我國金融混業監管模式選擇論文
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內容提要：對金融混業經營及其載體金融集團的監管有單一監管和功能性監管兩種基本模式，兩種模式并無絕對的優劣之分。從我國現實情況出發，不同監管機構相互獨立而又緊密協調的功能性監管模式更為適當。目前我國相關立法對于金融監管協調機制的規定尚不充分，亟需在功能性監管的總體框架下，建立由中央銀行作為牽頭監管者的常設性金融監管協調機制。
一、問題的提出
金融混業經營近年來已成為全球化的趨勢，相伴而來的是金融監管體制的變革與調整。無論是曾長期堅持分業經營的美國，還是有著混業經營傳統的歐陸國家，紛紛出臺、修改或完善相關法律制度，以應對全球性的金融混業浪潮，實現有效的金融監管并最大程度地節約監管成本。
我國在1995年以前由于基本金融法律的缺位，金融經營和監管模式沒有明確說法，事實上實行的是混業經營。1995年《商業銀行法》和1998年《證券法》仿效美國，確立了分業經營、分業監管的基本模式。實施不過數年，國內市場發展的需求和國際金融競爭的壓力就已開始沖擊這道中國的“格拉斯·斯蒂格爾墻”。在此背景下，2003年和2005年分別對《商業銀行法》和《證券法》進行修訂時，以“國家另有規定的除外”的方式取消了混業禁令，肯定了金融混業經營的合法性。
目前，我國的混業經營格局已經初現端倪：不僅有歷史形成的中信集團、光大集團這樣的金融混業經營特例，而且更具廣泛意義的是，目前已經允許商業銀行出資設立基金公司，以及由銀行控股公司/關聯公司設立、收購證券公司等混業實踐。另一方面，我國的金融監管體制仍然是典型的分業監管，即銀監會、證監會和保監會各司其職，分別負責對銀行業、證券業和保險業的監管。雖然已有一些監管協調及合作的努力，但總體而言在混業監管方面還處于起步和試錯階段。目前的當務之急是明確混業經營背景下金融監管的基本模式，并在此基礎上建立適合現實需要的監管合作機制。
二、金融混業經營的基本形態
金融混業經營的載體是金融集團。就其基本內涵而言，金融集團是指具有統一協調的組織結構，主要業務為金融服務，并且在銀行、證券、保險業務中至少從事兩種業務的企業集團。[1]金融集團形式多樣，代表性類型包括全能銀行、銀行子公司和金融控股公司。
全能銀行（universalbank）又稱綜合銀行，是指通過同一法人實體內部的不同業務部門，同時提供銀行和非銀行金融服務的金融機構。全能銀行制的代表是德國，此外還包括荷蘭、瑞士、盧森堡等歐洲大陸國家。在全能銀行內部，通過設立“中國墻”隔離各部門的業務經營，以防范風險傳染和利益沖突。銀行子公司型金融集團是以大型商業銀行為主體，由其設立/控股證券、保險等非銀行金融機構子公司，提供綜合性金融服務的企業集團。這種類型的企業集團稱為事業控股公司或營運控股公司，意指除了持股外，自身也從事特定業務經營。英國的金融集團多采此種形式。金融控股公司則是指由本身不從事任何主營業務、專事行使控股權的母公司，控股銀行、證券、保險等子公司而形成的金融集團。這種類型的企業集團稱為純粹控股公司，以區別于上述事業控股公司。[2]采用金融控股公司形式的包括美國、日本和臺灣地區等。
不同類型的金融集團之間并非涇渭分明。德國的全能銀行只能經營銀行和證券業務，如要涉足保險業，必須通過設立保險子公司來進行；同時，全能銀行和專營保險業務的保險公司也可以通過金融控股公司的方式進行更大范圍的融合。同樣，主打金融控股公司牌的美國，也允許其國民銀行設立“金融子公司”從事非銀行金融業務。
1995年以來，我國的銀行、證券和保險業在分業基礎上各自發展，已經形成了相對穩定的業務范圍、利益格局和監管規則。在此情況下，若借鑒全能銀行制，制度變革成本無疑較高，而控股公司的方式則可以相對便捷的與現有框架對接。從實踐來看，我國目前初現端倪的混業經營也正是走的控股公司路線。這其中既有中央匯金公司這樣的典型金融控股公司（純粹控股公司），也有由商業銀行設立并控股基金管理公司的銀行子公司型（事業控股公司）。實踐已經走在前面，下一步需要做的是從法律制度層面確立混業監管的總體框架。
三、金融混業監管的模式選擇
從國際金融混業監管的實踐來看，代表性的模式主要有兩種，即英國的單一監管模式和美國的多頭（功能性）監管模式。
英國在經歷“金融大爆炸”、實行混業經營之后，于1997年合并原有的九類金融監管機構的職能，成立金融服務局（FSA），對金融行業和金融機構統一行使監管權，成為英國唯一的金融監管機構。2000年頒布的《金融服務和市場法》（FSMA）進一步強化了FSA的職能，突出了其作為“超級監管者”的地位。
FSA模式的最大特點在于其是以整合和“打包”的方式呈現，結構相對簡化和清晰，對于借鑒者而言，在起步階段易于操作。這也成為其最大的吸引力之所在，尤其是對于急于進行金融法律制度改革的新興市場國家而言。[3]然而，FSA模式事實上是為英國這樣一個高度發達和集中的金融體系量身定做的，從未打算過要成為一個“國際模式”。是英國自身的特色和條件催生了FSA，而這些特色和條件大多是新興市場所不具備的。[4]
與單一監管模式相對應的是美國的功能性監管模式。盡管1999年《金融服務現代化法》廢除了施行近60年的《格拉斯·斯蒂格爾法》，取消了混業經營禁令，但美國在經歷了一場關于監管方式改革的大辯論后，明確拒絕了監管合并，而是采取了彼此分離但是相互協調的“功能性監管”（functionalregulation）方法。具言之，對于擁有銀行、證券和保險子公司的金融控股公司，由銀行監管機構（聯邦貨幣監理署OCC、聯邦存款保險公司FDIC）、證券監管機構（證券交易委員會SEC）和州保險監管機構（美國沒有聯邦層面的保險監管機構）分別對其相應的業務/功能進行監管，包括制定各自的監管規章、進行現場和非現場檢查、行使各自的裁決權等；同時，由行使中央銀行職能的聯邦儲備理事會（FED）擔任“牽頭監管者”（leadregulator），對金融控股公司進行總體監管，或所謂“傘形監管”（umbrellaregulation）。聯邦儲備理事會通常負責控股公司層面的監管，[5]只在必要時才能對其銀行、證券或保險子公司進行有限制的監管；但若各功能監管機構認為聯邦儲備理事會的有限制監管不適當時，可在功能范圍內優先行使自己的裁決權。
單一監管和功能性監管本身并無絕對的高下之分、優劣之別。二者都有其優勢，也都有其固有的缺陷；而這些缺陷，往往正是對方的優勢/合理性所在。
單一監管模式支持者的主要理由是：
1.金融集團的發展和金融業務的日益聚合使得風險可能集中在集團中的某個單一部門，從而使得對集團清償能力的評估變得極其困難；在此情況下如果實行多頭監管，將導致監管職責支離破碎，無法對企業的整體安全和穩健狀況作出恰當評估。
2.金融創新的蓬勃發展使得新型金融產品層出不窮，這些產品可能難以嚴格的歸入任何一個功能性種類，從而給功能性監管帶來不確定性：要么造成重復監管，要么形成監管真空。
3.在功能性監管之下，提供類似金融服務的金融機構可能因為所屬功能性類別的不同而接受不同監管機構監管，并受制于不同的監管標準和規則，違反公平原則。更有甚者，這可能導致金融機構改變所屬類別，以便將自己置于監管標準最寬松、執法行為最收斂的功能性機構監管之下，產生所謂的“監管套利”（regulatoryarbitrage）現象。
4.單一監管可以整合監管資源，形成規模效應，從而降低監管成本。
功能性監管模式的支持者的主要理由是：
1.不同金融部門之間的固有差異可能造成單一監管機構沒有清晰界定的監管目標，甚至出現相互沖突的目標。監管目標的不清晰可能導致兩種不利后果：缺乏統一的行為標準，導致監管負責性的降低；監管機構大包大攬，對過多的金融活動加以關注，導致失去重點和效率，運轉失靈。
2.單一監管可能導致跨金融部門的風險和恐慌傳染。當任何一個金融部門出現監管失敗或丑聞時，公眾會認為其他金融部門同樣沒有得到有效監管，從而導致信心危機。
3.單一監管中監管者容易形成“團體思維”（group-think），將其注意力和監管資源主要投向其認為對金融系統構成最大風險的機構或業務，而忽視其他的機構或業務；后者的風險雖然一時并不明顯，但若疏于防范仍將浮出水面。
4.單一監管機構內部往往仍然依照傳統的功能類別進行部門設置，這種形式主義的統一監管能否形成規模效應、提高監管效率，值得懷疑。[6]
可見，單一監管模式和多頭（功能性）監管模式各有其優點/合理性和缺陷，其間的取舍必須慎重，需要結合本國的金融、法律和監管環境，加以細致的分析和論證。特別值得警惕的，是那種想當然的將單一監管模式作為金融監管的發展趨勢或“高級形態”，從而優先加以考慮的想法。有鑒于我國的金融市場和金融法律制度水平，以及金融監管部門設置和實踐運作的現狀，筆者個人傾向于采取功能性監管。對于缺乏整體性、重復監管、監管真空等問題，可以通過更為完善的分工合作、信息共享等監管協調機制來解決。
四、金融混業監管的協調機制
在單一監管模式下，金融監管協調機制主要是指綜合金融監管機構與中央銀行之間的協調。盡管中央銀行的主要職責在于貨幣政策的制定和實施，但同時還承擔著維持金融市場整體穩定、防范系統性風險的職責，而后者同對金融機構和金融業務的監管密不可分。在混業經營背景下，由于金融創新的發展和產品邊界的模糊，監管面臨更大挑戰，監管機構同中央銀行之間的信息共享和工作協調更顯重要。英國在成立FSA、統一金融監管權限后，隨即由財政部、英格蘭銀行和FSA達成三方諒解備忘錄，明確由英格蘭銀行負責金融系統整體上的穩定，FSA則負責金融機構、金融市場和清算交收系統的監管。諒解備忘錄確立了三者之間協調機制的框架，包括設立一個由三方代表組成的常務委員會，用于協調和商討重要、緊急或相關事宜；規定人員在彼此機構中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問題；規定在對外交往上的分工和對內事務上的人事安排，以充分發揮各個機構的優勢又避免監管摩擦或真空，等等。
中央銀行在金融監管協調機制中的重要作用在德國體現得更為突出。在歐盟和歐洲中央銀行體系要求其改革銀行監管框架和將其中央銀行的功能進一步限制在貨幣政策領域的壓力下，德國于2002年仿效英國建立了金融監管局，統一監管所有金融機構，而作為中央銀行的德意志聯邦銀行則負責制定和執行貨幣政策、提供和維護支付清算系統以及管理外匯儲備。與英國不同的是，經過修訂的《德意志聯邦銀行法》明確指出，銀行監管的組織體系是金融監管局和德意志聯邦銀行之間的協作體系，從而奠定了二者對銀行的共同監管。較為突出的表現是，為節約監管資源，金融監管局僅設在聯邦一級，不在各州設立分支機構；對各州銀行的日常監管由德意志銀行代為承擔并向金融監管局報告，由后者作出最終決定。同時，德意志銀行是唯一有權對金融機構行使統計權力的機構，金融監管局無權單獨向金融機構征集任何形式的統計信息，因行使監管職能所必需的信息可從德意志銀行獲?。煌瑫r德意志銀行對涉及金融機構資本金與流動性方面的信息所做的報告也要向金融監管局提供。[7]
美國功能性監管模式下的協調機制則是指牽頭監管者與功能監管者之間以及功能監管者相互之間的協調機制。這種協調機制可以從四個方面來描述，即信息共享、事前協商、相互遵守監管規章和建立沖突解決機制。[8]首先，監管機構有義務相互提供信息和盡可能利用對方的既有信息。例如，銀行監管機構有義務應SEC的要求向后者提供從事證券業務的銀行的有關信息；SEC在對投資銀行控股公司或其聯營機構進行監管時，應最大可能地接受可以滿足其監管要求的、由另一監管機構要求該投資銀行控股公司或其聯營機構提供的報告或該另一監管機構的檢查結果。[9]其次，監管機構在對自己管轄范圍內事務實施監管時，如涉及另一監管機構職責范圍，應事先進行協商。例如，SEC在制定針對新混合型金融產品的監管規則之前，必須就針對證券經紀商或自營商買賣任何該種產品所提出的注冊要求與聯邦儲備理事會協商并取得一致。[10]再次，各監管機構應遵守其它監管機構所屬金融領域的法律，以減少潛在的沖突。例如，在對投資銀行控股公司進行監管時，SEC必須服從其它相關的銀行業法律及州保險法律。[11]最后，為解決可能出現的監管沖突，各監管機構之間還建立起沖突解決機制。例如，若聯邦儲備理事會對SEC有關新混合型產品注冊要求的條例存有異議，可以在該條例公布后60日內向哥倫比亞特區巡回上訴法院提出審查請求，要求法院推翻該條例；在法院最終審結之前該條例中止實施。[12]這四個方面的制度設計，為各功能監管機構之間的協調與合作搭建了良好的平臺。
也許是受美國經驗的啟發，我國在尚實行嚴格分業經營的2000年就建立了人民銀行、證監會和保監會三方聯席會議制度，旨在充分發揮金融監管部門職能作用，交流監管信息，及時解決分業監管中的政策協調問題。2003年通過的《銀行業監督管理法》和修訂后的《人民銀行法》對此作了原則性規定。其中，《銀行業監督管理法》第6條和《人民銀行法》第35條規定銀監會和人民銀行應當在相互之間及同其他金融監管機構之間建立監管信息共享機制，《人民銀行法》第9條則授權/責成國務院建立金融監管協調機制。上述兩種機制在廣義上均屬于金融監管協調機制的范疇：前者是由人民銀行、銀監會、證監會和保監會作為平等主體自行構建，集中于信息共享；后者則是由國務院作為上級機構組織建立，覆蓋范圍更為廣泛，涉及各監管主體在行使職能時的配合協調乃至爭端的解決。
除上述三條原則性規定外，《銀行業監督管理法》、《人民銀行法》（新）和《商業銀行法》（新）對于金融監管機構之間、主要是銀監會與人民銀行之間的協調與合作還有一些具體的設計，總結如下表：
《銀行業監督管理法》《人民銀行法》《商業銀行法》
總體協調第9條：國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院規定。
信息共享第6條：國務院銀行業監督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。第35條：中國人民銀行應當和國務院銀行業監督管理機構、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。
檢查稽核第26條：國務院銀行業監督管理機構對中國人民銀行提出的檢查銀行業金融機構的建議，應當自收到建議之日起30日內予以回復。第33條：中國人民銀行根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要，可以建議國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查監督；國務院銀行業監督管理機構應當自收到建議之日起30日內予以回復。
清算支付結算第27條：中國人民銀行應當組織或者協助組織銀行業金融機構相互之間的清算系統，協調銀行業金融機構相互之間的清算事項，提供清算服務。具體辦法由中國人民銀行制定；中國人民銀行會同國務院銀行業監督管理機構制定支付結算規則。
突發事件應急第28條第2款：銀行業監督管理機構發現可能引發系統性銀行業風險、嚴重影響社會穩定的突發事件……國務院銀行業監督管理機構負責人認為需要向國務院報告的，應當立即向國務院報告，并告知中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門。
第29條：國務院銀行業監督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業突發事件處置制度……
處罰第76、77條：商業銀行有下列情形之一……情節特別嚴重或者逾期不改正的，中國人民銀行可以建議國務院銀行業監督管理機構責令停業整頓或者吊銷其經營許可證……
在這三部銀行業大法中，與金融監管協調機制的有關的總共僅有上述10條，而其中有4條（《銀行業監督管理法》第6、26條，《人民銀行法》第33、35條）兩兩對應，涉及同樣的問題，相當于只有2條。當然，數量少本身并不必然成為一個問題；更重要的是，在筆者看來，上述條款并沒有為一個行之有效的可能協調機制提供足夠的資源。
從上述國外金融監管協調實踐中可以發現這樣一個具有共性的特征，即存在一個總體意義上的監管者，對金融機構進行總體監督和控制：在單一監管模式下是綜合金融監管機構，在功能性監管模式下則是位于傘形結構頂端的中央銀行。惟其如此，金融監管機構之間（在單一監管模式下成為金融監管當局內部）的協調才具有堅實的平臺，金融監管機構與中央銀行間的合作才具有充分的前提，而中央銀行對金融市場的宏觀調控和監督也才能擁有廣闊的空間。反觀上述三部法律有關協調機制條款，并未創設這樣一個監管主體，甚至也沒有提供推定出這樣一個總體監管者的余地，只是相對零散的規定了人民銀行同銀監會及其他金融監管機構作為平等主體相互配合和協調的一些義務?！度嗣胥y行法》第9條關于“國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院規定”的內容，雖然提供了這方面的可能，但卻一直停留在原則層面上。超級秘書網
從我國目前的金融監管的基本格局出發，美國的功能監管模式無疑具有最直接和成本最低的借鑒價值。在這種模式下，作為中央銀行的聯邦儲備局（通過其最高權力機關聯邦儲備理事會）作為總體監管者和總協調人，其金融監管職能與貨幣政策職能互相促進，相得益彰。在我國，人民銀行負責貨幣政策的制定和執行，對金融市場實施宏觀調控，防范和化解金融風險，為此目的需要擁有對金融監管進行總體協調的地位和能力。同時，在目前的“一行三會”中，最適于充當此角色的也是人民銀行：一方面，銀監會、證監會和保監會分業而治，缺乏人民銀行那樣的超然地位；另一方面，人民銀行歷史上曾經是金融市場的全面監管者，銀監會、證監會和保監會的監管職能均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會”所不及的影響力。因此筆者認為，對于建立全面金融監管協調機制而言，當務之急是確立人民銀行作為總體監管者的特殊地位。
2003年9月，由銀監會、證監會和保監會三會主席召開的第一次監管聯席會議達成了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》，并根據其中內容側重為金融控股公司的監管定規。其中至關重要的一點是，明確了對金融控股公司實行主監管制度，即選擇對金融控股公司核心公司（主要業務）實施監管的部門作為主要監管部門，對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管。在這份備忘錄中，不難看到美國功能性監管模式的印記。盡管這次會議成效卓著，但人民銀行的缺席無疑是一大缺憾。綜上所述，不應簡單的由銀監會承繼人民銀行在監管聯席會議的席位，人民銀行則退出這一機制，而是應當將該機制調整升級為由人民銀行牽頭的、更有層次和更具力度的常設性協調機制，亦即《人民銀行法》第9條授權/責成國務院建立的“金融監督管理協調機制”。
五、結語
毋庸諱言，我國金融監管體系的構建過程主要是借鑒和移植國外經驗的過程，而鑒于美國金融市場的發達，也由于制度引進在語言、人員等方面存在的路徑依賴，美國模式，或者更準確的說，美國自1933年《格拉斯－斯蒂格爾法》后確立的金融分業經營、分業監管模式，成為當初立法者近乎直覺的選擇。這種選擇是否適當，不是本文關心的問題。本文所關心的，是在這一給定選擇的前提下，如何應對實行金融混業經營以拓展盈利空間和增強競爭力成為不可回避的全球化趨勢這一現實。久已確立的分部門監管模式有其自身的合理性和生長邏輯，不可能在短期內發生根本改變，也不必為追趕“潮流”而強行捏合為單一監管架構。從符合具體國情和使變革成本最小化的角度出發，不同監管機構（包括中央銀行）相互獨立而又緊密協調的功能性監管模式應當是更為合理的選擇。
