農民土地權利參和工業化經濟

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第一，通過這種方式進行的土地農轉非，使土地的所有權由原來的集體所有制永久變成了國家所有制。那些祖祖輩輩以土地為生的農民從此便終斷了與土地的一切聯系。他們不僅喪失了從土地上獲取收益的機會，而且也喪失了自己和家庭賴以生存的基本保障。1987年至2001年，全國非農建設占用耕地3394．6萬畝，其中70％以上是征地，這就意味著至少有2276萬畝耕地由原來的集體所有變性成了國家所有。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝，也就是說還將有5450萬畝耕地由集體所有變性為國家所有。

第二，現行的土地補償原則和補償額度，既不公平，也不合理。1953年制定的《國家建設征用土地辦法》規定，被征用土地的補償費，“一般土地以其最近3年至5年產量的總值為標準”。1982年制定的《國家建設征用土地條例》，提高了土地補償費的倍數，增設了安置補助費，1986年制定的《土地管理法》，將上述規定上升為法律。1998年修訂的《土地管理法》又提高了土地補償費、安置補助費的倍數。但以土地產值為基點確定補償費的辦法一直沒變。按照這個標準測算下來的補償安置費用，遠遠不足以使被征地農民保持原有的生活水平。按照我國東部地區一般耕地的年產值800元左右計算，就是按“不得超過”的30倍來補償，也不過每畝2萬多元，僅相當于普通公務員一、兩年的工資收入。更深層的問題是，國家征地的目的就是為了從事非農建設，這一過程必然帶來土地級差收益的上升。而現行的補償原則規定只是按被征用土地的原有用途進行補償，說白了它只是對農民原來在這塊土地上從事農業時的收益進行補償，而與這塊土地的未來用途和地價升值毫無關系。它既不與土地非農化的價值相關聯，也不與土地非農化的級差收益增加相關聯，它至多只是對農民在當時當地條件下所失土地的絕對地租的補償。這種補償方式實際上是對賦予農民長期而有保障的土地使用權的剝奪，將農民排除在工業化進程中土地級差收益的分配之外。

第三，對失地農民的安置無法解決他們的后顧之憂和長遠生計。現行的對失地農民的安置，其基本做法是為保證他們失地后能維持幾年生計的一次性貨幣發放，這點安置費和農民永久失去土地的后果相比，實在微不足道。這筆安置費在大多數地方只有幾千元，最發達地區也僅幾萬元，它頂多只能解決這些農民在土地被征用以后幾年的生活費用。因此，用現行的安置補助費去置換農民的土地權利，換來的是一支越來越龐大的失地農民大軍，他們的生活水平日益下降，因而懷著對未來無比的恐懼，這勢必釀成嚴重的社會問題。以1987～2001年全國非農建設占用的3394．6萬畝耕地計，按人均耕地不足0．7畝計算，至少有3400萬農民因征地失去或減少了土地。對他們的安置補助，就是按法律規定的數額發放，以一畝地的年產值800元計，安置補助費也僅3200～4800元。因此，國家征地制度，通過土地所有權由集體所有向國家所有的變性，盡管農民得到了一點微乎其微的安置和土地補償費，但他們卻從此失去了賴以為生的土地，失去了依賴土地的就業。更為不公平的是，也使他們不可能分享土地在非農化以后的級差收益增值了。

農村工業化與農村土地的非農化使用

1980年代中期，在包產到戶改革釋放的巨量農村剩余勞動力要尋求出路的壓力下，中央政策開了一個口子，即允許農民創辦鄉鎮企業，以增加農民收入和解決越來越嚴重的農村就業。為此，中央政府同時也在相關政策上予以配套，最明顯的是在用地政策上，允許農民利用集體的土地創辦鄉鎮企業及其他公共事業。1998年修訂的《土地管理法》就作出了如下規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”以及“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的”，可以“持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。”從這一時期開始，鄉鎮政府或村級組織為了謀求地方經濟發展，積極出面組合資源，將集體土地提供給企業。并出面為企業貸款提供擔保，創辦鄉鎮企業。在不到20年的時間里，形成鄉鎮企業占我國工業半壁河山的局面，為地方經濟發展、地方財政收入的增長和農民收入的提高作出了歷史性貢獻。

與國家工業化模式下的土地處置和土地利益分配方式相比，這種由地方政府或集體經濟組織主導的農村工業化，有以下幾大有利于農民和農村的特點：

第一，由于這種方式不需要改變土地所有制的性質，使農民在自己土地上自行創辦企業的同時，保留了土地的集體所有權。這樣既將土地的級差收益留在了集體內部，也使農民在創辦企業風險極大的情況下，為自己的日后生計留下了一條退路。

第二，農民利用自己的土地創辦企業，降低了企業創辦的門檻和級差地租上升侵蝕企業利潤的壓力。

第三，更為顯見的績效是，非農化的過程促成了地方政府、企業和農民在其早期的共贏局面，即同時使政府稅收增加、企業發展和農民獲得就業機會。

但是，一個無法回避的事實是，這種由地方政府和基層組織所主導的鄉村工業化模式，由于天然的產權不清，以及體制方面的缺陷，制約了其長期發展。一方面，政府對這類企業的軟投入，如照顧審批、資源傾斜、幫助貸款等，造成了企業“歸屬”的困惑。隨著企業生產和市場規模的擴大，政府對企業內部運行和財務狀況越來越難以駕馭；企業管理者缺乏激勵機制，發展動力不足；政府與企業“蜜月”的結束，不和諧的裂縫相繼產生，企業的危機到來。另一方面，集體組織和農民對這類企業的硬投入，如土地、固定資產和資金等，并不是以資本形態出現的。鄉鎮企業所有人的嚴重缺位，投資者對企業經營者難以約束，給了管理者利用自身優勢挖企業墻角的空間，“暗渡陳倉”，“另立山頭”，“兒子擠垮老子”等，私營企業在集體企業的軀殼里發育和壯大。因此，這類企業不得不通過改制以理順地方政府、企業和農民的關系。

獨特的南海工業化模式：讓農民以土地的權利參與工業化

與以上兩種模式不同的是，南海市的農村工業化在其啟動、成長和壯大的過程中，它在生產要素的組合與利用，政府、集體與農民在工業化的參與和利益分配上，都顯示出一種新模式。其基本特征是，面對大量外地和本地企業家在當地投資設廠的機遇，地方政府（縣、鄉兩級）在通過國家征地參與工業化和城市化的同時，也認可集體經濟組織在不改變土地所有權性質的前提下，將集體土地進行統一規劃，然后統一以土地或廠房出租給企業使用，集體經濟組織和農民以土地股份制的方式分享了農地非農化過程中土地的級差收益。這種工業化模式的探索是從1992年下半年開始的，當時是基于以下幾個背景：

第一，1992年廣東省開始逐步取消糧食定購任務，放開糧食市場，這為人多地少的發達地區的農民擺脫完成定購糧食任務的壓力、實現農業結構調整、尋找非農就業出路創造了條件，也為南海市農村基層組織主動調整農業和農村經濟結構以及土地利用結構，提供了政策空間。

第二，小規模且分散的家庭農業經營，在解決農民的溫飽以后，逐漸顯露出其制度缺陷，那就是，一家一戶對通過均田占有的土地，既不肯放棄其成員占有權，也無法進行高效的土地利用和投入，這不利于稀缺土地的集約高效利用。同一時期，南海非農產業高速發展，使二三產業用地緊張問題越來越突出，對地方政府和基層組織來講，通過統一規劃農村土地，調整用地結構，可以增加農村建設用地，進而農地的非農化使用，則可提高土地的利用效率，這為集體經濟組織集中土地從事非農經營創造了條件。

第三，在正處于南海經濟快速發展的時期，集體企業產權不清晰的問題逐步暴露出來，原來靠鄉鎮政府及集體組織提供擔保獲得貸款，利用集體土地創辦鄉鎮企業，農民到企業就業的利益關系無法再維系，原有產權不清的企業面臨改制，新創辦的企業更不可能依循這種模式。各生產要素的投入者都從市場的角度要求土地的非農化方式應該在更加清晰的企業產權關系和企業與集體組織、農民之間明確的利益關系下進行。集體只出租土地或廠房以獲得土地級差收入的方式顯然是最明晰、簡單又穩妥的方式。

第四，在1990年代初的南海市，二三產業的發展也曾采取過低價使用或征用集體土地的用地政策，使集體和農民得到的補償與建設用地所獲得的高額利潤對比懸殊，分配明顯不公，農民和集體組織對此產生了極大的抵觸情緒，集體土地所有者、承包者、經營者之間及國家、集體、農民之間在土地增值收益分配上的矛盾十分突出，上訪告狀的現象頻頻出現。土地利用的這種矛盾沖突促使發達地區在探索農用地轉為建設用地過程必須找到一條兼顧與保護農民利益之路。

以上幾個因素的綜合作用，地方政府在采用國有出讓方式征用土地的同時，又在不改變土地集體所有權性質的前提下，最大限度地將非農建設用地留作農村集體使用。這里有3組數字：（1）南海全市工業用地共15萬畝，其中保持集體所有性質的有7．3萬畝，幾乎占了一半；（2）南海市1992年撤縣建市，市國土局成立。1992年之前，許多農村集體將宅基地、村邊地和部分果園改為非農用地。只要不占農田的，大部分沒報到市里。以該市平洲區為例，該區集體非農建設用地在市國土局統計數為2000畝，而實際保有達8000畝，漏報達3倍之多。市領導說，南海市共有19個區鎮，經濟發達的區鎮此類現象較突出，集體非農用地的實際數字最難統計，農民不愿講，集體也不愿報；（3）地方政府在實行征地過程中，每征一畝地都要留給農民10～15％的土地面積。另一方面，地方政府搞建設也離不開土地，市鎮兩級來源于土地的收益頗豐。南海非農用地27．3萬畝，近20萬畝是采用國有出讓從農民手中獲得的。而這些土地中住宅和工業用地是可以獲利的。那么這些土地是怎樣分配使用的呢？桂城區是南海的中心城區，下表是該區各種用地的比例：

由此可見，南海這種分配土地的方式，既保障了各方建設用地，又讓農民利用土地參與了工業化進程，使整個工業化進程得以加快。南海的農村工業化靠土地的資本化得以形成氣候。在土地資本化的過程中，既有地方政府利用國家征地制度的推動，也有農村集體充分利用靈活的土地政策來加速當地工業化的進程。具體而言，地方政府通過國家征地制度所獲得的低價土地建設城市，配套工業發展的整體環境，吸引大的投資；集體、農民則用租地方式吸引中小企業。兩個層次的努力形成了上下游相關的產業鏈，增強了產業和地區的競爭優勢，帶來了土地的進一步升值和巨大的財富效應，為整個南海工業化的提升創造了條件。

南海工業化模式的四個特點

南海的農村工業化模式具有以下幾個顯著特征：

第一，以集體土地啟動工業化，降低了工業化的門檻。對一個初始創辦的企業來講，投資設廠的場租或地租是一筆高昂的費用。在南海，企業的得地方式，一種是通過國家征地方式來解決；另一種方式是租用集體土地來啟動。我們可以比較一下企業利用國家征地和集體建設用地的土地成本差異。如果通過征地方式，它是由縣鄉政府出面，與集體談好土地補償及安置條件，在政府辦好一切手續后，企業作為用地單位將土地補償、青苗補償和安置補助費給集體經濟組織和農民。這種辦法對廠商來講，其好處是獲得了土地的所有權，利于企業行為的長期化，但是，企業為此要支付的成本也是極其高昂的，而且會因手續繁雜而影響開工進度。據當地國土部門的同志反映，國有地手續都在市里和鎮里操辦。過程是：第一步是選址。工業廠房，要經過市規劃局同意。第二步是搞一個用地規劃許可證，在選址征得同意后辦。這里要有農民和市局的同意，才能開發。第三步是辦征地手續。第四步是辦地證。第五步是辦規劃建設。不僅手續繁雜，而且在這個過程中，要支付高昂的土地交易金和土地出讓金。南海市國土局提供的一畝農地轉為集體建設用地或國有地時牽涉到很多費用。如只辦農地轉用手續，牽涉到的費用包括：耕地占用稅，4000元／畝；征地管理費，1500～1800元／畝；墾復基金，11元／畝；農業保險基金，6000元／畝；農田水利建設費，1333元／畝。如辦出讓手續，要再加上出讓金，工業為1～2．5萬元／畝不等；商業用地，12．5萬元／畝；住宅，以前8～10萬元／畝，現改為招標投標。

由此可見，如果企業從農民手上買得土地來辦工業，它要支付的費用至少要高達4．5萬元／畝以上。事實上，在工業更發達的地方，其費用還要高。如在大瀝鎮，要辦國有工業用地，農田為13萬元／畝，綜合用地22萬元／畝，房地產達25萬元／畝。即便以平均數來匡算，如按一個企業的平均占地規模200畝來計算，它為此要支付的土地使用費就高達900萬元，這對于既沒有銀行金融支持又沒有原始積累的初辦企業來說，簡直就是一筆天文數字。而南海的租地方式，則使農村工業的創辦得以可行。它起初的土地租金很低，山崗地每畝0．8元／月，農地1．5元／月最初則為1元／月，路邊是2．5元／月。正是這種靈活的土地使用方式，促使大量企業在南海落戶、生根，形成了我國珠江三角洲地區著名的工業帶。

第二，它將土地非農化的級差收益保留在了集體內部。在土地的處置上，由于它與國家工業化不同，它只是將土地作非農化使用，并沒有轉變土地集體所有權的性質，這樣，在土地非農化的過程中以及在土地的長期非農化使用中，土地級差收益以及它的增值收益也就保留在了集體內部。

第三，集體只經營土地、廠房，不經營企業，既保障了集體土地級差收益的增值，又避免了因集體辦企業所致的企業產權制度模糊和社區集體資產的流失。南海的集體經濟組織（管理區或經聯社）盡管在工業化剛開始時，也走過一些彎路，如與他人合資，或為企業從銀行貸款擔保，但他們很快就意識到，與其這樣，還不如只從事土地的開發，即土地的出租或在土地上蓋廠房以后出租廠房。除了極少數村子在早期辦過少量的集體企業以外，絕大多數集體經濟組織都不拿土地的增值收入去創辦企業。這種選擇十分高明，因為農民的心中自有一桿秤：搞企業需要有懂管理和了解市場的企業家，而他們這些昨日都還是“臉朝黃土背朝天”的農民，在剛剛“洗腳上田”以后，顯然一下子還不具備這個能力。況且辦集體企業沒有一家能搞好的。與其冒風險去搞企業，還不如把老祖宗留下的這點地經營好，因為只要這里的條件有吸引力，就不愁沒有企業進來，因而也不愁土地的出租和地價的升值。于是他們就將土地進行規劃和整理，在有了資金以后，又由集體興建廠房、鋪面出租，以提高土地的租金收入。這樣就保證了集體土地收入的保值、增值。這是南海的工業化模式與第二種工業化模式的最顯著不同。

第四，在自愿、合法、有償的原則下將農民的土地承包權變成可以永久享受的股票分紅權，從而有利于農民土地使用權和收益權的分離，既保障了農民對土地的收益權，又加速了農民的“洗腳上田”和向二三產業轉移。1990年代初的南海，農民通過耕作農地來獲取收益的激勵已大大下降，但是由于土地保障功能的存在，他們又不輕易放棄土地。南海的土地股份制將農民的土地承包權變為股權，它無非是將原來的土地均分權變為了土地增值收益的分紅權，成員權的保留使農民愿意將土地交由集體統一開發、出租，農民也可以無后顧之憂地去到農外就業，從而加速了農民的非農化程度。從1992年到2002年，農民非農化的程度已達到92％。

南海市所推行的農村工業化，是讓農民參與工業化進程的一種比較合理的選擇。它避免了將農民屏蔽在國家工業化進程之外的弊端；它也不像地方政府主導的工業化一樣，陷入產權不清的痛苦之中。在南海的工業化模式下，集體經濟組織和農民利用手中擁有的集體土地所有權和土地承包權，來分享和經營不斷上升的土地級差收益，這既加速了農村工業化的推進，又使集體和農民在土地級差收益的上升中增加了各自的收益。