政府間轉移支付機制分析

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編者按：本論文主要從我國政府間轉移支付制度的現狀；規范和完善轉移支付制度所面臨的困難；規范我國政府間轉移支付制度的對策和建議等進行講述，包括了現行政府間轉移支付制度的主要形式、現行政府間轉移支付制度存在的問題、地區間存在較大的自然差異和經濟發展水平差異、存在二元經濟結構的矛盾、存在較強的地方既得利益剛性等，具體資料請見：

一、我國政府間轉移支付制度的現狀

(一)現行政府間轉移支付制度的主要形式。我國現行政府間轉移支付制度是一種單一的縱向轉移支付制度，主要有以下形式：

1.稅收返還。這是1994年推行分稅制時為保證地方既得利益所確定的財政資金的辦法。具體做法是：以1993年為基期年，按照分稅制規定中央從地方凈上劃的數額(即消費稅+75%增值稅—中央下劃收入)全額返還地方并以此作為1994年的稅收返還數額。以后年度，在1994年的基數上逐年遞增，遞增率為當年本地區增值稅和消費稅增長率的30%。

2.體制補助或上解。包括中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解。其具體的實施辦法是先確定各地方的收支基數，對支出基數大于收入基數的地區，中央按其差額給予補助；對支出基數小于收入基數的地區，則將其差額上解中央。設置體制補助或上解主要是為了縮小各地區之間的差異，即對富裕地區實行上解，對貧困地區則進行補助。

3.年終結算補助或上解。對過去年度內因體制變動、企事業單位隸屬關系變化及中央新出臺政策措施對地方收支的影響進行的調節。此外，中央和地方相互交叉收支，如有些比較固定的地方上解和中央補助項目，為了簡化手續，可以將補助和上解額相抵，核定一個數額，作為一般補助或一般上解，每年固定結算。

4.專項補助。指不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，根據特定的用途及地方特殊情況，由中央撥付給地方的專項資金。目前有兩類專項撥款：一是追加撥款，如糧油加價補貼，支持不發達地區發展基金等；另一種是救災資金，如特大自然災害救濟費、特大抗汛補助費等。

5.公式化轉移支付(也稱增量轉移支付)。從1995年開始，中央財政根據其財政狀況，每年從中央財政收入增量中拿出一部分資金，選擇一些對地方收支影響較大的客觀性因素及主觀性因素，采用相對規范化的計算方法，實施對各地的轉移支付。

(二)現行政府間轉移支付制度存在的問題。我國目前的轉移支付制度是分級包干財政體制和分稅制改革中的轉移支付制度過渡性質的混合體，在很大程度上延用了原體制下的分配格局，同時也將原體制中形成的非均衡狀況帶人了新的體制，因而離實現各地各級財政能力均等化的目標還有很大的距離。主要體現在：

1.轉移支付的依據不明確，導致轉移支付的責任不清。合理劃分各級政府間事權與財權，是實施政府間轉移支付制度的重要依據，而轉移支付制度又是財權劃分與事權劃分相結合的有機體。我國從1994年實行分稅制財政體制以來，政府間事權劃分不清、職能交叉和界限不清現象尤為突出。一些應該由中央承擔的項目常由地方執行，一些應該由地方承擔的項目也常由中央代替。政府間責任不清，財權和事權相脫節，使得政府間轉移支付制度的設計難以具有科學、合理、可靠的依據。

2.轉移支付形式繁雜，結構不合理。由于我國現行的政府間轉移支付制度帶有明顯的過渡性，因而在改革中形成了稅收返還、原體制補助、年終結算補助、專項補助和公式化補助等多種形式。轉移支付形式種類繁多、重復交叉，且各形式之間缺乏協調，甚至作用相互抵消。如稅收返還按收入來源正相關遞增，體現了對收入能力強的地區傾斜原則，而原體制補助與上解相結合則具有抽肥補瘦的橫向平衡功能，但體制上解地區恰恰又能獲得大量稅收返還，從而使兩者的財政平衡功能相互抵消。現行的多種轉移支付形式中，只有公式化轉移支付具有比較全面的縱向和橫向均衡功能，但在全部政府間轉移支付資金總額中所占比重較小，雖然每年有所增長，但仍然是杯水車薪，很難縮小地區間公共服務水平和經濟發展水平的差異。

3.轉移支付數額的確定缺乏科學依據，隨意性較大。科學的轉移支付數額，應集中體現在利用較為規范化的計算公式確定。而目前我國非規范化確定的轉移支付額所占比重較大。一是體制補助，其數額的確定沒有明確、科學的依據，大都是雙方討價還價的結果，隨意性很大。二是專項補助種類過多，覆蓋面幾乎遍及所有的預算科目，其適用范圍和具體項目缺乏嚴格的限制和約束，分配隨意性較大，透明度較差。從而違背了轉移支付的初衷，也造成了地方政府依賴補助和推卸責任的心理增強以及財政資金使用效率的低下。三是稅收返還還是采用基數法來確定，稅收額多的返還數就多，稅收額少的返還數就少。這樣，一方面形成了一省一額不規范的轉移支付制度，從而拉大地區間財力分配不均和公共服務水平的差距；另一方面由于這一部分占的比重較大，也不利于中央政府通過轉移支付這一手段，控制和調節地方的支出，以實現中央政府的宏觀政策目標。

4.對轉移支付資金的管理缺乏規范的法律法規。發達國家對轉移支付資金的管理都有一套高層次的法律法規來約束，對于轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、轉移支付規模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規定。甚至計算轉移支付的一些技術性比例也用法律形式加以明確規定。而在我國，轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監督機制不夠健全。主要表現在：一是相關的法律法規體系建設仍然比較滯后。我國現行的政府間轉移支付制度，主要依據的是政府規章，缺乏法律權威性和統一性。二是目前尚未建立一套足以引導地方政府行為的效益考核指標體系。三是在資金的使用方面，還沒有建立一個有效的審計監督機制，對資金是否做到專款專用等信息不能及時、準確、全面地掌握，對違反了補助使用規定的地方政府也沒有相應的懲罰措施。

二、規范和完善轉移支付制度所面臨的困難

(一)地區間存在較大的自然差異和經濟發展水平差異，以及由此產生的公共服務水平的懸殊差距。我國東南沿海發達地區與中西部地區的財政支出總體水平及公共支出水平相差懸殊，如果把公共支出負擔企業化的因素考慮在內，這方面的實際差距會更大。由于經濟實力的差異難以在短期內消除，實現公共服務水平的地區均衡也將有一個較長的過程，政府間轉移支付的目標和方式也必須服從這一事實。

(二)存在二元經濟結構的矛盾。目前在我國的二元經濟結構中，一方面由于現代經濟部門發展不足，影響了向傳統經濟部門提供公共服務的能力；另一方面也由于商品市場和要素市場的不發達，以及戶籍等制度的限制，使農民與城市居民之間的界限尤為明顯。由于我國的二元經濟結構矛盾是長期的歷史原因形成的，而二元經濟結構造成的社會問題，如貧富差距擴大、地區發展不平衡、城鄉文化素質差距的擴大等，也非在短期內能夠解決的，因此，在我國要真正實現全社會范圍內公共服務水平均等化目標，需要經歷一個較長的過程。

(三)存在較強的地方既得利益剛性。地方政府的既得利益，一直是財政體制改革中難以逾越的障礙。我國的行政區劃往往與經濟區域相疊合，地方政府往往直接承擔著本地區的經濟發展、解決就業和謀求居民福利最大化的巨大壓力，從而迫使地方政府必須更多地關注本轄區社會經濟的發展。地方政府的利益剛性使得中央政府在實施縱向均衡時，很少有回旋空間，在實施橫向均衡時則更為困難。同時為了保護地方政府發展經濟的積極性，在建立轉移支付制度時，對地方既得利益在短期內難以進行大幅度的調整。

三、規范我國政府間轉移支付制度的對策和建議

(一)合理劃分中央與地方政府的事權范圍，為轉移支付制度的設計提供合理的依據。根據市場經濟下的政府職能的界定，一般來說，由全國居民享用的公共物品應由中央政府提供，如國防、外交、外貿管理、全國性的立法和司法、宏觀經濟調控等；地方政府應提供本地居民享用的公共物品，包括地區性交通、警察、消防、教育、環保、地方性法律的制定和實施等；對具有跨地區“外部效應”的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與，如基礎性教育、跨地區的交通設施等；另外，中央政府還應擔當調節地區間和居民間收入分配的職責。

(二)改進轉移支付方式，加大公式化轉移支付力度。為減少轉移支付形式過多的弊端，應逐步簡化和歸并轉移支付形式，并將舊體制遺留下來的轉移支付形式作為簡化和歸并的重點。第一，逐步縮小稅收返還規模并最終取消稅收返還。因為稅收返還是以維持地方既得利益的基數法進行的，體現了對收入能力強的地區的傾斜原則，與實現地區財力均衡的目標相悖。第二，對一般性轉移和體制補助或上解進行歸并，以合理確定均衡性轉移支付規模。一般性轉移支付與體制補助或上解實質上都是為了實現均衡各地財力，但是兩種形式的不銜接勢必會帶來各自規模的不合理。第三，加大公式化轉移支付力度。公式化轉移支付是目前中央政府調節地方財力差距、逐步實施橫向均衡的重要調節手段，由于受資金規模約束，力度有限。為保證公式化轉移支付力度不斷增長，應確定公式化轉移支付資金在中央財政收入增量中的比例與增長速度，逐步擴大均等化轉移支付的作用。

(三)清理專項補助，逐步建立規范的專項補助制度。為提高專項補助的科學性、公正性和效益性，應從以下幾方面人手：一是優化結構。可以將專項補助進行合理分類，簡化和歸并目前過多的專項補助種類。二是確保重點。在優化結構的基礎上，對優化專項補助支出結構節余下來的資金，要投入到國家重點支持和必保項目。三是規范管理。為提高資金使用效益，應建立嚴格的項目準入機制，以減少專項補助項目設立的隨意性和盲目性。四是實行合理規范的分配辦法。如有些專項補助額可以直接按照實際需要并考慮中央財政的承受能力予以確定，有些專項補助額則應逐步引入因素法進行核定，通過規范的程序和公式計算方法來確定對各地的補助額。

(四)加快政府間轉移支付制度的法制化建設，依法完善轉移支付制度。針對我國目前轉移支付制度存在的問題，借鑒國際上轉移支付制度的先進經驗，我國必須加強轉移支付制度的立法工作，為轉移支付提供有力的法律保障。首先，應將轉移支付的目標、原則、范圍、形式、標準等以法律形式加以規定，使我國轉移支付制度在法制軌道內正常、有序地運行。其次，要進一步規范轉移支付的審批監督程序，編制轉移支付的專項預算，并按預算審批監督程序報同級人大審批。第三，以法律形式明確轉移支付的監督制約機制，同時輔之以必要的司法和審計手段，對違法違章者加以相應的制裁。此外，對轉移支付的執行效果，要建立專門的考評體系和一系列的量化指標，對其進行社會效益、經濟效益的考核評價，以保障轉移支付資金使用的科學性和有效性。