關于中國援外應急醫療隊
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關鍵詞：中國；援外；應急醫療隊；建設
2013年12月開始于西非幾內亞的全球埃博拉危機是人類在全球范圍共同應對突發公共衛生危機的典型事件，共有110個國家或地區參與救援。受經濟全球化的影響，健康的影響因素也在“全球化”。此次埃博拉危機對世界各國造成了巨大威脅，多國聯合抗擊埃博拉，彰顯了在國際突發公共衛生事件中全球治理的重要性和力量。中國政府先后于2014年4月、8月、9月和10月對相關國家提供了總價值7.5億元人民幣的人道主義援助，包括防控物資、緊急現匯和糧食援助，派遣醫療隊和公共衛生專家，援建生物實驗室和治療中心，在聯合國發起倡議和與國際組織的積極合作等，是我國迄今為止最大的單次對外衛生援助，也是最大程度地參與國際公共衛生突發事件的治理[1]。筆者作為中國首批抗埃援利醫療隊抽組的相關組織者，全程參與了前期籌備工作，對醫療隊的建設問題深有感觸。本研究分析全球衛生治理面臨的挑戰，對中國援外應急醫療隊的建設發展進行綜述。
1全球衛生治理面臨的問題與應對
經濟全球化推動了資本、技術、勞務和商品的全球化，也推動了新發、再發傳染病和氣候變化等健康問題的全球化[2]。健康全球化的影響是顯而易見的，科學技術和健康知識的傳播、經濟發展帶動的衛生保障體系建立、衛生援助方面的多國合作將有效促進全球健康水平提升，而海外工廠造成的環境污染、西方文化引導的生活方式改變、全球貿易帶來的不同地域傳染病傳播等，無疑帶來了巨大的負面問題。針對上述情況，再以傳統思維方式去區分國內衛生與國際衛生，很有可能事倍功半。面對日益跨越國界的健康威脅，對于絕大多數國家而言，單純依靠單個國家的防范往往力不從心，還需要動員全球各種力量共同綜合干預和治理，以減少疾病危害，促進人類健康。近年來，突發公共衛生事件對公共衛生安全造成的影響愈發嚴重，突發的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、自然災害頻繁發生，嚴重威脅世界人民的健康及社會的穩定。在這樣的背景下，聯合國堅持推動全球衛生治理，呼吁多國協作應對突發公共衛生問題。根據WHO公布的工作報告，僅2015年1月1日~10月17日期間，WHO便組織應對了42個國家的主要突發事件，其中包括27個緊急突發事件和19個長期突發事件，其中包含2個新的3級突發事件：尼泊爾地震（4月定級）和也門人道主義危機升級（7月提高定級），以及伊拉克的復雜人道主義危機（2014年8月定級）、西非埃博拉病毒病疫情（2014年7月定級）等在內的5個仍在持續的3級突發事件。報告同時指出：雖然最近幾個月已經取得重大進展，但疫情表明，在許多方面，WHO的應急組織結構、能力和文化需要進行改革，才能勝任其目標[3]。
2國際應急醫療隊的建設與發展
外派醫療隊到別的國家參加衛生救援是全球治理形式最直接的表現之一。由于許多公共衛生問題發生的突然性和劇烈的破壞性，并且往往對當地的衛生保障體系造成巨大損害，因而造成的人員傷亡往往也是巨大的。當由此而造成的人員傷亡超出所在國家的承受范圍，便急需國際緊急醫療援助，大批肩負人道主義使命的外國醫療隊(FMT)因而誕生。FMT是指由醫療專業人員和后勤人員構成，在各國或組織內成立，需要時外派到受災國執行任務的組織團隊，專門致力于為受災群眾提供醫療衛生保健服務，在有限的時間及臨時搭建的建筑物內，展開基于國際分級水平和最低標準的基本或高級醫療救護[4]。FMT有各種類別，根據組織機構不同可以分為政府和非政府團隊，其中政府團隊又劃分為民用與軍用；而依據規模和救治能力，又可以將FMT劃分為1級、2級、3級及特種專業醫療團隊[4]，其中1型FMT主要提供傷情的初步診療和其他緊急救護服務；2型FMT提供急癥外科住院醫療服務FMT；3型FMT主要提供轉診患者的住院醫療服務，包括重癥監護。近年來，FMT在世界范圍的公共衛生危機中發揮了重要作用，以2010年海地地震為例，參與創傷救治服務的FMT達到40余支，分別來自18個不同國家，對近萬災民進行了醫療救助。由于FMT之間在職業素質、響應能力、恪守職業道德等方面具有很大的差異，某些FMT通常不熟悉國際應急反應的標準和規則，無法與正常的協調機制有效融合，因此出現了協調不暢、經驗缺乏以及自我保障不力等問題。為了更好促進FMT的發展，WHO在進行廣泛的咨詢和論證后，以FMT為基礎，起草了一系列關于構建國際標準化的醫療救援隊框架和指導文件，并提出《突發性災害情況下外國醫療隊的分級和最低標準》[5]：（1）同意在抵達受援國后，向該國有關部門或主要國際機構注冊，并服從全球、國家和地區及其他FMT或衛生系統等機構間響應協調機制。（2）承諾在到達受援國后報告FMT的分類、能力和服務。
（3）承諾在響應期間、隊伍出發前，每隔一段時間向受災國家當局和全球衛生部門集群（GHC)以國家報告或公認的國際報告的形式進行上報。（4）承諾對干預措施、臨床監測和可能并發癥等記錄保密。（5）承諾對個別病人的治療及必要的后續轉診計劃進行記錄。（6）承諾將成為廣泛的醫療轉診系統的一部分，并根據隊伍的不同類型來接收或轉診，或接收治療后再轉診至其他FMT或當地的醫療服務系統，如果獲得批準甚至轉診至其他國家。（7）FMT將堅持專業準則：所有隊員必須在其國家經過執業注冊，并且具有所在機構頒發的工作許可證。（8）FMT應保證隊員均是其專業領域的專家，并經過戰爭或SOD外科損傷管理培訓。大多數隊員應有在嚴峻環境中關于全球健康、災害救援醫學及救護的培訓和經驗；在救援后期若有初級和無經驗隊員參與，須在有經驗同事的監督下工作。（9）FMT隊伍將確保所帶的所有醫藥產品和設備符合國際質量標準和藥品捐贈指南。（10）除非在部署之前有協商，一般情況下FMT隊伍需自給自足，不能對受援國提出任何后勤保障需求。（11）FMT遵守健康和環境衛生最低標準，包括對醫療廢物合適地管理。（12）FMT必須保證其隊伍及隊員都有適當的醫療事故保險，并有相應的機制來處理醫療事故中病人的指控和投訴。（13）FMT必須有關于其隊員健康和安全的適當安排，包括遣返和必要時的退出策略。為了更好促進FMT的建設工作，2015年8月，WHO啟動了國際應急醫療隊的注冊與認證工作，來自世界范圍內60多個國家的200多支救援隊提交了申請。2016年初，為了提高FMT在世界各地應用的廣泛性，WHO在世衛組織和泛美衛生組織（PAHO）應急衛生會議上，將FMT正式更名為EMT（EmergencyMedicalTeam，EMT）。4月16日，厄瓜多爾發生7.8級地震，10天內德國、哥倫比亞等5支國際EMT迅速前往受災最嚴重的地區進行援助，這也是EMT在國際EMT標準下的首次登場。5月，經過重重選拔與考核，中國上海東方醫院國際應急醫療隊與一支俄羅斯醫療隊成為首批通過WHO認證評估的國際應急醫療隊之一[6]。
從現有的文獻資料看，我國已經建立了多支具有應急援外職能的醫療隊，但專門以應急援外為目標，成體系、有編制的隊伍尚未建立，在衛生外交能力、衛生治理等方面有待加強。我國既往的援外應急任務主要是在衛生外交和國內應急醫療隊基礎上實現的。3.1衛生外交中國的衛生外交是從1963年開始的，為了響應阿爾及利亞衛生部長的請求，我國從湖北省的醫務人員中遴選出一支醫療隊前往支援。據統計，目前我國有27個省、市、直轄區承擔著對外援建任務，50多年來中國已經向包括亞、非、拉美等66個國家和地區派遣過醫療隊員近2.5萬人次，衛生援助內容從單純的技術、人員援助到醫療體系的籌建，援助模式也從單純的“援助”轉向“援助+合作”再到“共融”，得到了國際社會的一致贊賞。3.2應急醫療隊建設中國應急醫療體系建設是伴隨著突發災害帶來的傷痛逐步發展的。2003年非典給我國造成了巨大的經濟和人員損失，也為應急公共衛生體系敲響了警鐘，我國開始籌措建立國家級衛生應急隊伍。2003年下半年，由原國家衛生部聯合中醫藥管理局下發文件《關于建立應急衛生救治隊伍的意見》，明確全國各地省市需組建一支應急醫療后備隊伍，主要由醫療專業人員、疾病預防控制技術人員構成；同時制定了規范的應急建設目標原則、組織管理、培訓配套等[7]。2004年，為全面系統應對突發自然災害事件，國家衛生部組織北京、天津、上海等地衛生廳組建共10支國家級救援隊，主要負責救災防病、應急衛生防疫、反恐醫學救援等職責，其中上海、廣東兩支隊伍參與執行了2004年東南亞地震海嘯援助任務。2008年汶川地震后，無論是國家層面，還是軍隊層面，對抗震救災等非戰爭軍事行動保障的應急體系構建提升到了新高度。2010年，《國家衛生應急隊伍建設項目管理方案》與《國家衛生應急隊伍管理辦法（試行）》由原國家衛生部接連出臺，明確隊伍構成及篩選標準，制定負責單位的職權、隊伍管理及裝備管理等辦法，并啟動首批共包含11支國家級應急衛生救援隊伍的建設實施項目。此外，全軍所有部隊醫院建立了野戰醫療隊（所），形成了系統的軍事應急醫療體系，擔負應急出動、實地救援的職責。在2016年8月的緬甸大地震和2015年4月的尼泊爾地震中，我軍就派出了多支醫療防疫隊參與救援。目前，軍隊承擔了絕大多數的援外應急衛生保障任務，如國際維和、抗震救災、抗擊埃博拉等，從國防部公布的數據看，僅維和一項，中國已派出3萬多人次參加。綜上分析，我國援外應急醫療隊建設已經具備比較好的外交環境和能力體系支持。但我們也不能忽視國內應急醫療隊建設存在的不足，如徐立[8]提出的裝備保障不盡合理、組織指揮制約過多、藥材保障不適用、衛勤訓練效果差等六類問題，以此更好探索科學合理的能力標準和訓練體系。
4展望
隨著經濟的發展以及國際地位的提高，中國在全球治理進程中扮演著愈發重要的角色，面對海地地震、西非抗擊埃博拉等不斷出現的公共衛生危機，中國迎難而上，從人員、物資、財政等多方面對受災國進行全面地支持。2015年9月，在第70屆聯合國大會宣布，中國決定設立為期10年、總額10億美元的中國-聯合國和平與發展基金，支持聯合國工作，促進多邊合作事業。中國將加入新的聯合國維和能力待命機制，率先組建常備成建制維和警隊，并建設8000人規模的維和待命部隊[9]。可以預見的是，未來的海外部隊健康保障需求會越來越廣泛、援外醫療援助任務會越來越多樣，建立科學、高效、合理的援外應急醫療隊伍，不僅僅是中國參與全球衛生治理的具體舉措，也是對維護自身部隊健康的有力保障。
參考文獻：
[1]高良敏,景軍,程峰.由援助到共融:從抗擊埃博拉看中國參與全球健康治理的變遷[J].中國衛生政策研究，2016,9（1）：45-49.
[2]王全,向浩,何啟強．全球健康本科專業建設的思考[J]．中國高等醫學教育，2011,12:95-97．
[3]世界衛生組織.世衛組織對大規模嚴重突發事件的應對[R].世界衛生組織執行委員會第138屆會議,2016年1月22日臨時議程項目（EB138/23）.
[4]羅發菊.WHO框架下的外國醫療隊及災后響應[J].中國災害救援,2015,2:53-55.
[5]付輝.外國醫療隊(FMT)建隊的核心標準和注冊流程[J].中華災害救援醫學,2015,1:5.
[6]本刊訊.中國國際應急醫療隊（上海）成為首批通過WHO認證評估的國際應急醫療隊之一[J].中國藥房,2016,27（17）:2357.
[7]衛生部、國家中醫藥管理局.關于建立應急衛生救治隊伍的意見[R].衛生部公報,2003,12:30-31.
[8]徐立.軍隊國家級應急醫療隊建設研究[D].北京：中國人民解放軍軍事醫院科學院.
[9]央視網.出席第70屆聯合國大會一般性辯論并發表重要講話：強調繼承和弘揚聯合國憲章宗旨和原則，構建以合作共贏為核心的新型國際關系，打造人類命運共同體[N].news.cntv.cn/2015/09/29/VIDE1443525300334469.shtml.
作者：臧穎潔，王歡，羅旭，吳昊，郭繼衛
