少數民族群眾參與權保障的發展趨勢
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一、問題的緣起及其研究設計
少數民族公民參與權是指少數民族身份的公民，以國家主人的身份，通過各種途徑和形式，參與管理國家和社會事務的權利。在現代社會，主觀的權利只有通過法律規制才能得以真正實現。法律規制強調法律絕對至上或者絕對優先，禁止政府武斷、享有特權、甚至享有寬泛的裁量權。［1］從功能角度來看，保障少數民族公民參與權是有序公民參與和民族地區治理的必然要求。少數民族地區經濟、宗教、文化、語言等方面歧異多樣的背景，疊加少數民族地區現代化及市場經濟的快速推進，民族社會遭受的沖擊力遠高于內地。民族地區社會結構的多元分化及利益沖突的多樣性，引申出近年來少數民族公民多層次、多方位、經常性的制度化和非制度化的參與實踐。對此，學界以政治學、社會學視角研究較多，以法學作為研究切入點的較少；在法學領域，以傳統、靜態的規范法學研究較多，而應用實證的法學研究方法較少。迫切需要從法學的視角并以實證調查的研究方法了解少數民族實際生活中公民參與權的實際狀況，研究具有自身倫理色彩的少數民族公民參與權的發展邏輯和運行規律。本課題組采取了問卷和訪談兩種調查方法，于2011年8月至10月在湘西土家族苗族自治州展開了實地調研。湘西土家族苗族自治州地處湖南省西北部，下轄8縣市，世居土家、苗、回、瑤、侗、白等30個民族，全區共有少數民族200．32萬人，占總人口75．13％。該地區與湖北、四川、貴州接壤，周邊地區多為典型的少數民族聚居的山區，具有較強的少數民族代表性。問卷共設計了40個問題，分為少數民族公民參與權利需求、少數民族公民參與權主體意識、少數民族公民參與權實體法保障和少數民族公民參與權程序法保障四個項目。調查合計發放問卷500份，回收有效問卷450份，問卷有效率為90％。調查以湘西土家族苗族自治州少數民族成年公民為對象，根據族別、年齡、職業、受教育程度等標準篩選樣本后，采用隨機抽樣方法發放問卷。樣本分布情況與湘西土家族苗族自治州少數民族人口構成的實際狀況基本相符，所選取的調查對象在族別、年齡、文化程度等方面覆蓋了各種類型和層次，能夠較全面地反映整體意向。在問卷的基礎上本課題組進行了訪談調查，共訪談了106人。
二、少數民族公民參與權法律保障的實證考察
（一）少數民族公民參與權利需求為了考察少數民族公民的參與權利需求問題，我們設置了5個問題。第一題到第三題的問題分別是“您認為您有參與權嗎”，“您認為您需要參與權嗎”，“您認為少數民族公民參與權能獲得現有法律的保障嗎”，我們用三級量表的形式進行測量，“1”表示肯定性答復“有或需要或能”，“2”表示否定性答復“沒有或不需要或不能”，“3”表示“不確定”。選擇有參與權利需求的占46％，選擇實際擁有參與權利的占20％，認為參與權能獲法律保障的占18％。數據表明少數民族公民參與權利的內心需求較高而滿意度較低的反比例關系（參見表1）。我們設置的第四個問題是考察低滿意度的原因。第四個問題是“您認為湘西地區公民參與權法律設定不能滿足權利需求的原因是什么”，此題為多項選答，同時選擇憲法保障不足，參與權保障機制不完善，法律保障救濟渠道不暢的占81．7％。公民參與權的理論基礎源于三個方面：政治學基礎———國家與社會的二元化；法理學基礎———法律是廣大人民群眾意志和利益的反映；憲法基礎———國家的一切權力屬于人民，人民擁有監督權。［2］這些數據是公民參與權理論來源的集中體現，既反映法理上和我國憲法對少數民族公民參與權肯定和支持，又暴露理論向現實轉化的不足。第五個問題是“目前在公民參與方面您最需要獲得保護的權益是”，選擇參與權益的占38．6％；自由參與權占18．0％；平等參與權占25．3％；參與的救濟權的占18．1％。我們所設選項都是公民參與權益的具體形式。從選擇結果看，選擇最基本的參與權益的最多，其次是平等參與權、自由參與權，選擇人數最少的是參與的救濟權，說明少數民族公民作為中國公民的特殊群體，基于自身相對獨特性，缺乏切實有效參與經濟生活、文化生活、社會生活以及公共事務的權益保障。這些數據充分反映了少數民族公民參與權的發展規律，即少數民族公民在擁有最基本的參與權益后，才能享有更多的平等參與權、自由參與權乃至參與的救濟權。
（二）少數民族公民參與權主體意識為了使人民有避免自身的和社會的權利遭受公共權力的侵害，公民參與權的創設和行使就成為一種制衡的力量，使之成為制約和監督公共權力不當行使的利器。［3］少數民族公民參與權的實現，關鍵在于培養少數民族公民的主體意識。所謂公民的主體意識，主要是指廣大公民以主體者的身份對法制建設的積極參與，對法治前途與命運的高度責任感與政治熱情。還包括各類國家機關即工作人員對公民主體地位在思想觀念上的肯定與尊重。［4］為了了解少數民族公民法律保障的參與主體意識，我們對湘西8縣市進行了問卷調查，結果顯示有主動參與意愿的占84％，有2％的人消極抵制，14％的人認為與自己無關。我們對被調查人員進行了年齡劃分，顯示少數民族公民參與權主體意識與年齡相關。在18至30歲的少數民族公民中，有主動參與意愿的占70％，消極抵制有4％，有26％的公民說與自己無關。在31至50歲的少數民族公民中，有主動參與意愿的占60％，消極抵制有9％，有31％的公民說與自己無關。在51歲以上的少數民族公民中，有主動參與意愿的只占22％，消極抵制卻有12％，還有66％的公民說與自己無關。分析數據我們得出的結論是在成年人范圍內年齡越小，參與意愿的積極性越高；年齡越大，消極抵制的比例越高，漠不關心的程度越高。這主要是由文化程度的差異和公民不同的生活閱歷造成的。在問題“您有主動參與國家管理或社會事務管理的經歷嗎”，16％的公民說有，34％的公民說沒有，50％的公民說不知道。在回答“如果您有主動參與的經歷，您參與的是公共事務還是個人事務”，參與中70％的公民回答是個人事務。而在“您有被動參與國家管理或社會事務管理的經歷嗎”21％的公民說有，并在回答“如果您有被動參與的經歷，您參與的是公共事務還是個人事務”，參與中72％的公民回答是公共事務。這表明隨著經濟的發展，少數民族公民有一些主動或被動參與基層決策的實踐，但是參與意識中缺乏公共意識，乏于對公共服務、公共制度、公共輿論、公共福利的關注，局限于私利范疇。
（三）少數民族公民參與權實體法保障實體法是規定實體權利和義務的法，即規定法律關系主體在實體上享有什么權利、承擔什么義務以及相應的法律后果的法律。［5］為了了解少數民族公民參與權實體法狀態，課題組從參與權利的主體結構、參與主體的權益、參與權利的實現、參與權救濟四個板塊問卷。
1．參與權利的主體結構。少數民族公民參與權利的主體結構存在兩個維度，即個體維度和群體維度。我們設置了10個問題考察少數民族公民參與權利的主體結構（參見表2）。調查顯示，有參與經歷的少數民族公民中82％的人選擇的是個體參與，18％的人選擇的是群體參與。選擇群體參與的少數民族公民中，以臨時集結的群體方式參與的占80％，以穩定組織的群體方式參與的僅占20％?？梢姡贁得褡骞駞⑴c的主體單元中個體化、離散化特征明顯，組織性參與程度不高。這與少數民族地區社會結構密切相連。少數民族地區社會結構最為突出的特征即結構的“板塊式”組合，表現為社會各單元、各部分之間缺乏內在統一性，聯系極為松散，社會整合程度很低。這一特征主要體現在多維的社會隔離。［6］群體參與的主體地位因少數民族地區社會結構封閉和半封閉及松散的狀態受到了一定程度的抑制。而個體參與則與個體的文化程度和經濟收入有關聯，受教育程度為高中以上，經濟收入2000元以上，以個體的方式參與越多。而小學以下文化、月收入在500元以下的少數民族公民有48％的人愿意將自己的參與權交付給家族中有威望的人行使。在與少數民族公民面對面訪談中，大部分人認為在實際參與活動中決策權往往被精英人士所左右，這反映了少數民族公民在既定的利益分配格局中占不利地位時權利的讓渡和個體參與能力的弱化。從整體的視角，有88％的少數民族公民希望能以群體方式參與，僅有12％希望以個體方式參與。在評判個體參與與群體參與的優劣問題上，63％的人認為個體參與的好處在于行動比較自由，不受他人意志左右，但局限性是力量弱小，達不到目的。70％的人認為群體參與有組織依靠，力量大，但利益代表性差。在訪談中映證了這一點，大部分人認為在湘西地區人大代表對群眾的呼聲和現狀不能充分的理解與反應，沒有有效的聯系群眾，是“啞巴代表”、“掛名代表”。
2．參與主體的權益。少數民族公民參與權利是具體的。就其內容而言，按參與過程的發展順序包括四個環節上的具體權利。首先是知情權，指少數民族公民有權向各級政府全面及時了解參與事物相關信息的權利，這是少數民族公民參與的前提條件。其次是行使參與權，指少數民族公民通過自身行動實施參與的權利，主要包括規劃參與權、決策參與權、執行參與權。該過程中少數民族公民擁有表達權、建議權、批評權、監督權。最后是被告知權和救濟權。被告知權指主管機關應盡力告知參與公眾參與結果，并向參與公眾說明參與意見采納或不采納的理由。救濟權指少數民族公民認為參與權被侵害時擁有的申述權和起訴權。調查顯示，少數民族公民對參與主體權益的知曉，城市遠遠高于農村。在調查的對象中，城市公民有81％的少數民族公民知曉參與主體的具體權益，生活在農村的少數民族公民只有8％知曉。究其原因，可能是世居少數民族公民大多地處邊遠，由此相伴而生的封閉性、保守性的集體意識即為“事不管己，高高掛起”。調查中90％的少數民族公民認為公共事務是公家人事，與自己參與權沒有多少關系，自己知不知曉、參不參與、監不監督無所謂。與自己有利害關系的事務，97％的少數民族公民表示愿意參與，92％的少數民族公民表示不知道具體的參與權利，只能耐心等待結果。少數民族公民參與主體的具體權益并未獲得社會成員的普遍認同，制約了少數民族公民參與權的實現。3．參與權利的實現少數民族公民參與權利的法律規制是由觀念、規范、組織、行為等各環節組成的一個有機聯系的系統，是少數民族公民參與法治的前提，也是少數民族公民有序參與的標志和有力保障。在我們設置的問題“您認為您的參與權能實現嗎”，92．65％的人認為不能實現。對于不能實現的原因，68．45％的人認為少數民族公民參與權法律規定模糊，配套制度不完善。在相關配套制度中，呼聲最高的是信息公開制度，42％的少數民族公民認為信息公開制度不完善影響參與權利的實現；位居其次的是溝通協商制度，36％的少數民族公民認為政府不能有效溝通協商導致參與權利不能實現；22％的人認為通過信訪舉報制度參與通常是有去無回，意見得不到及時的采納與回應，（參見表3）。在被調查的湘西地區8縣市中，花垣縣是土家族、苗族集中的縣，已經出臺了《出席、列席縣人大常委會會議規定》、《花垣縣公民代表旁聽人大常委會會議的暫行規定》等地方性法規，規定年滿18周歲公民申請旁聽會議的權利。但是，調查顯示仍有65．2％的人認為在花垣參與權并不能有效、方便、快捷的行使，公眾大多通過報紙、電視了解一些無關緊要的信息，政府決策也比較武斷，參與權更多表現為一種形式。參與者對特定利益的認知能力、參與過程的學習能力、根據目標而選擇手段的行為能力以及參與者根據利益訴求而進行有效組織化的能力，在很大程度上都依賴于參與者對信息的擁有和控制。［7］雖然近年來少數民族地區各級政府推出的一些信息公開措施，但對實質性事項公布較少。信息不對稱嚴重影響了少數民族公民實現參與權的積極性。同時，協調溝通與回應制度有利于儀式性參與向實質性參與的轉變，公共理性與個體理性只有在權力主體與權利主體的互動中，才能實現共通與共融。在我們設置的問題“現有的少數民族公民參與權相關法律制度的主要缺陷是”，35％的人認為少數民族公民參與權相關法律制度發展不全面，未形成完整的相應系統或制度；參與權保障機制缺乏剛性的占46％；監督機制不完善的占7％。造成以上問題的原因，87．32％的人認為政府不重視公民的參與權，公民參與權沒有相應的地位，沒有發揮相應的作用，甚至有21％的人認為政府的工作人員自身法律意識不強無法很好的引導湘西地區的人們。由此可見，湘西地區政府沒有發揮好少數民族公民參與權的引導作用，公民對政府的信任度低。少數民族公民參與本身就是一種民主權利，權利的真正落實必須倚重法律規則的保障，少數民族公民參與權的法律保障不完善限制了少數民族公民參與。4．參與權責任及救濟在我們設置的問題“當地政府是否就侵犯公民參與權承擔責任”，選擇有時候會占10．6％，大部分情況下會的占9．1％，大部分情況下不會的占70．3％，從不會10％。當地政府在何種情況下應承擔侵犯少數民族公民參與權的責任，選擇不知道的占83．8％，選擇知道的占3．8％，選擇知道一點占12．4％。大部分少數民族地區傳統的公共行政體制盛行，政府不愿意讓渡一部分權力給公民和社會組織，限制甚至避免少數民族公民參與，在實體法層面表現為回避對侵犯少數民族參與權法律責任的明確規定。政府機關及其工作人員侵犯公民參與權就應該承擔相應的法律責任；追究責任卻無可援用的法律條文，責任追究自然大打折扣。以致58．85％的人認為追究當地政府侵犯少數民族公民參與權的責任是勞民傷財，費力不討好的事情。關于少數民族參與權救濟的制度設計方面，67．4％的人不知道可以通過何種途徑救濟，57．2％的人只知道可以通過上訪解決問題。訪談中，大部分人認為政府侵犯少數民族公民參與權，就只能忍氣吞聲。傳統的少數民族社會是一個以血緣、克制、耐心、服從為基本特征的倫理型的社會，合并自然經濟的經濟方式以及超強的宗法統治，抑制了少數民族公民維權意識的生長。而現代社會中少數民族參與權救濟立法保護的嚴重不足，不利于少數民族參與權的保護。
（四）少數民族公民參與權程序法保障少數民族公民參與權離不開一定的方式、步驟、順序以及時間的延續性，這就是程序。為了追求客觀、理性、公正的決定，必須有程序法的規制，用以創造團體意識和尊重人性尊嚴，使人們能夠預見政府行為，減少裁量行為的錯誤，從而精確地實現實體法。［8］為了考察少數民族公民參與權程序法保障的相關問題，我們圍繞少數民族公民參與權的范圍、方式、程序展開問卷調查。
1．參與權的范圍。在我們設置的問題“您了解少數民族公民參與權的范圍嗎”，2％認為清楚一點，98％認為不清楚。不清楚的情況可以分為三種，63％的少數民族公民認為自己從未行使過參與權，至于何種事項可參與并不清楚；21％的少數民族公民認為自己行使過參與權，但都是“被參與”，至于何種事項可參與不是很清楚；16％的少數民族公民認為雖然主動行使過參與權，至于何種事項可參與還是不清楚。至于不清楚的原因，17％的少數民族公民認為是法律沒有明確參與權范圍，38％的少數民族公民認為是政府沒有明確參與權范圍，45％的少數民族公民認為是自己不關注導致。就少數民族公民參與權范圍寬窄評價，12％的人認為少數民族公民參與權過窄，未覆蓋城鄉地區；8％的人認為恰當；80％的人回答不清楚。迄今為止，少數民族公民參與權的范圍僅政治領域有法律規定，經濟、文化、社會公共事務方面的參與權范圍需要立法做出具體規定，讓少數民族公民能夠找到廣泛參與國家和各級地方事務的法律根據。
2．參與權的方式。我們設置了如下問題“您知道實現少數民族公民參與權的合法方式嗎”，“您知道少數民族公民參與權的實現有哪些合法方式”，“您對合法方式有何評價”“您贊同以非法方式實現少數民族公民參與權嗎”，“您知道少數民族公民參與權的實現有哪些非法方式”，“如果您贊同以非法方式實現少數民族公民參與權，原因是什么”，“您對非法方式有何評價”（參見表4）。調查顯示，52％的人知道實現少數民族公民參與權的合法方式，知道最多的合法方式是選舉、聽政、民意熱線，對此的評價是合法方式少，不能達到預期效果；87％的人贊同以非法方式實現少數民族公民參與權，知道最多的非法方式是動亂行為、暴亂行為、沖擊行為，對此的評價認為非法方式屬無奈之舉，但能解決問題。目前法律對以什么方式參與未作細化的規定，操作性不強?，F有合法的參與方式形式化、單向性特征明顯，導致非法參與方式群眾認同的現象。3．參與權的程序。程序就是對實體活動的約束，程序的不當必然導致實體結果的不公正。在我們設置的問題“您知道實現少數民族公民參與權的相關程序嗎”，回答不知道的占80％，回答知道一點的占16％，回答知道的占4％。少數民族公民參與權缺乏具體程序的規定，大多數法律、法規往往只是簡單地規定少數民族公民可以參與，但對于程序規范過于籠統，違反程序的法律責任不明確，無法保證少數民族公民參與權的有序性、合法性。
三、少數民族公民參與權法律保障的發展路向與趨勢
（一）由維權意識向法律保障轉變少數民族傳統型社會表現為一種排斥變化的剛性特點，政府與公民及社會組織之間呈現出一種絕對集中的單向關系。市場經濟和西部大開發作為少數民族公民參與的外部因素，導致利益主體多元化，社會異質性增強，政府與公民及社會組織之間互動方向與互動形式的多元化。少數民族公民參與權的內部動力因素是參與意識，利益主體在多元利益格局中要求公平對待、公平競爭、維護合法權益的參與愿望日益增強，盡可能地要求把權力分解為權利，以制約權力和保障人權并形成對有限權力的抗衡。維權意識在參與意識推動少數民族傳統型社會向現代型社會轉化中產生。合法是在作為個體內在成分的價值與規定社會關系結構的制度化模式兩者之間的重要環節。［9］在少數民族公民參與權正當性和價值合理性的內在矛盾與張力的作用下，維權意識迫切需要通過立法的協調，確保參與渠道的暢通，保障多元利益主體的不同利益訴求，實現多元利益的動態化均衡。從少數民族公民參與權法律保障的社會功能而言，拓寬和疏通少數民族公民的利益訴求渠道，借助制度化的協調機制，使少數民族公民利益沖突以正義為價值取向在立法的框架內得以解決；就少數民族公民參與權法律保障的設計目的而言，在于認可少數民族公民參與權的合法性，限制決策者的恣意裁量，實現少數民族公民共同決定重大事務的少數民族公民公共生活自治。少數民族公民參與權由維權意識向法律保障轉變，是以少數民族公民主體的追求和市場經濟及民主政治的開放精神為內核動力，呈現出內在自覺、動態整合的非單一線性的總體性進程。［10］
（二）由法律上的存在向事實上的實現轉變少數民族公民“原子化個人”的參與很大程度上受制于法律所構成的語境?，F行憲法包含以法律方式規制少數民族公民參與權的意蘊。憲法第2條規定人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。憲法第41條規定中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。我國的行政訴訟法、行政復議法、行政許可法、立法法、集會游行示威法、選舉法、居民委員會組織法、村民委員會組織法等都有公民參與的相關內容?！睹褡鍏^域自治法》及其他民族法律法規保障少數民族地方自治權，給予少數民族公民參與政治、經濟、社會文化生活的權利。少數民族公民參與權在現有法律體系中存在源于人民權力和權利的正當性。公民參與權的正當性證成之所以要從正義性和合法性兩個思維視角去論述，乃是因為公民參與權既是一種基本權利，又是一種公共權利，而且還是一種社會權利。［10］34少數民族公民參與權在法律上的存在，并不意味著少數民族公民參與就能事實上的實現，它需要權利保障制度的健全，才有行使權利的可能性。雖然有少數民族公民參與權粗略的法律規定，但是，少數民族公民參與權細化保障明顯不足。具體表現為立法規定得抽象、間接，規范本身不完善；地方性法規缺乏具體的參與制度，缺乏參與的平臺，缺乏參與的合理渠道。盡管如此，近年來少數民族公民參與蓬勃發展，議事會、民主懇談會、聽證會、民主理財會、財務審計會、民主評議會等行為逐漸增加。
（三）由普遍性向特殊性轉變少數民族公民參與權是我國公民參與權的特殊部分，具有少數民族獨特元素和發展軌跡。少數民族公民參與權法律制度應與少數民族的傳統政治人格、賴以生存的經濟條件、物質條件、文化條件相適應。現代中國的法制體系是以大規模的移植為特征的，與少數民族的實際生活有較大距離。隨著社會的發展，法律發展的本土化趨勢愈益加強。普遍開展的非西方化的法律創新運動，是發展中國家法律的再現代化或法律的內在現代化的表現。［11］34民族地區的“自治條例”、“單行條例”、“變通規定”、“補充規定”是民族自治地方立法自主權的體現，旨在針對少數民族特殊情況所產生特殊的法治訴求進行普適性法律法規的調整，使之更符合該地方的實際和當地群眾的需要。隨著利益群體的多元化和社會結構的階層化，立法經常成為對特定利益群體或者特定社會階層的正當利益訴求的一種回應。［12］少數民族公民參與權立法越來越多地結合當地實際和民族特點，改變和創新已有法律條文，體現民族自治地方特色，表現出少數民族公民參與法律由普遍性向特殊性轉變的趨向。實際上，這一轉變任重道遠。具有執行性、變通性、補充性、自主性、具體性、針對性的民族地區參與立法流于形式，只是簡單地重述憲法和民族區域自治法規定的內容，形式化立法、公式化立法的現象突出，還不能有效地解決本地區少數民族公民參與權的具體問題。針對少數民族公民參與權的類群特點，在憲法同一性之下，正視少數民族公民參與權的差異，在多元的價值領域內，最終才能實現少數民族公民參與權的規范和有序。哈貝馬斯提出的話語民主理論（Theoryofdiscoursedemocracy）被認為是公民參與的理論常常被援引。哈貝馬斯認為“真正的共識絕不會否定差異，取消多元性，而是要對話語論證的形式規則達成主體間認識的合理的一致，并將這一前提引入語言交往?！保?3］只有加強對話和協商的制度化建設才能達到話語交往者之間最充分的理解與溝通。哈貝馬斯說：“話語理論并不認為，話語政治的現實必須依賴于具有集體行為能力的全體公民，而是認為，話語政治必須依靠相應程序的制度化?！保?4］制度化最高變現為法治，法治必然是少數民族公民參與權良性發展的路徑選擇。健全少數民族公民參與權法律保障，才能實現少數民族公民參與有序性和利益訴求多元性的統一。賦予多元主體合法參與地位，合理地界定少數民族公民參與權的范圍，具體規定少數民族公民參與權的配套機制，確認少數民族公民參與權的方式和程序，厘定少數民族公民參與權責任及救濟方式，形成保障少數民族公民參與權的自上而下的多個層次、多種淵源的網絡式法律體系，維護少數民族公民的正當參與權利，進而保障少數民族公民合法地參與社會的公共生活。
