家庭聯產承包制度完善

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編者按：本論文主要從家庭聯產承包責任制的由來；現行家庭承包責任制度的缺陷；構建農村土地國家所有權的設想等進行講述，包括了，把封建土地所有制改為農民土地所有制、農村土地產權不明晰、容易產生權力尋租，導致農民利益受損、農戶土地經營規模小，生產效益低下等，具體資料請見：

[摘要]家庭聯產承包責任制是我國改革開放中一項重大的突破，一度使農民的積極性大大提高，適應了當時生產力的發展。但隨著改革開放的不斷深入，市場經濟的確立與慢慢成熟，這一制度已顯些許老態。當年的制度優勢不復存在，已呈現出諸如農村土地產權不明晰、權力尋租、生產效益低下等一系列的問題。本文在對這些基本現象研究的基礎上，從產權的角度分析了農村土地私有和集體所有的不足，提出了農村土地國家所有權的設想。

[關鍵詞]家庭聯產承包責任制，產權，土地承包，國家所有

一。家庭聯產承包責任制的由來

土地是人類賴以生存最基本的資源，人類將長期繼續在土地上生存和發展。英國古典經濟學家威廉。配第曾經說過：勞動是財富之父，土地是財富之母。土地有保障功能、發展功能，尤其對于我國廣大的農民來說，土地是他們的命根子。

新中國成立后，農村土地經歷了四次大的變革：

一是，把封建土地所有制改為農民土地所有制。農民既獲得了土地所有權，也獲得了土地的使用權、經營權，這次改革大大解放了生產力，促進了農業生產的發展，但是改革是以國家行政手段而非市場手段推行的，造成了貧富差距拉大，不符合我國當時的國情。

二是1955年的土地集體化，變土地的農民個人私有為集體所有，實行統一經營，按勞分配，取消土地報酬。農民既失去了土地所有權，也失去了經營權。這種所有制的經營方式，使農民的生產積極性受到挫傷，生產力也遭到破壞。

三是1958年至1960年的“”和“”運動，將土地的農業生產合作社集體所有制變更為所有制，并由1962年9月27日黨的八屆十中全會通過的《農村工作條例修正草案》將這種土地制度在全國范圍內確定下來。農民完全喪失了土地的所有權、使用權和經營權。在實行這種土地制度期間，土地所有權和使用權高度集中，土地不能出租、買賣，不利于土地資源的合理流動和優化配置。

四則是在20世紀70年代末80年代初實行的家庭聯產承包責任制。其顯著特點是“集體所有、分戶經營”，講土地的所有權與經營權分離開來。為保障農民的土地經營權，1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。1986年6月通過的《中華人民共和國土地管理法》，使這一制度更加明確，它規定：“集體所有的土地按照法律規定屬于村民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有。村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。”這種土地制度并沒有從根本上改變土地的集體所有的性質，只是將土地的所有權、經營權分開了。但在當時，對調動農民的積極性、解決農民的溫飽問題來說，的確取得了很大的成就。

二。現行家庭承包責任制度的缺陷

隨著市場經濟的發展，土地使用權的流轉，現行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減，已呈現出許多問題：

1.農村土地產權不明晰。現行的農村土地所有制結構是在1962年實行的“三級所有，隊為基礎”的制度上確定的。“三級”即“組，村，鄉”。從法律上看界限十分清楚，但具體到實踐中，卻無法操作。首先，鄉農民集體經濟組織事實上不存在。政社合一的體制廢除后，無論是在法律規定中還是事實上都不存在所謂的鄉農民合作社。因而也就找不到一個代表鄉農民集體的組織或機構作為農村土地所有權的代表。這樣，法律規定的鄉農民集體所有，實際上是無人所有。鄉政府作為一級國家行政機關，在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無人所有的缺陷，使鄉政府對土地的管理職能與所有權合二為一，集體土地事實上成了國有土地。[1]其次，村民委員會也不能作為農村土地所有權的代表。根據《村民委員會組織法（試行）》第2條規定：村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織。村民委員會不是農村集體經濟組織，而是農村群眾性自治組織，因而，它不能成為農村集體土地的所有者。最后，村民小組也不能作為農村土地所有權的代表。因為在家庭承包責任制后，村小組的組織基本上解除了，通常只有一個村民小組長充當類似行政村聯絡員的工作，況且村民小組僅僅是集體經濟組織的成員，不是一級集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權的代表。

從理論上來講，農村集體擁有法定所有權，集體應當可以行使占有、使用、收益、處分的權利，但在客觀事實上，我國的集體所有權是一種不完全的權利，農民集體所有權的最終處分權屬于國家且集體土地所有權的經濟利益得不到保障。最明顯的例子就是土地流轉過程中的最終處分權和部分經營收益屬于國家。

2.容易產生權力尋租，導致農民利益受損。2003年3月施行的《中華人民共和國農村土地承包法》雖然以法律的形式肯定了農民對土地的使用權、流轉權和繼承權，以此來保護農村土地承包關系的穩定，但當國家為了“公共利益”的需要必須征用農民的土地時，土地承包合同就成了一紙空文。由于土地權屬不清，管理體制不健全，征地制度不規范，近些年來，不少政府為獲取土地收益，打著“公共利益”的旗號，一方面用計劃經濟的辦法低價拿走農民的土地；另一方面用市場經濟的辦法高價出售土地，使國家農民兩頭受損。另外，土地實行“集體所有，分戶經營”之后，國家對農村土地經營的大部分控制權下放給了農村各級基層政權，基層干部掌握著土地發包、調整地價、決定費用收取和宅基地分配等權力，由于缺乏有效的監督機制和能力，就使得鄉村干部容易濫用權力，以權謀私；同時，作為土地轉讓價值的土地補償費，無法由集體成員的農民直接支配，而被各級基層政權截留，導致了類似其他集體財產的所謂“人人所有，人人無權”的現象，[2]極大的損害了農民的利益。

3.農戶土地經營規模小，生產效益低下。自實行家庭承包責任制以來，我國農村土地基本上按現有人口平均分配，把整塊土地分割成許多小塊分戶經營，田埂、溝堰占了不少耕地。由于耕地面積狹小，農民還在沿用傳統手工勞動工具，機械化大生產既不合算，也不可能。這既不利于農業生產規模的擴大，也不利于分工的發展，更不利于農業技術的進步。超小規模的家庭經營使中國農村經濟帶有濃厚的小農經濟色彩，使我國農業生產長期滯留在半自給自足的自然經濟階段，導致農產品成本過高，缺乏市場競爭力，經濟效率低下。[3]隨著中國加入WTO，外國農產品憑借其價格優勢大舉進入中國市場，中國農業將由于自身的低效率而受到強烈沖擊，農業發展將面臨更大的挑戰。

4.阻礙了城市化進程和土地資源市場配置與效率的提高。家庭承包責任制對土地使用權的劃分，使農民對所承包的土地產生了戀土情節，農民不僅把集體所有的土地作為解決生活資料的來源，而且當作應付從事不穩定的非農產業帶來的風險的一種手段。[4]加上土地對農民的就業保障、生活福利保障和傷病養老保障等功能，許多農民即使已經從事了非農產業也不愿放棄土地占有權，寧愿粗放經營或拋荒。目前，我國大多數農戶經營的土地面積在0.5公頃以下，而世界上中等收入以上的國家平均每個生產單位的面積是76.5公頃。[5]我國人均農用地資源高度缺乏，而一些種田能手也為取得規模效益而希望得到更多的土地。換句話說，承包制使許多農民不能真正離開土地，安心從事非農產業；另一方面，又使得安心從事農業生產的農戶不能通過擴大生產面積取得規模效益。因此，承包制既阻礙了廣大農民真正從土地上解脫出來，又阻礙了農業的規模化、集約化經營。

5.關于土地承包期限的問題。1984年中央提出土地承包期15年不變，當時許多第一輪承包合同尚未到期，即使是1984年簽訂的合同也要1999年才能到期。但中央在1993年又提出再延長承包三十年，并提倡“增人不增地，減人不減地”。2003年3月啟動的《中華人民共和國農村土地承包法》也重申了“耕地的承包期為三十年”，在此基礎上規定“承包合同生效后，發包方不得因承辦人或者負責人的變動而百年更或者解除，也不得因集體經濟組織的分離或者合并而變更或者解除。”（24條）并規定“承包期內，發包方不得收回承包地，不得調整承包地，且不得單方面解除承包合同”（26、27、35條）。顯而易見，中央政策的意圖完全是基于農民的整體利益考慮。三十年承包期不變的設計者以為這一“定心丸”吃下去后，農民便對家庭聯產承包責任制長期不變的信心增強，從而增加投資意愿。然而結果并非制度設計者所預料的那樣，農民依然沒有增加投資，很多農民依然生活在貧困線以下，農民的生存狀況并沒有得到大的改善。農民認為不肯投資原因非常簡單，種田太不劃算，[6]與承包期的長短沒有太大的關系中央三令五申要為農民減負，取消農業稅的呼聲也越來越高，“減負”確實在一些地方得到了實現，許多農民又過去的每年交幾百元到現在的幾十元。但是，農民們依然貧困，全國依然又那么多的貧困村，貧困縣，每年依然有越來越洶涌的“民工潮”。如果政府不能從根本上，從制度層面上解決種田不賺錢的現實問題，解決農民的貧困問題，光依靠延長承包期是不管用的。

經過20多年的改革開放，我國已經實現了由計劃經濟向市場經濟得轉變，我們更應該注重的是用發展的眼光看待我國經濟得發展。不可否認，我國經濟正迅猛騰飛，但卻落下了我們的農業經濟。我國的工業已朝著現代化得目標大步前進，而我國得農業卻依然停留在二三十年前得手工耕作、自給自足的自然經濟時代。究其原因，一方面是我國得體制方面存在一些問題：我國的城鄉分治得二元社會結構體制、農村的管理體制、農村的社會保障缺失問題以及農村的醫療衛生教育等問題；而另一方面，則是家庭聯產承包責任制已經不適合我國農村經濟發展的需要，我們必須從制度上改變這種“集體所有、分戶經營”、種田不賺錢的狀況，理順承包土地的農民與國家之間的權利義務關系，而不僅僅是從承包期、減負等方面著手，不然只能是治標不治本。

三。構建農村土地國家所有權的設想

針對上述家庭聯產承包責任制度的立法缺陷，近年來，理論界對農村土地所有制度的改革進行了探討。在農村土地所有權的權屬確定上有三種不同的思路：第一種思路是改革土地的集體所有權，實行土地農民私有化，實現目前生產力條件下的所有權與經營權的統一；第二種思路是依然實行土地集體所有制，改目前的家庭聯產承包責任制為土地股份合作制度，在“兩權分離”的基礎上，又將使用權分離為承包權和經營權，農戶以承包權入股參與經營和分配。[7]第三種思路是廢除農村集體所有權，實行土地的國有化。筆者認為，選擇哪一種模式應以是否能促進我國生產力的發展和符合我國現階段的國情為標準，同時要考慮制度變遷的成本效益。就目前我國農村土地的現實狀況，農村土地所有制的改革，應是土地國有化，土地立法應確立國家土地所有權。理由在于：

第一，實行農村土地私有化不符合社會主義性質，同時在實施過程中也會產生許多弊端和無法克服的矛盾：1.在我國，土地共有的觀念已經根深蒂固，深入人心，如果廢除共有，將會引起社會的動蕩不安；2.我國土地資源稀缺，人地關系緊張，如果實行石油，大量農業用地將轉為其他產業用地，耕地面積將會更加緊張，危機我國農業的基礎地位，影響國家糧食安全，也會對社會的穩定造成極大的威脅；3.如果實行私有，分散的小農占有會成為土地集中或規模經營的主要障礙，土地流轉的凝固程度將比任何一種所有制形式都高；[8]4.實行私有可能采取的形式不外乎兩種：一種是將土地賣給農民，但農村土地是在農業生產高級社建立時，農民無償入社的，現在又讓農民購買，于理不通，況且絕大多數農民無力購買；另一種是無償劃分，這種方式將使土地無償使用造成的弊端更加突出，而且會使一系列矛盾激化，實施成本太高。[9]5.從世界經驗看，當前許多發達資本主義國家已逐漸摒棄土地私有，出現了實行土地國有化的主張和趨勢。以上可以看出，土地私有化在我國既沒有生存的意識土壤也不具有可行性。

第二，實行農村土地集體所有，雖然在理論上具有可行性，但依然有許多無法克服的矛盾。集體所有只是一種“擺設”，事實上國家是土地的最終所有者，加上“集體所有”只會多一些權力尋租的機會，少一些對農民切實的保障。我國農村現階段存在的問題也反映了這一點。在集體所有制的基礎上建立土地股份合作制度，方式雖然是好的，但出發點有問題，依然會有產權不清晰，權力尋租等問題。

筆者認為，實行農村土地國家所有才是解決問題的可行之策。一，土地國有化是社會主要制度的現實要求。一般來說，一國土地所有制的性質在很大程度上取決于一國社會的性質，土地國有是與社會主義緊密連接在一起的。馬克思、恩格斯早在《共產黨宣言》中就提出：土地國有越來越成為一種“社會必然性”，并且認為在小農占優勢地位的國家里，可以采用集體所有制作為過渡形式。建國以來，我國土地制度的多次變革大體就是遵循這一理論。不過，我國以集體所有制作為過渡的階段已經過去，我們現在要做的是將土地國有化，以利于規模化經營和集約化經營。二，實踐中，農民經營使用土地，一方面要向集體上交提留或承包費用，一方面要向國家低價交售農產品和農業稅，這實際上是國家以不同的形式收取土地費。三，農村土地國有，從制度上廢除土地使用權的壟斷，既可以克服現行集體所有，農戶承包經營下的土地社區界限，又可以避免土地私有制下農民財產占有心理對土地流轉形成的障礙。同時，國家有充分的權力主動利用經濟、行政手段，對土地使用權進行管理，不斷規范我國的土地流轉制度，解決因土地占有關系混亂出現的種種問題。土地國有化后，可以通過法律或標準合同的方式，建立土地租賃經營、分成經營以及其他多種經營模式。在法律和標準合同中，應當明確農民的權利義務，將現有的法律和行政法規中農民應當承擔的義務統一在標準合同中表述出來，在合同之外，農民不承擔任何義務。

農村的發展問題是目前我們國家和人民關注的首要問題，是制約社會主義市場經濟發展的瓶頸。如何消除這一社會整體發展的障礙，相關的制度依賴是必不可少的。家庭聯產承包責任制作為改革開放中解決農村問題的一項重大成果，其作用自然不可小覷。我們應該繼承這一優良財富，在新時期賦予其新的內涵，對其不斷加以完善，使其繼續為農村問題的解決發揮應有的作用。這樣，我們全面建設小康社會的口號才不會淪為空談。