政府權(quán)力悖理論

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在中國(guó)以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府作為一個(gè)轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵變量，既發(fā)揮了積極的、不可替代的重要作用，同時(shí)，政府也對(duì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著消極的影響。這種“雙刃劍”現(xiàn)象，可以說(shuō)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“諾斯悖論”在我國(guó)的另一種表述，即“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。而我國(guó)體制背景與西方國(guó)家的不同，使這一悖論又呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。從這一悖論入手，可以為理解中國(guó)體制轉(zhuǎn)軌提供了一個(gè)系統(tǒng)獨(dú)特的理論視角，能夠使我們深刻地把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的內(nèi)在本質(zhì)和總體趨勢(shì)。

一、政府權(quán)力運(yùn)作是我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的一個(gè)獨(dú)特的問(wèn)題

1、壟斷性政府權(quán)力的演變是理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一條主線

影響中國(guó)轉(zhuǎn)軌的因素是復(fù)雜的，但我們總可以“從轉(zhuǎn)型這一復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)中挑選出關(guān)鍵的因素，并在一個(gè)可處理的框架中分析這些特征的相互作用”。(本人認(rèn)為，壟斷性政府權(quán)力的演變是影響轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的一個(gè)獨(dú)特而關(guān)鍵的因素。首先，從表面上，我們看到的是政府權(quán)力的逐步退出和有限退出，有學(xué)者稱之為“松綁式”改革。(這種“松綁式”改革的主線就是壟斷性政府權(quán)力的演變。應(yīng)該說(shuō)，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府權(quán)力的運(yùn)作及其改變是其靈魂。之所以這樣講，并非完全是因?yàn)檎畽?quán)力的決定地位，首要的原因是在于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府權(quán)力規(guī)則幾乎覆蓋了所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，體制改革的環(huán)節(jié)中一旦政府（主要是中央政府）退卻和放松管制，其他社會(huì)成員就有能力通過(guò)自發(fā)地制度創(chuàng)新來(lái)捕捉潛在的獲利機(jī)會(huì)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正是政府權(quán)力的逐步退出和放松制度管制，使得改革在一開(kāi)始在保持經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)過(guò)渡的同時(shí)，迅速形成一種雙軌制并存的局面，它不僅完成了價(jià)格改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等內(nèi)容，而且迅速建立起一塊市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。而如果政府試圖獲得先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行政手段強(qiáng)行介入和占有這些機(jī)會(huì)，就可能傷害和壓抑自發(fā)的民眾的積極性、創(chuàng)造性，傷害民眾的利益和權(quán)利。從這一角度來(lái)講，中國(guó)的市場(chǎng)化改革之所以會(huì)持續(xù)如此長(zhǎng)的時(shí)間，正是因?yàn)檎粫?huì)自愿放棄權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，轉(zhuǎn)軌不同階段的政府權(quán)力在“退出”與“介入”之間的搖擺，使得在經(jīng)濟(jì)層面就表現(xiàn)出一種悖論現(xiàn)象。其次，從我國(guó)當(dāng)前所處的制度環(huán)境中來(lái)看，政府權(quán)力“量”上的退出并不意味著“質(zhì)”上的改變。第一，在生產(chǎn)過(guò)程中，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)雖然數(shù)量上有大幅度下降，但仍然起著主導(dǎo)作用，它們?cè)谙喈?dāng)大的程度上決定著中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的基本態(tài)勢(shì)和走向。第二，從分配過(guò)程來(lái)看，政府權(quán)力的分配決定著社會(huì)各階層利益分配的基本格局和運(yùn)動(dòng)方向。第三，從經(jīng)濟(jì)體制來(lái)說(shuō)，權(quán)力結(jié)構(gòu)決定著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的速度、力度和方向以及經(jīng)濟(jì)體制的基本結(jié)構(gòu)和作用規(guī)律。第四，正是由于權(quán)力的作用，形成了中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)縱向上的僵化和橫向上的分割，出現(xiàn)畸形經(jīng)濟(jì)和諸侯經(jīng)濟(jì)。第五，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，權(quán)力構(gòu)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中隱性的但往往起最后作用的要素。無(wú)論是資本要素、勞動(dòng)要素還是技術(shù)要素，都沒(méi)有權(quán)力要素那樣在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著如此決定性的、最后力量的角色。

2、從傳統(tǒng)的市場(chǎng)失靈來(lái)研究體制轉(zhuǎn)軌中的政府作用具有局限性

把政府行為置身于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的框架內(nèi)進(jìn)行研究是有意義的。目前已有眾多文獻(xiàn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府行為進(jìn)行了探討，但問(wèn)題在于許多經(jīng)濟(jì)理論在分析市場(chǎng)與政府關(guān)系時(shí)總是泛泛地從當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中市場(chǎng)與政府的一般性結(jié)論出發(fā)，去論證中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)，把市場(chǎng)失靈作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的原因。這種認(rèn)識(shí)，對(duì)于考察發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)運(yùn)行是正確的，但卻不適合于中國(guó)的實(shí)際情況。因?yàn)橹袊?guó)的體制目標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但現(xiàn)在還沒(méi)有建成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌階段。所以，我們應(yīng)該撇開(kāi)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)模式中的政府出發(fā)來(lái)展開(kāi)分析的通常思維模式，從中國(guó)特定的“過(guò)渡”階段的現(xiàn)實(shí)出發(fā)來(lái)展開(kāi)分析和考察。

首先，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的界定是以“市場(chǎng)失靈”為邏輯起點(diǎn)的，并以此來(lái)確認(rèn)政府干預(yù)的合理性和職能范圍的。市場(chǎng)選擇的過(guò)程及其結(jié)構(gòu)，有可能出現(xiàn)盲目波動(dòng)，外部性、壟斷等問(wèn)題而導(dǎo)致資源配置缺乏效率等“失靈”或“不足”。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身難以保證公正的收入分配，會(huì)出現(xiàn)兩極分化的趨勢(shì)。這些是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度本身的功能性缺陷。當(dāng)存在著這些市場(chǎng)失靈時(shí)，如果政府能對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行補(bǔ)救，并提高經(jīng)濟(jì)效益的話，就可能出現(xiàn)政府的作用。因此，對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行補(bǔ)救導(dǎo)致出政府的經(jīng)濟(jì)職能：穩(wěn)定整個(gè)經(jīng)濟(jì)，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行再配置、調(diào)節(jié)收入分配等等。從這一意義上講，市場(chǎng)選擇需要政府選擇作為補(bǔ)充，但是政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)和“市場(chǎng)失效”間并沒(méi)有必然的聯(lián)系，因?yàn)樵斐伞笆袌?chǎng)失效”的原因是多方面的，而解決的方法就不應(yīng)該是單一的。而且在這里政府干預(yù)是作為一種外生于市場(chǎng)的力量，在市場(chǎng)機(jī)制所及的領(lǐng)域之外承擔(dān)起服務(wù)于市場(chǎng)與企業(yè)的職能。按照這一傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，隨著市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善，政府干預(yù)的空間似乎越來(lái)越小。但在事實(shí)上，自“二戰(zhàn)”以來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制的進(jìn)一步完善，政府經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮作用的空間并不是縮小，相反卻是與日俱增。進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，要求由政府提供的公共用品也大幅增加。這種理論與現(xiàn)實(shí)之間的反差，說(shuō)明從市場(chǎng)失靈理論來(lái)說(shuō)明政府職能有一定的局限性。需要尋找一個(gè)研究政府行為更好的角度和分析框架。

其次，市場(chǎng)選擇的互利交換，暗含著的一個(gè)前提是存在一個(gè)集體選擇制度。這種集體選擇制度相當(dāng)于一個(gè)“立憲式契約”，它明確確立了每個(gè)人的權(quán)利和行為約束，因?yàn)闆](méi)有制度約束下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的利已追求只能是一種“自然分配”，這種分配會(huì)產(chǎn)生于一種霍布斯式狀態(tài)中。而如果要擺脫霍布斯的自然形態(tài)，勢(shì)必要有一種確立每個(gè)人產(chǎn)權(quán)和行為約束的“立憲式契約”。這種“立憲式契約”構(gòu)成了一種自愿交換的制度，而產(chǎn)權(quán)的存在無(wú)疑是制定“立憲式契約”的一個(gè)必要條件。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的內(nèi)容正是在經(jīng)濟(jì)中具有明確產(chǎn)權(quán)的個(gè)人在經(jīng)濟(jì)中的行為及由此產(chǎn)生的各種現(xiàn)象。薩繆爾森認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度和實(shí)施產(chǎn)權(quán)的程序是一種純公共物品，它具有“每個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少任一其他人對(duì)這種物品的消費(fèi)”的特性。作為一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性的純公共物品，就要由政府來(lái)提供。從這一意義上講，市場(chǎng)選擇內(nèi)生出政府選擇。我國(guó)的體制轉(zhuǎn)軌的實(shí)際情況顯然是在市場(chǎng)選擇的這一前提條件并不滿足的條件下，即個(gè)人權(quán)利并不完善的情況下進(jìn)行的體制改革，也就是說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立內(nèi)生對(duì)政府權(quán)力作用，它不僅要起到保護(hù)產(chǎn)權(quán)的“第三方”的職能，更重要的是對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的前提和基礎(chǔ)。再次，在中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，如果把基于發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷幾百年發(fā)展的成熟的市場(chǎng)運(yùn)行中存在的市場(chǎng)失效作為政府彌補(bǔ)、調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的原因用來(lái)解釋中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中面臨的主要問(wèn)題和矛盾，無(wú)論在理論上和實(shí)踐上都會(huì)產(chǎn)生巨大的偏差。事實(shí)上，中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，關(guān)于市場(chǎng)失效的理論前提，在很大程度上是虛幻的、或者說(shuō)是不切實(shí)際的。在我國(guó)由于轉(zhuǎn)軌過(guò)程中改革不到位所造成的市場(chǎng)缺陷遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)本身的功能性缺陷（市場(chǎng)失靈）。所以，在中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中、政府的作用不是一般地去校正“市場(chǎng)失效”，而是要加強(qiáng)有效制度的供給，謀求構(gòu)建市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)則和制度框架，通過(guò)擴(kuò)張和發(fā)育市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)在一定程度、一定階段上政府對(duì)市場(chǎng)的部分替代。否則，如果政府順應(yīng)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中不發(fā)育或殘缺的市場(chǎng)進(jìn)行種種調(diào)節(jié)，就必然會(huì)造成一系列適得其反的負(fù)效應(yīng)。由此，也決定了僅從“市場(chǎng)失靈”引出我國(guó)政府職能部門(mén)表述方式，會(huì)誤導(dǎo)人們對(duì)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中政府職能的認(rèn)識(shí)。

3、我國(guó)政府權(quán)力干預(yù)的特殊性

經(jīng)濟(jì)學(xué)上關(guān)于政府干預(yù)的理論爭(zhēng)論已久，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，但當(dāng)前學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論多集中于政府干預(yù)的范圍、方式和作用上，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要不要政府干預(yù)基本上已達(dá)成共識(shí)，在這里，無(wú)意對(duì)政府干預(yù)理論這一問(wèn)題進(jìn)行探討，而主要在說(shuō)明對(duì)于一個(gè)處于經(jīng)濟(jì)體制變遷中的政府權(quán)力，其作用內(nèi)容、方式、后果與西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家的政府經(jīng)濟(jì)相比，具有特殊性。

第一，從內(nèi)容上來(lái)看，由于發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以法治為基礎(chǔ)的，政府行為受到法律約束，使得它不易侵犯產(chǎn)權(quán)和限制企業(yè)的自由組建和發(fā)展，政府的主要經(jīng)濟(jì)職責(zé)是解決外部性和提供公共產(chǎn)品。但是，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)和發(fā)展中國(guó)家則不同，比如我國(guó)：通過(guò)建立法治來(lái)約束政府行為還需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)，政府集中和掌握著過(guò)多的權(quán)力，個(gè)人和企業(yè)自身權(quán)利還沒(méi)有得到有效回歸。在完善法治之前，個(gè)人和企業(yè)權(quán)利回歸之前，政府的行為，對(duì)經(jīng)濟(jì)影響最大的最突出的方面還不在于提供傳統(tǒng)的公共品，而在于政府如何在錯(cuò)綜復(fù)雜的改革進(jìn)程中處理與市場(chǎng)、與企業(yè)、與社會(huì)的利益關(guān)系。是“養(yǎng)雞生蛋”還是“殺雞取卵”，是賦予個(gè)人和企業(yè)更多的自由和權(quán)利，還是以政府權(quán)力代替?zhèn)€人和企業(yè)的權(quán)利。這不僅決定了一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活力，實(shí)際上還從根本上決定了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是否真正成功。因?yàn)椋瑥亩唐趤?lái)看，以政府權(quán)力替代民眾權(quán)利可以快速明顯地取得經(jīng)濟(jì)效果，但是，從長(zhǎng)期來(lái)看，個(gè)人和企業(yè)的活力、創(chuàng)造力才是一個(gè)國(guó)家繁榮的真正動(dòng)因。所以，研究我國(guó)政府權(quán)力作用的意義還在于一點(diǎn)：中國(guó)目前處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段，而這種“過(guò)渡”恰恰是在對(duì)政府權(quán)力的掌握者和使用權(quán)者缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制的情況下進(jìn)行的，它不可避免地會(huì)產(chǎn)生種種“殺雞取卵”的政府行為，這是我國(guó)轉(zhuǎn)型期政府悖論不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的表現(xiàn)原因之一，也是本文之所以稱之為政府權(quán)力悖論的原因之一。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制不完善的經(jīng)濟(jì)中，權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)過(guò)程并不僅僅是由于出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性和公共產(chǎn)品，而是用權(quán)力取代市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)資源配置。與完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制相比，這種資源配置方式是無(wú)效率的。因?yàn)闄?quán)力運(yùn)用最終也是要消耗經(jīng)濟(jì)資源的。只有在利用權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來(lái)的社會(huì)收益很大，且這種收益不可能通過(guò)價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)而產(chǎn)生時(shí)，權(quán)力直接進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)才是值得的。

第二，體制背景不同決定了政府權(quán)力干預(yù)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)后果不同。西方國(guó)家的政府經(jīng)濟(jì)是一種以成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)，權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)的消極后果基本不會(huì)傷害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根基；而在處于轉(zhuǎn)型期的以政府權(quán)力為主導(dǎo)的社會(huì)中，權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)一方面會(huì)有助于實(shí)現(xiàn)趕超目標(biāo)，但另一方面也有可能會(huì)解體經(jīng)濟(jì)體制或使某種經(jīng)濟(jì)體制的制度創(chuàng)新進(jìn)程陷入一種停滯不前的局面（如某些拉美國(guó)家和非洲的某些國(guó)家）；這說(shuō)明轉(zhuǎn)型國(guó)家中的政府權(quán)力具有更重要的意義。

第三，活動(dòng)的范圍界限不同。西方國(guó)家的政府經(jīng)濟(jì)總體來(lái)講是從一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的外部來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的，并且政治制度的完善政府的活動(dòng)范圍也受到嚴(yán)格的限制。而在轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)中，政府權(quán)力本身就是經(jīng)濟(jì)體制變遷中的一個(gè)變量，政府經(jīng)常是在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)部活動(dòng)并構(gòu)成其核心部分，在某種意義上，這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也是圍繞著權(quán)力并為權(quán)力服務(wù)的，隨著經(jīng)濟(jì)體制變遷的進(jìn)程，政府權(quán)力自身及其運(yùn)作方式也在不斷地發(fā)生著變化。

二、政府權(quán)力的特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)分析

作為一種政治組織，政府是一個(gè)由具體人員構(gòu)成的政治機(jī)構(gòu)，它以強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，權(quán)力是政府作為一個(gè)組織擁有的最大的資源。作為一種經(jīng)濟(jì)組織，政府在經(jīng)濟(jì)性質(zhì)方面與企業(yè)存在著共同點(diǎn)，它處于一種自然壟斷地位。正如科斯所言：“實(shí)際上，政府是一個(gè)超級(jí)企業(yè)”。政府作為一種行為方式，與一般行為主體（如廠商、居民及非政府組織等）沒(méi)有什么不同。但由于政府是一個(gè)處于特殊地位的行為主體，它被賦予一定的強(qiáng)制權(quán)力，這種權(quán)力是私人機(jī)構(gòu)所沒(méi)有的。因此，政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及配置資源，會(huì)直接對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生重大的影響。

政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力，是由國(guó)家權(quán)力衍生而來(lái)的，其實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力，而公共權(quán)力的基本特征是在全社會(huì)范圍內(nèi)具有強(qiáng)制性和壟斷性。強(qiáng)制性意味著政府可以通過(guò)行政命令規(guī)定人們必須做什么或不得做什么，人們必須服從之。壟斷性意味著政府的行政權(quán)力沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，正是由于公共權(quán)力在全社會(huì)范圍內(nèi)具有強(qiáng)制性和壟斷性，政府行使公共權(quán)力的后果，不僅會(huì)影響到全社會(huì)生產(chǎn)要素的使用，而且會(huì)對(duì)社會(huì)成員的收入、社會(huì)財(cái)富的分配和社會(huì)凈福利增減等方面產(chǎn)生重要影響。更為重要的是，如果執(zhí)行政府政策和政府規(guī)制的后果事后被證明是低效率的，政府并不為此承擔(dān)直接的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。具體來(lái)講：

1、強(qiáng)制性權(quán)力能帶來(lái)服從的秩序，從而節(jié)約交易成本。“權(quán)力就在于用最小的代價(jià)盡可能的換得最大限度的服從。”比如，中國(guó)相對(duì)于中東歐國(guó)家的一個(gè)優(yōu)勢(shì)，集中表現(xiàn)在可以用政府權(quán)力的鐵腕來(lái)減少民主制下的討價(jià)還價(jià)，降低所謂“制度變遷的交易成本”。

2、壟斷性能導(dǎo)致擴(kuò)張。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上講，處于壟斷條件下的任何組織都有可能喪失追求成本最小化的能力，具有壟斷性公共權(quán)力的政府也同樣缺乏足夠降低生產(chǎn)成本的行為激勵(lì)。這與政策商品本身在生產(chǎn)過(guò)程中并不需要物質(zhì)資料的消耗是一致的，資源性成本的缺位使得政策商品在本質(zhì)上并不存在明確的成本要求，這一特點(diǎn)排除了政府存在對(duì)生產(chǎn)成本能夠自覺(jué)節(jié)約的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這也是政府規(guī)模擴(kuò)張、政府成本上升“體制病”存在的根本原因。

3、政府權(quán)力因素影響預(yù)期成本與預(yù)期收益而影響制度變遷。針對(duì)我國(guó)的體制變遷過(guò)程來(lái)分析，權(quán)力因素會(huì)影響預(yù)期成本與收益而影響制度變遷的發(fā)生。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度變遷的根本動(dòng)因在于潛在獲利機(jī)會(huì)的存在，即預(yù)期收益大于預(yù)期成本。但這種論述是就西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)而言的。在某些特定歷史條件下，特別是當(dāng)我們把政治、社會(huì)變量納入其中進(jìn)行分析之后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種“一般原理”并不完全適應(yīng)于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況。因?yàn)樵谔囟ǖ臈l件下，預(yù)期成本和預(yù)期收益的內(nèi)涵是會(huì)發(fā)生變化的，成本與收益是受制于一定的制度結(jié)構(gòu)的，脫離了既定的制度結(jié)構(gòu)來(lái)談成本與收益是沒(méi)有意義的。由于我國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府權(quán)力既是制度結(jié)構(gòu)的一部分，同時(shí)又是其中居于支配地位的變量，它在很大程度上能夠影響其他經(jīng)濟(jì)主體的預(yù)期成本與收益，會(huì)在這個(gè)特殊時(shí)期變成決定其他變量的決定變量，所以這種決定性的變量就成為經(jīng)濟(jì)體制選擇或制度變遷之所以會(huì)發(fā)生的根本性動(dòng)力因素。

正是由于政府權(quán)力具有的不同于個(gè)人、企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的強(qiáng)制性和壟斷性，保證了政府權(quán)力具有彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的能力，同時(shí)也為政府權(quán)力將活動(dòng)范圍擴(kuò)展到普通物品)包括公共物品和私人物品的生產(chǎn)和交換領(lǐng)域提供了可能。布坎南的研究表明，政府天然地具有擴(kuò)張的傾向。政府權(quán)力的這兩大特點(diǎn)使其具有的“經(jīng)濟(jì)行為的近似自由性”使得對(duì)政府權(quán)力邊界的確定成為影響經(jīng)濟(jì)行為的重要環(huán)節(jié)。

三、轉(zhuǎn)軌期政府經(jīng)濟(jì)作用雙重性的實(shí)質(zhì)是權(quán)力悖論的存在

關(guān)于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用的分析，不同的經(jīng)濟(jì)理論有不同的解釋，除去具體原因的分析，在這里，從本質(zhì)上來(lái)講，本文認(rèn)為，轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政府經(jīng)濟(jì)作用可歸結(jié)為一種權(quán)力悖論的存在。它隱含的內(nèi)容是政府權(quán)力與個(gè)人權(quán)利（或者說(shuō)民眾權(quán)利）的博弈，政治與經(jīng)濟(jì)的沖突與協(xié)調(diào)，是政府對(duì)市場(chǎng)的侵犯與保護(hù)。

首先，從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看。簡(jiǎn)單來(lái)講，市場(chǎng)是平等人之間的自愿交易，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)，就是給予民眾充分的自由選擇權(quán)利的經(jīng)濟(jì)體制。而政府活動(dòng)則反映了上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令--服從關(guān)系。也就是說(shuō)，市場(chǎng)是一種分散決策、自發(fā)形成、自由競(jìng)爭(zhēng)的交換體系，而政府是一個(gè)集中決策、人為設(shè)計(jì)、分層管理的行政組織體系。所以，可以說(shuō)，市場(chǎng)運(yùn)作的基本要素是權(quán)利，而政府規(guī)則是建立在權(quán)力基礎(chǔ)上的。兩者有著不同的邏輯和觀念。既有沖突的一面，也有協(xié)調(diào)的一面。前者遵循的是個(gè)人權(quán)利的自由交易基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在的邏輯，后者是依靠公共權(quán)力強(qiáng)制力量為實(shí)施保障的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的外在保障。而且現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，要求政府與市場(chǎng)的關(guān)系不可能是完全對(duì)立替代的關(guān)系，而是一個(gè)相互補(bǔ)充、相互替代的關(guān)系。所以建立在個(gè)人基礎(chǔ)上的市場(chǎng)秩序與建立在公共權(quán)力基礎(chǔ)上的人造秩序共同統(tǒng)一于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)。其次，市場(chǎng)秩序以個(gè)人自由權(quán)利的確立和保障為基礎(chǔ)，而政府以公共選擇的結(jié)果為前提。就個(gè)人權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的關(guān)系而言，個(gè)人權(quán)利是人與人相互關(guān)系的基礎(chǔ)，其實(shí)施就是權(quán)利的讓渡和交易，作為人們相互之間的一種認(rèn)可和允諾，一方面，它獨(dú)立于權(quán)力之外，也不受權(quán)力的支配；另一方面，它又非常脆弱，無(wú)力自保，最易受到來(lái)自外界的侵害；它既需要國(guó)家權(quán)力的保護(hù)，又最害怕國(guó)家權(quán)力的侵害。從國(guó)家權(quán)力來(lái)講，由于國(guó)家是一種合法使用強(qiáng)制手段的具有自然壟斷性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，權(quán)力既來(lái)自于對(duì)暴力的壟斷，又可能產(chǎn)生出對(duì)暴力的濫用。在國(guó)家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利的關(guān)系上，一方面，國(guó)家權(quán)力是保護(hù)個(gè)人權(quán)利的最有效的工具，因?yàn)樗哂芯薮蟮囊?guī)模效益，國(guó)家的出現(xiàn)及其存在的合理性，也正是為了保護(hù)個(gè)人權(quán)利和節(jié)約交易費(fèi)用之需要，沒(méi)有國(guó)家就沒(méi)有產(chǎn)權(quán)；另一方面，國(guó)家權(quán)力又是個(gè)人權(quán)利的最大、最危險(xiǎn)的侵害者。因?yàn)椋瑖?guó)家權(quán)力不僅具有擴(kuò)張的性質(zhì)和特征，而且其擴(kuò)張總是依靠侵蝕個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的，在國(guó)家的侵權(quán)面前，個(gè)人是無(wú)能為力的。在中國(guó)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，正是由于個(gè)人權(quán)利和國(guó)家權(quán)力、市場(chǎng)制度和國(guó)家制度及其相互關(guān)系的這種性質(zhì)，決定了國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中的作用既可能是積極的也可能是消極的。可以說(shuō)，政府權(quán)力與個(gè)人權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的地位甚至可以與稀缺性-欲望的沖突在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的地位相比。

其次，從我國(guó)當(dāng)今所處的現(xiàn)實(shí)背景與實(shí)際的轉(zhuǎn)軌進(jìn)程來(lái)看，國(guó)家和市場(chǎng)結(jié)合的混合型經(jīng)濟(jì)，這是中國(guó)所處的現(xiàn)實(shí)背景。而且國(guó)家的作用越來(lái)越強(qiáng)大，已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。公共產(chǎn)品支出的多少可以作為一個(gè)基本衡量指標(biāo)，馬克思很早就指出：用于“公共需要”的那部分“扣除”（指公共產(chǎn)品）將會(huì)日益膨脹，這個(gè)“扣除”包括“和生產(chǎn)沒(méi)有關(guān)系的一般管理費(fèi)用”、用于滿足“共同需要”的諸如“學(xué)校、保健設(shè)施等”以及為喪失勞動(dòng)能力的人等設(shè)立的基金。后來(lái)著名的“瓦格納定理”也揭示了進(jìn)入工業(yè)化以后，經(jīng)濟(jì)中公共部門(mén)的數(shù)量和比例呈一種內(nèi)在的擴(kuò)大趨勢(shì)。處于這一現(xiàn)實(shí)背景下的我國(guó)政府，不可避免地要順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，政府作用有著擴(kuò)大的客觀趨勢(shì)。同時(shí)，從我國(guó)實(shí)際的轉(zhuǎn)軌過(guò)程來(lái)看，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是一種全能型政府支配并決定的社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)，我國(guó)實(shí)際的轉(zhuǎn)軌過(guò)程首先表現(xiàn)為一種政府權(quán)力的“退出”或“還原”，無(wú)論是分權(quán)化改革還是有限度的產(chǎn)權(quán)改革，總體趨勢(shì)上都表現(xiàn)一種政府權(quán)力向民眾權(quán)利的回歸。這種“退出”或“還原”意味著個(gè)人擁有更多的決策主權(quán)，無(wú)異于政府權(quán)力對(duì)自身的否定，無(wú)論是出于自愿還是被迫，自然會(huì)受到抵制。同時(shí)，政府的這種“退出”或者“還原”，雖然意味著直接干預(yù)市場(chǎng)和企業(yè)的政府行為的大量減少，但并不意味著轉(zhuǎn)型中的政府權(quán)力只是一味的縮小，它同時(shí)意味著政府在其它領(lǐng)域的強(qiáng)有力地“介入”，要求政府能夠有效、有力地承擔(dān)宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、提供公共產(chǎn)品和法制保障等應(yīng)有的職能。同時(shí)，它也可能意味著產(chǎn)生更多的政府行為，因?yàn)檎哌x擇并不簡(jiǎn)單地在自由市場(chǎng)和政府干預(yù)之間進(jìn)行選擇。實(shí)際上，在政府干預(yù)過(guò)多的國(guó)家，政府應(yīng)該采取更多的政策來(lái)糾正干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題，同時(shí)也給予初創(chuàng)的市場(chǎng)以充分的政策支持。

由此，可以看出中國(guó)的政府就是在這種既要推動(dòng)現(xiàn)代化又要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“雙重邏輯”中，在權(quán)力“退出”的壓力和“介入”的需求這一對(duì)矛盾之間、在政府權(quán)力的直接干預(yù)與間接干預(yù)之間搖擺，從而在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行表現(xiàn)出種種看似矛盾的現(xiàn)象，呈現(xiàn)出一種悖論現(xiàn)象。

再次，從我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌中政府權(quán)力主導(dǎo)的特點(diǎn)來(lái)看，可以從兩方面來(lái)理解政府權(quán)力悖論：1、“政府以行政手段推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程”。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的初始條件和邏輯起點(diǎn)。中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家，在發(fā)展初期，由于市場(chǎng)缺失、企業(yè)家和民間力量薄弱，往往工業(yè)化啟動(dòng)乏力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢。為了克服起步階段的初始障礙，需要政府在起飛階段發(fā)揮第一推動(dòng)力的作用。此外，由于傳統(tǒng)體制下政府組織具有的力量?jī)?yōu)勢(shì)、市場(chǎng)化改革方向能夠在一定程度上滿足政府的目標(biāo)函數(shù)，也使政府以行政手段推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程具有了可行性。所以，在我國(guó)轉(zhuǎn)軌階段產(chǎn)生的政府悖論，不是基于西方較為成熟完善的政治經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境下的政府失效，它雖然含有一般意義上的政府失效，但最重要的是基于我國(guó)政府以行政權(quán)力推動(dòng)市場(chǎng)化改革這一基本體制背景下的，它必然具有不同于一般意義上的政府失效的表現(xiàn)。2、“政府權(quán)力的第一推動(dòng)力”具有效率遞減規(guī)律。一個(gè)強(qiáng)有力的政府權(quán)力中心的存在，在某些特定階段，能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生意想不到的高速增長(zhǎng)，但是，它不能從根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和協(xié)調(diào)問(wèn)題，不可能創(chuàng)造出一個(gè)生機(jī)勃勃、充滿活力和創(chuàng)造性的現(xiàn)代社會(huì)。隨著轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的深化，政府權(quán)力直接作用的效果具有遞減規(guī)律。一是隨著市場(chǎng)化改革的深化，社會(huì)資源分配格局發(fā)生了重大變化，居民和非國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位顯著提高，國(guó)民經(jīng)濟(jì)必然面臨從“政府需求依賴型”經(jīng)濟(jì)向“市場(chǎng)需求依賴型經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)和企業(yè)家要理所當(dāng)然地取代政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。“經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張與收縮的權(quán)力已不完全操在政府手里”。居民部門(mén)擴(kuò)張或收縮的意愿對(duì)經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生重大影響。二是在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，由于政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)具有壟斷性，容易使政府缺乏降低運(yùn)作成本、提高效率的內(nèi)在動(dòng)力，使得政府對(duì)市場(chǎng)的替代容易造成大政府小市場(chǎng)的格局；三是由于政府和民間力量之間存在著擠出效應(yīng))發(fā)展中國(guó)家政府對(duì)企業(yè)家的替代往往使得政府對(duì)企業(yè)的控制強(qiáng)化，形成強(qiáng)政府弱企業(yè)的狀態(tài)。這幾方面的原因會(huì)形成“政府權(quán)力的第一推動(dòng)力”的效率逐步遞減的趨勢(shì)。

在體制轉(zhuǎn)軌初期，政府權(quán)力主導(dǎo)作用處于效率遞增階段，由于政府權(quán)力的運(yùn)作會(huì)達(dá)到對(duì)民眾權(quán)利和利益的激勵(lì)兼容，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中就更多地表現(xiàn)出來(lái)是政府的積極作用。而在改革進(jìn)入深化階段，政府權(quán)力主導(dǎo)作用的效率遞減，加之由于政府的遲滯、缺位或強(qiáng)制行為，會(huì)損害基于民眾利益基礎(chǔ)上的個(gè)人權(quán)利，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面政府作用的負(fù)面影響就會(huì)表現(xiàn)地更為明顯。所以，政府權(quán)力只有當(dāng)其用來(lái)整合社會(huì)資源，促進(jìn)生產(chǎn)和個(gè)人、企業(yè)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利主體之間的合作，而不是利用權(quán)力來(lái)攫取來(lái)自生產(chǎn)和貿(mào)易中的大部分收益時(shí)，社會(huì)才會(huì)出現(xiàn)持續(xù)地增長(zhǎng)而不是衰落，而成功合作的秘訣“不在于政府積極地站在前面充當(dāng)主角，制造市場(chǎng)，而在于緊緊追隨個(gè)人的尋利行為，并沿著它的方向，根據(jù)它的需要，為其清障鋪路，提供服務(wù)，給予保護(hù)，加以引導(dǎo)”。