我國金融監管模式的選擇和創新

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摘要：自上世紀八九十年代以來，英美等國家的金融市場相繼實現從分業經營向混業經營的轉變，并逐步建立起與本國政治、經濟、歷史、文化傳統等相匹配的金融監管模式。伴隨經濟全球化層級的深化，國際金融市場對國內市場潛在的影響也不斷加深；同時從追求效率和提升市場競爭力角度看，向混業經營模式轉型已成為我國金融市場發展的必然。因此，我國亦應在借鑒較為成熟金融監管制度與模式的基礎上，轉變金融監管思路，創新金融監管方式，改革并完善相關法律安排，最終實現新型金融監管模式建構。

關鍵詞：混業經營；金融監管；模式創新

金融市場所具有的自然壟斷、外部性及信息不對稱等特性，是金融監管存在的理論基礎；而金融創新、金融市場和金融監管三者之間的動態平衡，是不斷調整金融業經營體制和金融監管模式的現實原因。一方面，金融市場若求長期繁榮發展，則需要源源不斷的金融創新為其提供前進動力，因此，金融創新是市場發展的必需品；另一方面，為維護金融市場的穩定運行，防范和抵御因創新而引發的金融風險，金融監管亦應運而生。上世紀80年代以降，隨著金融行業業務范圍的不斷交叉融合，混業經營模式重現歷史舞臺，成為當下國際金融市場中最為主要的經營體制；亦因此，我國近年來混業經營趨勢不斷深化，金融業態的演變呼喚新型金融監管模式的建立。金融監管模式的選擇需要考慮一國經濟政治現狀、歷史文化背景以及金融市場發展程度。在金融業發展尚未成熟階段，貿然采用過于寬松的監管手段和監管模式會大大加重發生金融危機的風險，不利于國民經濟平穩運行；反之，若在金融市場發展逐步成熟，金融機構內控制度等監管手段漸趨完全時，政府過度的干預和監管也會滯礙金融業的繼續發展。因此，在我國金融市場尚未成熟，金融創新不斷涌現的現今，把握監管力度，構建適合我國的金融監管模式已顯得尤為緊迫而重要。

一、我國混業經營趨勢下金融業發展現狀

近年來，我國金融市場蓬勃發展，各種金融創新產品玲瑯滿目，增強金融市場活力的同時也加重了金融監管的負擔。各類金融機構所從事的業務界線逐步模糊，金融產品亦不再囿于業務范圍而呈現產品同質化現象。混業經營趨勢下我國金融業發展現狀主要概述如下：第一，直接融資比重穩步提高。貨幣市場和資本市場是金融市場兩大組成部分，近年來，隨著中小企業數量不斷增長，資金需求量也水漲船高，由于銀行等資金中介機構出于流動性要求，對貸款資格掌握較為嚴格，因而中小企業融資只能依靠資本市場這一長期資金的流通場所。故資本市場運作已呈一定規模，這為金融業混業經營奠定時代背景。第二，金融市場同質性不斷加強。分業經營模式下各類金融機構間異質性較為明顯，各業務及人員間均保留一定專業化特征。然而隨著大資管時代的到來，通過資產證券化等手段實現了金融產品的同質化，最終也導致整體金融行業的業務交叉混同成為必然。第三，金融創新發展過猛。金融創新浪潮推動金融業自分業向混業經營的轉變，反作用下混業經營趨勢也為金融創新提供了更為舒適的溫床。世界范圍內普遍承認混業經營的趨勢也在另一維度刺激了國內金融機構研發創新產品的熱情，然而一輪接一輪的金融創新活動使傳統金融監管面臨挑戰。第四，互聯網金融迅速崛起。“普惠金融”一詞的興起在某種程度上是激勵互聯網金融發展的信號，而混業經營趨勢便利了互聯網金融企業成長和經營。近年來，各P2P借貸平臺和眾籌平臺如雨后春筍般出現，其產品形式更加多樣復雜，經營范圍也囊括多個傳統金融行業。

二、我國金融業監管模式現狀及其存在問題

自我國確立“分業經營”的金融經營體制和“一行三會”金融監管體系以來，金融業運行的安全性顯著增強，帶來的經濟效益逐年提升，這說明在當時環境下我國所采取的經營體制和監管模式適應了金融市場的發展需要；但是也應看到，隨著金融業態不斷演變，各實體金融機構業務合作發展深入而頻繁，互聯網金融的迅猛發展更突破了傳統分業經營的底線，原來的分業模式已不再符合當下金融業發展趨勢。

（一）我國金融監管模式現狀和分業經營模式相配衡，我國目前金融監管模式上仍保留以機構監管為基礎的分業監管模式，主要金融監管機構包括：中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會（簡稱“銀監會”、“證監會”、“保監會”），財政部以及國家發展改革委員會①。從權力設定方式和意圖上看，采用這種類似于間接設定方式的優勢在于可以充分發揮各個監管機構在履行監管職責上的專業性，提高監管效率和質量；然而，過度專業化也導致監管機構職能過于單一，對其他行業監管制度不盡熟悉，同時大部分發達國家采用混業經營制度，不同金融業務的混雜非常普遍，故在處理國際金融案件時反而效率低下，規制和監管效果不盡人意。若要進一步發展我國金融市場，則必須創新金融監管模式，順應混業經營發展新要求。

（二）我國目前金融監管模式缺陷雖然國內專家學者對目前采用分業制度的合理性有以上考慮，但不能否認的是，我國目前金融機構已經面臨國外混業經營機構的激烈競爭，而且混業經營試點的實踐證明，在充分建立相關監管制度、完善監管法律的前提下，我國有能力逐步擴大混業經營試點、實行混業經營模式。若仍實行原有的分業經營制度，不僅易使其產生對規制手段的依賴，不利于金融市場的獨立健康發展，而且在抵御國外金融機構搶占市場以及加強本國金融機構風險防范方面，也具有很大的阻礙影響。綜合來看，在我國目前金融服務業發展現狀下，現行金融監管制度具有以下缺陷。第一，監管主體不明，監管組織機構間缺乏有效協調，容易導致監管漏洞和重復②。我國目前實施金融監管職能的機構主要是“一行三會”，該模式下有著很強的行政色彩；且由于各監管機構職責劃分不能因時發展，對于橫跨多個行業的金融創新缺乏機構或制度對各方權責進行有效協調，故容易導致監管漏洞或重復。雖然因實際需要，部分地區在協調金融監管機構職責方面出臺了相關辦法或措施，③但由于缺乏高層次統一規定以及不同地區協調方式上的區別，故跨部門、跨地區金融監管的協調效果并不理想。第二，分業監管模式無法適應金融控股公司和業務產品創新的涌現與發展。伴隨新型金融工具和金融創新不斷增多，投融資渠道也漸趨多元，商業銀行的主導地位不再牢不可破，其他金融機構擁有更多競爭市場份額的機會，這對國內金融業的良性發展有重大裨益；然而分業監管模式下，一項新的金融創新的審核通過往往需要兩個及以上監管部門審核批準④，審批程序在造成監管低效的同時，也制約了我國金融產品與服務的發展。第三，“管風險”監管理念實踐效果不實。風險控制是保障金融安全的一個重要因素，因此《巴塞爾協議》明確風險性監管理念，意在強調風 險監管在金融監管中的關鍵性。近年來，我國銀行業監管機構雖也將“管風險”理念著重提出并加以強調，但日常監管工作仍集中在運動式監管、整頓監管及事后處置監管①，在風險跟蹤監控方面的實際監管效果并不盡如人意。這也說明雖然在監管理念上實現了合規監管理念向風險監管理念的轉變，但距《巴塞爾協議》所要求的持續性、審慎性原則相比還有很長的距離。第四，監管法律安排粗獷，執法部門能力欠缺。這是我國目前金融監管過程中需要著重解決的問題之一。一方面，雖然在實施分業監管后國家建立了以《證券法》、《銀行法》、《保險法》等為代表的基本金融法律體系，但由于制定倉促、規定較為籠統，故相關法律法規的可操作性和實際規制效果并不理想。另一方面，從法律不完備理論出發，即使立法和司法行為趨于精臻，也不能完全解決金融市場上突發的各種法律問題。因此，在某種意義上，監管機構人員的執法水平和履職效果對于監管有效性具有決定作用。目前，我國監管人員選拔和任免缺乏專業性②，同時人員機構責任不明也制約了監管效果的發揮。

三．混業經營現狀下發達國家金融監管模式選擇

上世紀末，為順應金融發展新需求，配合金融業混業經營方式，部分西方發達國家相繼通過法律制度建設、執法理念轉變和監管模式完善對國內金融監管體制進行了重大改革，其中以美、英兩國為典型。下面將以這兩國為例，說明在混業經營下應如何選擇與本國金融業發展相適應的監管模式。

（一）美國金融監管模式——“傘式＋功能”就金融監管模式而言，美國所采取的是“傘式＋功能”監管模式。所謂“傘式＋功能”監管是指確定美聯儲為總監管機構，即整個“傘式監管”的頂點和中心，在整體上對全美金融持股公司進行綜合監督；而各州不同行業的功能監管人則將金融業務進行細化分類后按業務種類分別進行細類監督，實現監管權力的分散。此外，與我國中央與地方監管機構處于行政隸屬關系不同的是，美國監管模式基于聯邦制國家體制，確立了美聯儲與各州的功能監管人的平行關系。而在金融監管機構權力配置問題上，基于傳統權力制衡理論，為防止美聯儲權力膨脹導致政府尋租，避免重復監管造成行政資源浪費，美聯儲實際上的監管權受到相當程度的限制，即其首先應當盡可能采用功能監管人的檢查結果，且只有當新的監管目標出現，才能由其行使實際的監管權能。此外，美國金融監管模式正逐步籌劃向雙峰監管模式靠攏。

（二）英國金融監管模式——雙峰監管英國的金融監管模式呈現從“三分模式”到“雙峰模式”的轉換。1997年，英國政府成立了綜合性金融監管機構——金融服務監管局（FSA），統一行使對所有金融行業的監管職能③。在該“三分模式”下，英格蘭銀行、金融服務監管局、財政部各司其職，分管貨幣政策、金融監管及金融消費者保護、金融立法與監管決策職能，并通過簽訂備忘錄形式進行監管溝通與監管協調，從法律上建立了由該三者共同實施金融監管職能的機構體系和合作框架。此后同樣迫于金融危機壓力，英國政府又逐漸著手進行監管模式創新與改革，不斷向“雙峰模式”靠攏，即將審慎監管和行為監管置于同等重要的位置。根據《2012年金融服務法案》，自2013年4月1日起，英國金融監管雙峰——審慎監管局（PRA）與行為監管局（FCA）在金融政策委員會的指示和建議下運作，故又稱之為“準雙峰”模式。直至2016年5月《2016年英格蘭銀行與金融服務法案》通過，“雙峰模式”才得以正式形成。該模式下金融政策委員會（FPC）獨立于央行，負責宏觀審慎監管；審慎監管局（PRA）自附屬機構成為英格蘭銀行內設機構，并新設審慎監管委員會（PRC）對審慎重要性機構進行微觀審慎監管，在人員配備上規定審慎監管委員會中至少6名應由財政部任命，這一舉措在大大強化了英格蘭銀行的審慎監管權的同時保證決策相對不受央行行政性影響；與此同時設金融行為局（FCA)負責行為監管和除審慎重要性機構外的其他金融機構的微觀審慎監管，并直接對英國議會和財政部負責。四．混業經營趨勢下我國金融監管模式選擇與創新目前我國混業經營趨勢不斷明朗，改革傳統分業監管模式已基本成為共識，這就要求監管部門及時轉變監管思路，探索符合我國混業經營發展需求的監管模式。在目前金融業混業經營趨勢下，單純采用集中監管或分業監管某一種方式均不能完全滿足當前金融市場的發展需要，從而無法挖掘出可能關聯多個金融業務的隱藏較深的金融風險，審慎性監管目標便不能實現，故應將集中監管和分業監管的優點相結合，在集中監管的框架下對各個金融業務監管實施專業化分工，才能構建混業經營下金融監管新模式，同時也應吸收行為監管和審慎監管并重的“雙峰監管”模式優勢，強化金融消費者保護和系統性風險防控，完善監管立法內容和執法措施，并堅持機構監管和功能監管并重原則，唯有此，才能平衡金融市場主體利益，創新適應當前金融業發展的監管模式。（一）明確“混合＋功能”監管思路，實現“集中與專業”平衡目前，我國實行的仍是分業監管模式，“三會”分工明確、各司其職。這一機構設置模式在分業經營模式下無可厚非，但在混業經營下卻顯得風險監控和防范力度不足，因此，改革當前金融監管機構系統，轉變分立監管為混合監管，是適應金融創業浪潮、完善我國金融監管模式的必然；此外，從監管機構能力和金融業發展現狀角度看，由單一機構混合行使監管權的監管模式仍不適宜，故需要在統一監管下設各分管部門，按照功能監管理念分別對各類金融業務進行監管。從美國“傘式監管”模式中可以看出，該模式最大優點在于“集中和專業”的平衡，即在美聯儲軸心下由各州按照業務細類分別行使功能監管職權，從而保證風險集中防控和業務專業監管的“雙贏”。在我國目前行政機構設置中，從成本和歷史方面考慮，可以將中央銀行作為總管機構，或者重新設立中央金融監管機構，一方面賦予其金融業監管抽象職權，并由其匯總各部門上報潛在風險，監控系統性風險的存在，另一方面由其將具體職權進行協調分配，下放到內部各個監管部門；同時由“三會”等傳統金融監管機構作為央行下設機構，由其按照功能監管理念具體履行對各類金融業務的監管職權。

（二）明確監管機構獨立性，完善內部信息交互我國目前執法過程中一個較為凸顯的問題就是行政色彩過于濃厚，因此，可以借鑒美國監管機構“無頭第四部門”的機構性質①，設立獨立于行政系統監管和規制機構，獨立行使金融監管權。鑒于國外經驗和國內現實，筆者認為在保障機構獨立性方面，應當注意以下三個方面獨立：第一，獨立人員。包括人員的選任獨立、晉升獨立和免職獨立。在人員選用和任免上，應拋開傳統的公務員選撥制度，選用更需要貼近市場的主體來進行監管，以保證監管行為更加科學可行；同時，在人員晉升方面，加入績效考核，通過最終監管效果和付出的行政成本決定人員升遷，符合市場化考核機制；在薪酬和任免方面要給予監管人員充足的退休保障金和良好的工資待遇，非道德信用和執業能力問題不得任意罷免。第二，獨立財政。建立較為完善的財政支持，給予獨立的預算保障。在我國生產力水平尚未達到發達國家水平時，為防止因經濟利益帶來的道德風險，不宜采用英國的“產業收費”制度，否則較為容易造成權力濫用，因此，較宜通過國家財政專項支出的形式，保障獨立金融監管機構財務獨立。第三，獨立決策。在決策機制上，除了引入信息公開、民眾聽證會等制度外，更應建立相關懲罰機制，對于擅自干預獨立金融監管機構決策的行政官員予以懲罰，追究行政甚至刑事責任，以防止行政腐敗、權力尋租等政府失靈現象的發生。此外，完善機構內各監管執法部門的信息交互也實屬必要。聯席會議制度就是一個很具有借鑒意義的協調合作制度，該制度在保障各部門單獨行使監管職權的同時，也實現各部門信息交互，對其來說也是不同于上級主管部門的監督方式。在沿用并強化聯席會議制度時要注意到，須加強制度化建設，將召開會議作為經常性工作，及時監督并改進各部門監管過程中執行力度過強或過弱問題；同時嚴格執行會議中達成的決議，各部門不得采用各種理由拒絕實施。

（三）重視行為監管重要性，強化金融消費者保護“雙峰監管”理論由英國經濟學家泰勒提出，他形象的將審慎監管和行為監管分別比喻為“醫生”和“警察”①：審慎監管以風險防控和穩健運營為主要目的，而行為監管則側重金融消費者權益保護。在我國金融監管模式的選擇與構建中，雖毋需全面照搬“雙峰監管”模式，但對于行為監管的重視應予以借鑒。在金融創新產品蓬勃發展的今天，通過“醫生”下猛藥、不斷試錯的方式進行監管無疑要付出巨大代價，而利用“警察”要求金融機構對產品和服務進行披露、明確市場準入門檻等方式保障金融安全無疑更為有效可行。以公平和效率為原則的行為監管，對繁榮國內金融市場的信心，進而活躍金融行業發展，均具有十分重要的時代意義。從行為監管所欲實現目標與效果來講，當下應將金融消費者利益保護作為金融監管目標的主要矛盾來抓。首先，要在金融立法的價值取向上側重消費者利益保護，在這一方面，可以借鑒美國成立消費者金融保護署的經驗，建立專門保護金融消費者權益的機關或組織，集中有限的精力和資源對金融機構實施監督，并完善相關訴訟制度，允許其代表金融消費者提起訴訟。其次，在制度安排上要重視對金融機構經營活動范圍的合理限制，對高風險金融產品限制發行范圍，禁止向中小投資者公開發行；另外，分階段對金融機構進行監管，即加強金融企業的市場準入、市場行為和市場退出監管，從而降低引發嚴重社會恐慌和觸發系統金融風險的可能。

（四）轉變金融監管方式，提高監管執法水平明確監管機構權力邊界，給金融機構劃定行為警戒線，是保障金融市場主體權利的應有之義。當前，監管機關在執法過程中，自行隨意解釋法律的現象很常見，一部分原因是金融立法較為原則和模糊，更深層原因是監管機關長期依附于行政機構，監管過程中行政氛圍濃厚，從而容易濫用監管權力，導致監管原則的濫用。因而在接下來的金融改革中，一方面要在機構設置和立法技術方面加以改進，提高法律的可操作性，另一方面更要法定權力邊界，通過法律或行政法規規定監管制度運作程序和宏觀監管標準，規范監管人員對于監管原則的運用，在對待具體金融案件時，合理運用規則監管和原則監管方式。即在一般情況下，仍應以規則監管為主，只有規則無法解決具體案件或者按照規則解決會出現極端不公平時，才能在目的解釋基礎上運用原則監管方式。需要指出的是，監管機構和人員在執法過程中對法律法規的“解釋權”應當予以限制，不能因其肆意的擴大解釋而侵犯金融市場主體合法的經營權。

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作者：杜明鳴 單位：中央財經大學法學院