國際金融監管動向

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摘要近年來,國際金融監管也發生著多方面的深刻的變化。國際主要發達國家的金融監管實踐以及體制都有新的變化。特別是《巴塞爾協議》的新的修改給國際金融監管提出了新的監管規則。本文試圖從各國金融監管變化以及國際金融規則的修改來探討國際金融監管的新動向。

關鍵詞金融監管;國際金融規則;新動向

一、主要發達國家金融監管新變化

(一)美國金融監管新動向

20世紀90年代以來隨著美國金融業的變化,美國制定了和修改了一系列的金融法規來規范金融市場和促進金融市場的發展。從這些法規的制定和變化可以看出美國的金融監管有以下的新變化:

1.開始從分業監管注重統一和綜合性監管

美國在分業管理方面,傳統的限制變得越來越少,銀行的綜合化經營成為一種趨勢。美國在1994年9月頒布了《銀行跨州經營與跨州設立分支機構效率法》。1999年11月4日,美國通過了《金融服務現代化法案》,從而廢除了1933年制定的格拉斯——斯蒂格爾法,金融業綜合化混業經營得到了法律上的認可。從而結束了長達十年之久的金融分業和混業之爭,標志著美國金融業從此走向混業。

2.注重風險管理,對銀行業實行差別待遇

20世紀90年代以來,美國注重通過對金融機構的現場與非現場監管,對系統風險做出評估,并根據客觀經濟金融環境的變化,不斷地修改風險評估體系和信用評級。美聯儲理事會在1996年12月20日又開始實施了一種新的金融機構評級系統“CAMELS”,也就是在原“駱駝評級制度”(CAMEL)基礎上增加一個S(SensitivitytoMarketRisk),即“對市場風險的敏感程度”,美國制定了1991年《聯邦存款保險公司改革法》對資本狀況不同的銀行實行的差別待遇這樣有利于對銀行業進行個別重點監管。這種對資本狀況不同的銀行實行的差別待遇,從監督和自律兩方面促使銀行去努力達標,從而保證了銀行業的正常穩健運行。

(二)英國金融監管新變化

1.金融監管由分業監管向統一監管轉變

1997年英國成立了一家對金融領域實行全面監管的監管機構即金融服務管理局(FSA)由其取代英格蘭銀行傳統的金融監管職能。1998年6月1日之前,英國實行的是分業監管,共有9家金融監管機構,這些監管機構分別行使對銀行業、保險業、證券投資業、房屋協會等機構的監管職能。金融服務監管局(FSA)取代了若干個獨立的監管機構統一行使對銀行業、保險業、證券業的監管職能,從而成為英國整個金融行業惟一的監管局。英國金融監管模式的改革,對英國和全球金融業的發展都將產生深遠的影響。

2.金融監管的目標由安全第一,開始注重安全、效率與成本的統一

英國的金融監管不再完全以限制競爭、維護金融穩定為指導思想,而是適當考慮監管本身所帶來的成本,即監管對金融業效率和競爭力的影響。并將其明確列為監管的一項重要原則。英國《金融服務與市場法》(FinancialServicesandMarketsBill)提出了“好監管”的六條原則,要求在實施監管時必須同時考慮并作為新監管方式的指南。《金融服務與市場法》還要求金融服務局在推出任何監管法規和指南時必須同時公布對它的成本效益分析,證明該項措施對金融業影響的收益大于成本。英國1994年就在當時的證券投資委員會建立了專門的成本效益分析部門,現在則由法律規定對任何新的監管舉措都要進行成本效益分析,目的是幫助監管當局制定更適當的監管措施,避免出現產生違反初衷效果的監管行為。由此可見,雖然監管的基本目標——維護金融體系的穩定與安全&沒有改變,但其重心已在轉移。監管當局正越來越關注監管中競爭與安全、效率與成本這一矛盾的統一關系。

(三)日本金融監管新變化

1.日本金融由傳統的“護送船隊方式”開始注重金融市場的公正和效率

日本的傳統監管體制被被日本社會比喻為“護送船隊方式”,他來源于二戰時期負責送糧食和武器的護衛艦隊。整個船隊的航行速度由最慢的船只來決定。“護送船隊方式”的金融監管就是在大藏省的護衛下,以效率最差的金融機構為標準制定各種監管措施。1998年4月1日通過新的《日本銀行法》,1998年6月22日成立金融監督廳使日本的監管體制開始走向相對獨立。2000年7月誕生了一個綜合性的金融監管機構——金融廳。金融廳一改過去的監管以安全為主的目標,將確保金融體系的安全和金融市場的公正和效率作為自己的首要任務。

2.金融監管有分業監管向統一監管改變

2001年1月,日本撤消金融再生委員會,將金融廳升格為內閣府的外設局,獨立全面的監管金融業務。這標志著日本的監管體制由多元監管向一元監管轉變。

二、國際金融監管體制的新變化與現狀

金融監管體制的選擇涉及兩個層次:一是分業監管還是混業監管;二是如果實行分業監管,銀行監管職能是放在中央銀行內還是中央銀行外;如果實行混業監管,監管機構是放在中央銀行,還是另外成立統一監管機構。

1.目前有些國家將銀行監管部門從中央銀行分離出來。例如,由于歐洲許多國家的中央銀行將不復存在,所以在歐元區國家中,一半國家將銀行監管部門從中央銀行分離出來。

2.大部分國家考慮將分離出來的銀行、證券、保險監管機構統一于一個監管框架(綜合監管機構)內,加拿大于1987年、丹麥于1988年、挪威于1986年、瑞典于1991年、英國和澳大利亞于1998年都成立了統一監管機構,并將其移出中央銀行。日本2000年成立了一個綜合性的金融監管機構——金融廳、韓國、新加坡、冰島相繼仿效,愛爾蘭、以色列、拉脫維亞、墨西哥、南非、奧地利、德國、愛爾蘭和比利時都有類似改革傾向。

3.一些國家盡管已經或準備統一監管機構,但在159個國家和地區中,多數國家仍然由中央銀行參與銀行監管。在中央銀行不參與銀行監管的國家中:①一些國家(如英國、瑞典、丹麥等國)成立金融服務局的重要原因是,歐洲中央銀行的成立使這些國家的中央銀行不復存在,銀行監管職能也就無所謂是在中央銀行內還是在中央銀行外;②一些目前沒有銀行監管職能的中央銀行,其銀行監管職能原來也不在中央銀行,而是在其他政府部門;③即使是將銀行監管職能從中央銀行分出的國家,中央銀行仍然以多種形式參與銀行監管。例如,中央銀行負責銀行的宏觀監管(德國中央銀行);在中央銀行與監管機構之間建立備忘錄制度(MOU),固定中央銀行與金融監管機構之間的信息交流與合作(英格蘭銀行與英國金融服局)。這些都說明,經濟合作與發展組織(OECD)國家十分重視中央銀行與銀行監管機構的交流與合作。此外,一些國家之所以在中央銀行外單獨建立金融監管機構,主要是因為國內金融機構混業經營居主導地位。具體見下面的表格

三、國際金融規則的最新修改

國際銀行監管巴塞爾委員會(BaselCommitteeonBankingSupervision)在1988年制定了第一個《巴塞爾協議》(BaselCapitalAccord)(以下簡稱為《巴塞爾協議I》)。隨著時間的推移,國際銀行業發生了重大發展,出現了很多新問題,在20世紀90年代后期,巴塞爾委員會開始制定新的《巴塞爾協議》(以下簡稱為《巴塞爾協議II》),提出了銀行監管的新對策。

1988年,巴塞爾委員會制定了目前仍在實行的關于資本充足率的國際標準,即《巴塞爾協I》。資本充足率是銀行監管資本與銀行風險資產的比率,《巴塞爾協議I》的目標正是促成各國銀行監管標準的一致,保護國際銀行體系的安全和穩健,并為各銀行提供一個公平的國際競爭環境。該協議已經被幾乎所有的涉及國際銀行業務的國家所采納。《巴塞爾協議I》提出了國際銀行資本充足率的最低標準及其計算方法。隨著金融的創新和發展,銀行資本和資產的定義一直在改變。一方面,銀行監管資本分為兩層:第一層是核心資本,包括普通股股本和資本公積金等;第二層是附屬資本,包括長期次級債券和成熟期超過20年的優先股股本等。

《巴塞爾協議I》規定,商業銀行的核心資本充足率不得低于4%,總體資本充足率不得低于8%另一方面,銀行風險資產不僅包括風險加權的資產(risk2weightedasset,如貸款和證券等),而且包括與資產相當的表外風險(risk2equivalentoff2balance2sheetexposure,如備用信用證,衍生產品契約責任等)。在計算風險加權資產時,需要根據不同資產的類型決定其風險權數;在計算表外風險時,表外風險需要換算為相當的資產,并以資產加權方法進行加權。比如,商業貸款的風險權數為100%,而對于住房貸款而言,由于其風險低于商業貸款,所以其風險權數為50%。在風險分類和計算方面,起初的協議主要是關注信用風險的資本,使得銀行監管資本要求幾乎完全建立在信用風險的基礎之上。在1996年該協議修改后,市場風險也明確地成為計算監管資本的一個要素。但是,其他的風險類型,比如運營風險等,仍然處于《巴塞爾協議I》的規制范圍之外。

《巴塞爾協議II》遠比協議I精細復雜。第一,在現代金融環境下,銀行承擔多樣性的風險,各家銀行之間的風險結構和特征可能差異很大,《巴塞爾協議II》需要顧及到具體銀行的不同風險情況,從而更加準確地監管銀行風險。第二,與協議I不同,《巴塞爾協議II》具有多重目標,包括提升銀行的風險管理和估算水平;最大可能地將監管資本額與實際風險額聯系起來;加強監管者與被監管者之間的對話,共同努力決定最佳的風險管理模式;增加銀行風險承擔情況的透明度。總的來說巴塞爾協議的新變化有:

1.資本充足率規定更精細擴大了風險監管范圍

《巴塞爾協議II》修改了《巴塞爾協議I》關于資本充足率的規定,提出了新的計算銀行資本充足率的詳細規則。在新規則下,資本充足率的概念本身并沒有改變,仍然是銀行資本與其風險資產的比率,而且,最低資本充足率的數值也仍然是8%,銀行資本的定義也基本上沒有改變。而唯一作出重大改變的地方是對于銀行風險資產的定義。為了更加準確地反映銀行的風險狀況,新規則對于銀行風險采用了更為全面和敏感的估算方法。一方面,新規則對于信用風險的處理做出了重大修改,對于協議I沒有考慮到的資產證券化問題進行了專門規定;另一方面,新規則明確要求考慮銀行的運營風險,即由于銀行內部程序、工作人員或電腦硬件系統等問題所導致的損失風險。所以,運營風險的范圍非常寬泛,實際上是一個兜底條款。除了風險資產類型方面的不同之外,協議I與協議II在風險資產計算方法的選擇上也存在重大差異。協議I采用“一刀切”的做法,對于所有銀行都適用一個共同的計算規則;協議II則采用“因人而異”的做法,根據銀行的不同情況提供了多種計算規則。

2.開始注重銀行監管的激勵機制的作用

《巴塞爾協議II》強調了監管者的日常監督及幫助銀行進行風險管理自治的角色。引入激勵機制,銀行不應當僅僅滿足于達到簡單的最低資本充足率的要求,而應當根據自己的具體情況進一步建立更能夠符合自己特殊需要的風險管理程序。充分發揮銀行自身的監管積極性。由于監管者對于銀行全行業具有宏觀的了解,知道各家銀行使用的風險管理技術,所以,它們能夠幫助各家銀行提高內部風險管理的水平和效率。激勵機制的作用下,監管者與銀行應當進行持續的對話和交流,從而能夠進行有效的監督并在必要時采取措施。通過激勵機制的作用促使銀行自己積極地發現并處理所有的重大風險,讓監管者能夠有效監督并幫助銀行進行風險管理。

3.更重視信息披露與市場約束

《巴塞爾協議II》要求銀行進行相關信息披露而引入市場約束機制,以加強對于銀行風險管理的監督。這些信息披露能夠讓市場參與者評估具體銀行的風險結構和資本充足問題。銀行在資本充足問題上具有一定的自主裁量權,有些銀行還可以使用自己內部的方法估算風險,比如信用風險基于內部評級的計算方法。監管者的資源和時間畢竟有限,而市場約束機制能夠持續地監督銀行。通過讓市場參與者也能夠評估銀行的風險,這樣可以促使銀行謹慎地行使自主裁量權,努力地開發更為有效的風險管理技術。

四、結論

從以上的主要發達國家金融監管新變化、國際金融監管體制的現狀和國際金融規則的最新修改可以看出,國際金融監管有以下的新的變化:

1.國際金融監管理念發生新的變化。監管理念由機構監管向功能性監管過渡。由于混業經營的出現,傳統的以機構為監管對象的方式受到很大局限性,一些國家因而轉向以功能為基礎進行監管;金融監管理念的重心轉向安全與競爭、效率與成本的權衡。國際上的監管當局越來越重視監管成本與金融業的效率和競爭力問題,并將其明確列為監管的一項重要原則雖然監管的基本目標。金融監管理念由原來的維護金融體系的穩定與安全,沒有改變,但其重心已在轉移。監管當局正越來越關注監管中競爭與安全、效率與成本這一矛盾的統一關系,在制定和實施監管政策、措施的過程中考慮可能對競爭、效率和金融創新產生的影響,權衡利弊,采取靈活的有應變能力的監管政策和手段,并不斷進行監管創新,以在穩定的前提下創造有利于競爭和金融創新的外部環境,達到安全與效率的最佳平衡。這已成為衡量監管有效性的新標準。

2.國際金融監管方式發生新的變化。國際金融監管方式從注重合規性監管向合規性監管和風險監管并重轉變,從單一的行政監管向銀行內部控制和市場監管三者相結合轉變。金融監管的制度安排更加注重“激勵相容”,更加注重從金融機構、金融體系的內部激勵相容的方面來審查銀行的風險管理體系包括風險模型是否合理、完善和有效,是否建立了完善的風險管理政策和程序,是否對風險進行了及時、準確的度量、監測和控制,是否有充足的資本金來抵御銀行面臨的風險,以及是否建立了完善的內控機制,包括內部和外部審計制度。對銀行內部模型管理的認可和通過審查模型來實施監管,代表了隨著銀行管理方式的變革在監管方式上的重大轉變。這一發展趨勢與監管者越來越依賴于銀行自身管理的發展方向也是一致的,同時不僅給銀行的經營管理,而且也給監管者實施監管帶來了更大的靈活性。

3.國際金融監管體制發生新的變化。為順應金融混業經營的發展趨勢,許多國家的金融監管體制正由分散的、多層次的管理體系,向統一的綜合性的管理體系過度。監管體制也由分業獨立監管向統一監管轉變的趨勢轉變。現在主要的發達國家和一部分發展中國家都在監管體制上實行一元統一監管或正準備實行向一元統一監管。

4.國際金融監管規則發生新的變化。《巴塞爾協議II》的新的規則不但要控制信用風險,而且要控制其他風險,特別是利率風險、操作風險或稱營運風險;新規則也考慮到控制國際銀行業的風險,不能只發揮各國金融監管當局的外部監管力量,而且要發揮內部管理約束的力量和市場力量,同時還考慮要具有更為靈活的風險衡量方式。

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