沒有扭曲的情況下政府對貿易的干預能夠改善福利的可能，也就是通過實施戰略貿易政策來達到增進本國福利。戰略貿易政策就是新貿易理論在政策領域的延伸和具體化。

戰略補貼政策作為戰略貿易政策的重要內容，發源于Brander和Spence（1983、1985）的第三國市場模型，他們假定一個寡占行業中有兩個生產同質產品的廠商，分別位于兩個不同的國家，廠商生產的商品都是為了出口到第三國市場，本國沒有消費，并且兩廠商在第三國市場進行Cournot競爭，這樣，在自由貿易的情況下，企業間會達成一個Cournot-Nash均衡。這種均衡狀態下，雙方就沒有任何激勵去改變自身行為，均衡結果就可自行維持下去。但假如當有一方政府進行干預時，競爭就會演變為Stackelberg競爭，有政府補貼的一方廠商就會處于Stackelberg領導者的地位，而外國競爭企業則處于跟隨者的地位，外國企業會做出向本國企業讓渡市場份額和利潤的反應。此時，即產生利潤轉移效應（profitshiftingeffect）。因此，政府的最佳反應是給予一定的出口補貼。Helpman和Krugman（1989）則從私人邊際收益和社會邊際收益的角度得到類似的結論。戰略貿易政策實質是將市場經濟體制中的競爭主體和利益主體由企業擴展到國家，將企業競爭力提升到國家競爭力，將企業競爭策略上升到國家經濟政策，借助政府的力量和國家公共財力來應對國際化經營中的不完全競爭和規模經濟效應。

新貿易理論的出現引起了人們的關注，一國很有可能在以下情況下恢復早先的政策：假如他們認為對方國家的貿易干涉是一種“以鄰為壑”（beggar-thy-neighbor）的方式從而使財富從本國向外國轉移，這些理論上的發展為一國政府進行干預提供了理論根據，闡明了國家干預市場進程的動機。它在政治上是有吸引力的，對國際政治經濟也在發生著影響，尤其是在高技術產業。例如，歐盟通過促成一系列高科技項目來促進歐洲的高技術產業，以確保歐洲在關鍵技術及其產業方面不致于落后于美國和日本。美國也有相似的例子，1993年，由克林頓總統親自掛帥，副總統戈爾直接分管，在全美國開展了一場新型汽車攻關大行動，參與的機構有美國能源部、商務部、運輸部、國防部等，還有美國眾多名牌大學、科研機構以及軍事、航天部門的若干國家實驗室，以及美國三大汽車公司，其基金由聯邦政府和工業界共同提供，目的是要使傳統的汽車，轉變成為高新技術產品；在今后相當長時期內，確保美國經濟的地位。

對于剛加入WTO的中國來講，政府面臨如何制定自己的貿易政策問題。一方面，我們必須盡快適應WTO規則，積極地降低關稅，削減非關稅壁壘；另一方面，由于自身經濟實力的限制，不可避免要對相關產業進行保護，其中，進行戰略補貼政策是一個可行的選擇，這也是WTO規則所答應的。

二、WTO對有關補貼的框架約束

在WTO的法律規則中，補貼被定義為“在某一成員的領土內，由政府或任何公共機構向企業提供的財政資助，以及采取任何形式的收入支持或價格支持，和由此而給予的某種優惠。在WTO框架內，規制補貼主要有《補貼與反補貼措施協議》和《農產品協議》兩個方面。

1、《補貼與反補貼措施協議》中的相關規定

按照可能的危害程度，《補貼和反補貼措施協議》將補貼分為禁止的、可訴的和不可訴的補貼三類。

一禁止性補貼。《補貼與反補貼措施協議》第3條規定：“法律或事實上視出口實績為唯一或其他多種條件之一而給予的補貼、視使用國產貨物而非進口貨物的情況為唯一條件或其他多種條件之一而給予的補貼為禁止性補貼”。禁止性的補貼一旦被證實存在，無須證實其是否對其他成員方造成損害或損害威脅，都必須取消，否則會招致其他成員實施的經WTO爭端解決機構授權的反補貼措施或征收反補貼稅。

二可訴補貼。指在一定范圍內可以實施的補貼，但假如使用此類補貼的成員方在實施過程中對其他成員方的經濟利益造成不利影響，則受損的成員方可以向使用此類補貼的成員方提起申訴。因此，《補貼與反補貼措施協議》第5、6條對使用可訴補貼的“度”做出具體界定。即使用可訴補貼不能造成以下任何情況發生：第一，取代或阻礙另一成員方的產品進口；第二，取代或阻礙另一成員方對第三成員方的出口；第三，補貼的后果造成大幅度削價、壓價或銷售量減少；第四，實施補貼后的商品在國際市場上的份額增加。可訴補貼并不一定意味著必須取消，一般來說只有同時具備下列三種條件下該種可訴補貼才需要被取消：第一，該種補貼必須要具有專向性。《補貼與反補貼措施協議》規定了企業專向性（一國政府挑選一個或幾個特定公司進行補貼）、產業專向性（一國政府針對某一個或幾個特定產業部門進行補貼）和地區專向性（一國政府對其領土內特定地區的生產進行補貼）三種專向性標準；第二，該種補貼必須被某個成員國起訴；第三，該補貼必須被證實對成員國造成了實質損害或實質損害威脅。

三不可訴補貼。主要包括不具有專向性的補貼、給予基礎研究的援助性補貼、給予貧困地區的補貼、為適應新環境而實施的補貼，以

用于鼓勵農業研究開發、鼓勵農民退休等方面的“綠箱”補貼。

不可訴補貼不專門針對出口，是WTO規則答應的措施，這為實施戰略補貼政策提供了空間。不可訴補貼包括，為鼓勵某個產業的企業進行R&D投資、開展技術創新，可以對R&D投資占銷售額比重設立一個標準，對超過標準的企業實行非專向性補貼；大規模增加對企業、高校、研究機構的科研補貼，只要這種補貼不超過基礎工業研究費用的50%或應用研究費用的25%；增加對落后地區開發的基礎設施建設、工業結構調整、教育科研的補貼；對環保性的技術改造項目給予一次性補貼，只要這種補貼不超過改造工程費用的20%。

2、《農業協議》中的相關規定

《農業協議》將國家對農業的支持分為要求削減承諾的國內支持和可免除削減承諾的國內支持兩個方面。其中，要求削減承諾的國內支持，即“黃箱支持”，主要是指那些對生產刺激作用大、對貿易干擾程度強和對價格扭曲作用大的各種補貼。可免除削減承諾的國內支持，是指那些沒有任何貿易扭曲影響或對生產沒有造成影響或只有最低限度影響的國內支持政策，包括“綠箱支持”，“藍箱支持”和低于“微量答應標準”的支持。“綠箱支持”是指費用由政府財政開支，對生產不產生直接刺激作用的國內支持，如對農業科研、人員培訓、技術推廣及農村電網、交通水利等基礎設施建設等方面的補貼支持。

三、我國實施戰略補貼的可能方向和政策創新

根據《補貼與反補貼措施協議》、《農業協議》以及我國加入WTO《工作組報告書》中的承諾，可以考慮從以下方面實施戰略補貼政策。

1、合理利用一些可訴補貼

可訴補貼是利用一些WTO答應的補貼，合理支持本國相關產業。具備操作性的可訴補貼有：政府對某項產品實行不超過從價總額5%的補貼；對某項產業實行小額補貼以彌補經營性虧損；為解決某個大企業長期發展、避免產生嚴重社會問題而提供一次性補貼；對一些規模有限、影響相對較小的企業直接免除政府債務，或授予補貼以抵消應付債款。對于可訴補貼的運用關鍵是要把握好補貼的范圍和“度”，避免對我國出口產品起訴。

當前在可訴補貼方面值得關注的是科技補貼。《補貼與反補貼措施協議》第8條規定：在商業性R&D中，對公司進行研究活動的援助，或對高等教育研究機構或研究機構與公司簽約進行研究活動的援助不能超過工業研究成本的75%或競爭前開發活動成本的50%，而介于上述兩類之間的R&D活動不得超過合法成本的62.5%；當上述各項補貼不能滿足其規定時，也就成為可起訴補貼。

結合我國現行的科技支出狀況，科技支出中有一部分是用于應用研究、實驗開發和成果應用研究，具有明顯的促進出口或進口替代作用，屬于禁止的補貼或可起訴的補貼范圍，加入WTO后，必須對超出不可訴補貼范圍的財政補貼進行調整，否則，就有可能遭到其他成員的反補貼措施。

2、充分利用不可訴補貼

根據我國的經濟發展極不平衡以及生態環境惡化的現實，應重點增加對西部落后地區的補貼和環境保護方面的補貼，實現我國經濟均衡和可持續發展。

建立和完善對落后地區的補貼。按照我國總體情況，目前西部人均收入與全國的差距已達到“不可訴補貼”中對落后地區補貼的標準（人均國民生產總值不超過全國平均國民生產總值的85%等條件），根據世界貿易組織確定的相關標準，我國的地區傾斜政策應由“東高西低”改為“西高東低”，可以對這些地區的產業和企業采取補貼政策。

增加環保補貼。隨著國際上綠色消費浪潮的興起，綠色需求的增長，我國產品在國際市場上屢屢遭遇綠色貿易壁壘，限制我國產品的大量出口。根據WTO協議規定，為使現有設施適應新的環境要求，政府可以提供經濟援助。條件是：這種援助只是一次性地給予，并且限制在總成本的20％以內，同時可以普遍獲得。因此，政府可以對環境保護進行資助，增加在退耕還林還草、企業環保技術改造等有利于環境保護方面的支出，逐步改善生態環境，提高我國經濟和外貿行業的持續競爭力。

3、調整我國現有的糧食補貼政策

考慮到農產品供給的非凡性，農產品價格補貼，仍應成為今后價格補貼的重點。根據《農業協定》，我國當前的糧食補貼政策屬于“黃箱”政策，雖然我國“黃箱”政策補貼沒有超過入世談判中農業生產總值8.5%的上限，符合WTO規則，但現行對農產品流通環節的補貼政策，既扭曲資源配置，又造成收入分配不公，還導致各種腐敗現象，存在補貼效率較低的狀況。

4、完善出口信貸、信用保險和退稅制度

出口信貸和出口信用保險是國際上通行的款勵出口的方式，對我國出口方面也將起到越來越重要的作用，應加大這方面的研究和業務創新，按國際慣例并結合我國國情來規范我們的相關制度和操作程序，在符合WTO規則的情況下將支持出口落實到實處。

出口退稅是國際上比較通行的出口鼓勵政策，一般都采用“零稅率”出口。目前我國的出口退稅主要是指增值稅的免、抵、退，而增值稅屬于間接稅。對此“被禁止的補貼”中有相應規定，“對出口產品生產和經銷的間接稅的免除或退還程度超過了用于國內消費的相同產品”。因此只有在超過了國內消費產品的優惠部分才被視為出口補貼。出口退稅和出口補貼并不完全等同，《補貼與反補貼措施協議》中明確規定“間接稅減讓表答應對出口產品生產投入的前階段累計間接稅實行豁免、減免或延期”，因此只有在出口退稅金額超過了該產品的實際所含間接稅金額時，即出現超額退稅時才視為出口補貼。由于我國采用出口退稅政策時一般都是“多征收少退還”，不一定達到出口補貼的有關幅度規定。

5、推行政府采購制度

我國的政府采購市場尚未正式對外開放，按照承諾，我國接受政府采購領域的國際規則、全面開放政府采購市場的最遲期限是2020年，但實際上外國供給者早已通過世行項目進入我國政府采購市場。據統計，我國政府采購市場的實際開放程度大約為15%，我國的電梯、照明、燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車業等產品供貨已被外商基本壟斷。為了保護本國相關產業，推行政府采購后，國家規定各級預算單位采購外國產品時必須經過有關部門批準，凡采購物品在國內有替代品的，一律采購本國產品，且在同等條件下，優先購買本國產品。參考國外的某些做法，假如本國的

產品符合國家有關標準，只要價格不高于其他國家產品的10%，則要優先購買本國產品。

6、利用發展中國家和轉型經濟國家的非凡待遇2

按照協議規定，發展中國家可以享受以下幾項非凡待遇：出口補貼待遇。目前聯合國確定的48個最不發達國家和20個人均GNP低于1000美元的發展中國家可以長期保留出口補貼。不過,若其某一產品達到“有出口競爭力”的水平(該產品出口連續兩年達到和超過該產品世界貿易額3.25%)，如屬最不發達國家,則必須在8年內取消對這一產品的任何補貼；如屬人均GNP低于1000美元的發展中國家,就必須在兩年內取消對這一產品的任何補貼。

反補貼措施差別待遇。發展中國家在反補貼措施方面有一些差別待遇：1假如一項補貼措施被認定代表產品價值的2%及以下,那么針對一發展中國家產品的反補貼措施必須停止;2假如補貼產品占進口國市場不足4%，那么反補貼措施必須停止；3假如幾個發展中國家的補貼產品加在一起占進口國市場的9%，那么反補貼措施可以繼續使用。

協議規定，轉型經濟國家可以在《WTO協議》生效后7年內保留出口補貼和進口替代補貼。在此期間,為了幫助私有化和結構調整,這些國家可以免除政府持有的債務,提供贈款以償還債務,而不受“嚴重損害”條款的制約。

總之，在加入WTO后的今天，我國面臨全新的發展環境，政府要充分利用WTO補貼的有關規定，通過戰略補貼實現本國福利的最大化。

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