經濟轉軌期地方政府功能探析
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一、市場經濟區域化推進中的地方政府
中國的經濟是非均衡經濟。各個地區的經濟文化發展水平很不平衡，面對這種基礎，中國的改革開放實行了非均衡戰略。在改革初期，中央實行地區傾斜，給了沿海地區放開搞活的政策，允許沿海地區在改革開放上較其他地區先行了一步，這在很大程度上推動了中國各地的經濟發展水平和經濟體制的非平衡發展。現在中國實際上形成了集中在東部沿海的幾個經濟成長最為活躍的地區。隨著全面推進市場經濟，中央政府為改變地區間發展不平衡的狀況，將改變地區傾斜政策，使各個地區的市場化政策趨向一致。但是，在國家沒有給特殊的政策的條件下，這些發達地區仍然有能力先于其他地區建立起市場經濟體制。首先是這些地區已經成為外商投資的熱點。廣東、江蘇、上海、福建、山東的外商直接投資的數額已分別達全國總額的28.8%，11.9%，n%，9.3%，7.4%。這意味著全國外商投資額的70%以上集中在這些省份。外商投資是市場化改革的強大動力。其次是這些地區工業基礎較好，近幾年由于大量引進外資和國外先進技術，這些地區發展的產業代表國內先進水平，也成為國內的主導性產業。第三，這些地區的地方財力較強。在原有的計劃經濟體制中，地方的發展主要依靠中央政府的投資。現在中央集中的財力相對下降，地區的發展將主要靠地方的財力。
統計數字顯示，中國目前地方財力差距很大，而在這些地區居民儲蓄水平比其他地區高，財政收入水平也比其他地區高，再加上這些地區的經濟效益高于其他地區，資金回報率高，因而能吸引更多的資金。這樣，地方有很大的能力推進經濟發展和市場化改革的進程。第四，這些地區有發展市場經濟的基礎。這些地區的中心城市，如上海、廣州、蘇州、無錫、青島、大連等地，在歷史上，市場經濟就有過較大的發展。只要國家搞市場經濟的目標明確，這些地區就會駕輕就熟地發展市場經濟。由于以上原因，在非均衡發展的中國，市場化的改革不可能同步，市場經濟可能在部分地區首先突破，完善的市場經濟體制可能在部分地區首先建立。中國市場經濟這種區域化推進的進程本身就是漸進式改革的一個重要特征。這意味著漸進式改革不僅是時間概念，也是空間概念。在中國市場化改革之所以具有區域性特征，同地方政府推動的關系極大。在過去的體制中，政府的經濟職能主要是管理企業，現在企業成為獨立的市場主體進入市場。這時，地方政府介入經濟活動不是象過去那樣管企業，而是幫助企業進入市場，支持企業增強競爭力。這是市場化速度較快的區域的地方政府的主要經濟職能。
具體表現是:
1.地方政府在各地的體制改革和發展模式上具有創造性。在改革過程中，地方政府結合本地實際進行了制度創新，如江蘇發展鄉鎮企業的蘇南模式，浙江發展私營企業的溫州模式，廣東發展外商合資企業的模式，都是先由地方創造，后來得到中央肯定并推廣的。誰在體制上有創新，誰就走在前面。
2.地方政府對建立市場配置資源機制的推動作用。在中國，計劃配置資源的機制在相當大的程度上是被沿海地區的地方政府打破的。在這里，國家計劃分配的資源少，滿足不了經濟發展的需要，地方政府擔起了到省外找資源的重任。
3.地方政府在地區內加強產業和企業的組織和協調。近幾年來上海、廣東、江蘇等地的產品在國內和國外市場的竟爭力大大增強。其中的一個重要原因是這些地區的地方政府抓了產業結構的調整，扶持了各自有竟爭力的產業，組建了企業集團，從而形成了地區的整體競爭力。總之，中國目前市場化速度較快的地區，在很大程度上靠有效的地方政府。對越來越強化的地方政府的經濟作用，人們會從不同的角度提出批評。有的會從維護中央宏觀調控的角度，認為地方政府作用的強化會妨礙中央宏觀調控，甚至會影響國家的統一性。有的從完全的市場經濟的角度，認為地方政府作用的強化會影響市場的充分作用，甚至會妨礙中國市場化的進程。如果把地方政府的作用放到現階段的中國，放到市場經濟發展的特定階段中去分析，則這些擔心不僅是多余的，而且從根本上忽略了地方政府在創造中國市場經濟體制中的積極且核心的作用。
二、地方政府對不完全的計劃和不完全的市場的銜接
按照規范的市場經濟理論，在轉向市場經濟體制以后，政府的職能應該改變。政府不應該代替市場去配置資源。政府的作用只限于作為市場競爭的裁判和警察，公平、公正、公開地維持竟爭秩序。政府只是在市場失靈的地方發揮作用，提供公共產品和公共服務。地方政府的作用也是這樣。如果地方政府過強地介入經濟活動，就會同這種規范的理論發生矛盾，因而同中國建立市場經濟體制的改革目標發生矛盾。需要指出的是，這種規范的理論只能解釋規范的比較成熟的市場經濟，還不能說明目前中國尚不規范的、發育尚不成熟的市場經濟。中國目前正處于體制轉軌的階段。經過十多年的市場化改革，中央集權的計劃體制已經瓦解。由政府直接配置的資源，由政府直接定價的產品，由政府直接安排的收入所占的比重已經很小。企業也已經改變了過去作為政府附庸的地位，有了獨立的經濟利益，也有了經營自主權。這樣，資源配置的計劃體制已經很不完全。破了計劃體制，市場經濟的體制是否就自然而然地立起來了呢?回答是否定的。現在中國的市場發育不成熟，不完全。從生產要素市場看，一方面還不完全，特別是金融市場、勞動力市場很不發展;另一方面還不規范，市場波動太大，特別是股票市場。
從市場機制看，一方面價格改革還沒有到位，不但國家還掌握著部分價格的定價權，放開的價格的市場定價還缺少規范;另一方面競爭還沒有秩序，由于部分企業還在吃國家的大鍋飯，竟爭還不充分，再加上競爭缺少規范，競爭還不公平。在這種不完全的市場上，資源顯然是通過市場和非市場的途徑配置的，也就很難保證其配置效率。顯然，在中國目前的經濟轉軌階段，需要推動制度創新，以順利實現體制轉軌。政府在其中的作用是從制度上銜接不完全的計劃和不完全的市場，保障資源配置的效率。現在能擔當好這一重任的是地方政府。地方政府在轉軌期填補不完全的計劃和不完全的市場之間的體制空白，是由其在此期間特定的行為方式決定的。在轉軌階段，地方政府的行為，是在保障國家統一和中央的權威的前提下，相對獨立地發展本地區的經濟，解決好本地區經濟間題。在市場化改革的進程中，面對企業，在弱化中央政府的作用的同時，強化地方政府的作用，可有效地克服由不完全的計劃和不完全的市場配置資源所導致的效率損失間題。當然，地方政府應理性介入經濟活動，不能因此而成為轉軌的障礙。需要指出，在體制轉軌期間地方政府作用同計劃經濟時期的背景不一樣，因而作用的方式也不一樣。在計劃經濟時期，地方政府的作用是作為中央政府的派出機構來代管企業。在這種體制中不僅企業沒有自主權，地方政府也沒有獨立的行為。
而在現在的體制轉軌期，企業的手腳已經被放開，有了經營自主權。面對成為市場主體的企業，地方政府的作用已不是作為中央的派出機構來管企業，而是在不充分發展的市場環境中為企業疏通市場渠道，提供良好的商業和經營環境，對地方的經濟活動進行宏觀指導、組織、協調，為企業提供高效率的服務。在這種情況下，地方政府作用的強化，不會影響企業自主權，也不會阻礙市場化的進程。在目前的體制轉軌期，地方政府的職能和行為不是中央政府派生的，而是中國目前的市場發育不足的現狀所賦予的。在市場不完備階段，面對不完全的市場，不完全的信息，企業尋找市場的費用必然很大。計劃體制的取消，市場竟爭的引入自然地會給社會、企業和個人帶來更多的不確定性。例如，生產要素的市場價格，消費品的市場價格，產品的供求，資本的流動，水，電的供應，房地產市場行情等等都會經常發生不確定的變化，剛剛進入市場的企業是無法適應這種不確定的市場環境的。在這種情況下，由地方政府收集并處理信息，成本要小得多。特別是供求、價格等市場行情的變化通常是在一個個相對獨立的經濟區域中發生的，帶有區域性特征。企業間的外部交易變為由地方政府組織的地區內部的協調則可大大節省交易成本，突出表現在以下幾方面。
1.由地方政府組織區域內企業結構調整，組建大型企業集團，比企業自己去尋找橫向一體化縱和一體化的途徑成本要小得多，它最終是節省了企業的交易成本。
2.中國目前的結構性矛盾非常突出，一方面是原有的產業結構基礎是畸形的，另一方面是各地重復建設重復投資造成不同地區產業結構的同構化。這種結構造成企業過大的競爭費用，如果靠市場的作用來調整這種結構需要很長的時間。由地方政府來調整區域內的產業結構，確定區域內的支柱產業和主導產業并加以扶持，則可大大節省市場調整產業結構的成本。
3.在法制不完全的環境中，企業間簽訂合約，監督合約執行的成本也很大。地方政府介入并組織經濟活動能起到降低交易成本的作用。因為相對于企業，政府的信用度更高，政府也會利用行政力量監督合約的執行。所以，在吸引外資時，由地方政府出面總比單由企業出面更有信譽，成功率也高。外資也常常因地方政府介入簽約而感到放心。在這里地方政府既不是替代計劃，也不是替代市場，而是替代不完全的計劃和不完全的市場。它之所以能承擔這一職能是同其在這一階段的特定利益相關的。地方政府承擔這一重任有自身的內在動力。這種動力固然同中央政府要考核地方政府領導的政績有關，但更為重要的是來自地方的壓力。每個地方政府實際上都是一定范圍的社區政府。在現行的體制中，社區建設費用主要由地方政府提供。就業水平、物價水平、收入水平、交通通訊狀況、服務設施、文教設施等等，都是社區民眾的切身利益。這些指標的改善都取決于一個地區經濟發展水平。
社區民眾會從縱向和橫向的比較中衡量社區政府的政績，并反映在對政府領導人的投票上。近幾年來部分省市縣長在選舉中落選，就反映了地方民眾對地方政府領導的壓力。特別要指出的是，在過去的體制中，民眾的許多福利是由企業提供的，如就業問題、養考間題、生活保障問題等。進入轉軌期后，企業開始將一些福利推給社會負擔，一些企業也會破產，與此同時，社會保障制度沒有建立起來。為了保障轉軌期的社會穩定，地方政府不得不承擔起原來由企業承擔的責任。地方政府要安置失業職工，要提供物價補貼，要給虧損企業提供補貼或貸款等。因而地方政府也在填補不完全的計劃和不完全的市場的體制空白。顯然，目前的地方政府不只是提供公共產品，還要為社區民眾提供福利，同時要為市場化改革提供必要的保障。這些費用的基本來源是地方政府的財政收入。在現行的中央與地方的分稅體制(包括以前的財政包干體制)中，地方政府的可支配財力取決于本地區的經濟發展水平。
本地區的經濟增長速度快，可增加地方財力，保障地方政府的社區支出，而且，在本地區增長速度較快的時候，就業水平高，收入水平也高，需要由地方政府負擔的費用也少，政府可以有更多的財力提供公共產品。一個地區的經濟越發達，這個地區的公共產品越是多。這種狀況決定了地方政府必定要介入經濟活動，承擔起發展地方經濟的職能。特別是中國的市場經濟有區域化的特征，誰先建立起市場經濟體制，誰先達到小康指標，誰先實現現代化目標成為各個地區的競爭目標。正因為如此，地方政府對加快速度的沖動要比中央政府，比企業都強。在這里需要把地方政府推動本地經濟發展同所謂的“諸侯經濟”現象加以區分。“諸侯經濟”強調地區分割和地區封閉，從本質上是反市場化的。在這種封閉狀態下擴張地方經濟便是需要調控的過熱經濟。而順應市場發展，地方政府努力為企業疏通市場渠道，在推進區域的市場開放中促進經濟增長，這同“諸侯經濟”是不能同日而語的。
三、地方政府對中央宏觀調控的市場化調整
中國自改革開放以來多次進行宏觀調控，但在幣央加強宏觀調控時，某些地區仍能保持較高的經濟增長速度，市場化的速度也沒有因此而減慢。這同地方政府對中央的宏觀調控措施作市場化調整是密切相關的。.在體制轉軌期，對企業來說，地方政府是行政機構。而對其他地區，地方政府便起著“經濟人”的作用。地方政府作為經濟人是由自身的財政利益決定的。它要追求自身的財政利益最大化，就要保障本地企業的利潤最大化。從這一意義上說，地方政府同本地的企業形成了利益共同體。受地方經濟利益最大化的驅使，地方政府的經濟行為準則并不是保守地保護與封鎖地方經濟，而是盡量地擴散本地區產品的市場覆蓋面，盡量地吸引外地資源流向本地。因此，在本地企業參與市場競爭時，地方政府作為本地區企業的總代表參與市場競爭。例如，為了吸引外地資源更多地流向本地區，地方政府要在本地區創造更好的市場條件，其中包括發展金融機構，完善交通運輸體系，建設和完善市場體系，完善服務設施，同時也可能推行一些吸引資源的地方性政策。例如某些地區在一度時間曾經實行過高物價、高工資、高利率的“三高”政策，以此來吸引外地資源。再如，為了到外地爭市場，地方政府要為推銷本地企業和產品采取一系列的制度化經濟活動。其中包括:企業和產品評優，樹名牌企業和名牌產品，提高其知名度;舉行區際產品展銷會，省市長帶了企業家到外推銷產品;舉辦各種貿易懇談會、招商引資會，請外商、外地企業家、外地官員到本地來建立經濟聯系。地方政府實際上成了企業的“經紀人”。
顯然，在推動地區發展和改革中，地方政府不僅僅是一般的行政機構，它還是“企業家”。越是接近基層，地方政府的作用越強。在中央還保持著一塊資源配置權的體制中，地方政府的這種功能，起到了對中央計劃配置資源作市場化調整的作用。長期以來中央和地方政府的矛盾主要反映在財政分配上，即中央確定中央和地方收入分割的比例及中央財政對不同地區進行轉移支付時，更多地考慮地區平衡。于是在中央和地方的財政分配上出現了博弈:中央要地方多交，地方盡可能地少交中央財政的收入，或者盡可能地爭取更多的中央財政的補貼。雙方為此采取了不少對策。在地方有了相對獨立的財政利益后，這種博弈已不可避免，博弈的結果也不一定是減少中央收入，而是使中央財政的負擔在地區間趨向公平。從財政分配的最終結果來看，各地的財政收入差距很大，但各地的財政支出水平卻趨向均衡。支出水平同其收入水平并不完全一致。這種財政分配格局說明在現階段要對中央的宏觀調控進行市場化調整，財政分配上博弈的作用是有限的。地方政府主要依靠對中央在地區間配置的資源進行再配置來實現市場化調整。在原有體制中，資源配置到各地區后一般不會發生流動。而在轉軌期，資源可能進行再次配置。這次再配置則是按效率原則由市場調節。
地方政府在其中起了關鍵性作用。地方政府利用各種有效的市場方式，依靠本地區的競爭力進入外地市場爭奪資源、爭奪市場。這幾年中國出現了資金、人才由西部流向東部的“孔雀東南飛”的現象。如廣東、江蘇等省份，都是資源缺乏的加工工業省份，國家分配的資源無法滿足其生產能力。這幾年能保持較高的經濟增長速度，靠的就是由地方政府組織的地區競爭力從外地爭得了大量的資源。當然，考慮到地區平衡，西部地區應該留住資源，并且要爭取資源由東部回流到西部。要做到這一點，也要靠地方政府的作用。即除了靠中央的計劃調節外，關鍵還是西部的地方政府致力于提高本地區的產業競爭力，并利用有效的市場方式同東部地區建立各種經濟協作聯系。
在推動資源在地區間配置時，地方政府的經濟人作用除了地區之間的競爭外，還反映在地方政府和中央政府在增長速度方面的博弈上。即在中央加強宏觀調控時，中央要壓低速度，地方政府想方設法爭取本地區更高的經濟增長速度。面對由經濟過熱造成的通貨膨脹，中央必須采取緊縮需求的宏觀調控措施，面對普遍的爭上速度的氣氛，中央不得不采取“一刀切”的辦法。但是各個地區發展經濟的能力存在著很大的差異，經濟增長的質量和效益也大不一樣。只要中央緊縮需求的口子不隨意放松，地方和中央博弈的結果，只能是有條件加快速度的地區，質量和效益較高的地區爭取到更高的速度，從而實現中央控制的速度在地區間作市場化調整。就是說，在中央加強宏觀調控時，地方政府的發展經濟的積極性則可克服宏觀調控的負效應。一方面可發揮地方的潛力，在現階段的中國，許多資源中央政府實際上是無力動員的，這就給地方政府留下了很大的資源動員空間。另一方面地方政府的行為可將中央的宏觀調控措施作市場化調整，保證了更為有限的資源的配置效益。從這一意義上說，地方政府對宏觀調控措施的市場化調整，能保證中央調控的質量和效益。
對中央的宏觀調控措施在本地區內部作市場化調整，也是地方政府的重要職能。中央的宏觀調控一般是總量控制。例如，國家在緊縮需求時會給各地區規定信貸規模控制指標，固定資產投資規模指標。這些控制指標到了地方政府那重以后，地方的作用是對這些已定的總量根據效益作結構性分配，將國家的總量控制同本地區內的結構調整結合起來。其基本的調節方法是，依據市場行情反映的結構狀況，確定產業結構調整的重點，支持應該發展的項目。在結構調整目標明確后，具體應由哪些企業來承擔投資項目，則交給市場調節，鼓勵競爭。江蘇在宏觀調控時期，發展最快的是鄉鎮企業，而不是國有企業，就是市場調節的結果。中國市場化改革以來，多次進行宏觀調控。宏觀調控實際是加強計劃控制，但中國的市場化改革的進程沒有因此而受到影響。這應該歸功子地方政府對宏觀調控的市場化調整。同時，一些地方的政府充分利用中央宏觀調控的機會，加快改革和發展，在市場經濟區域化推進中也取得了突破性進展。四、市場經濟制度建設中地方政府的制度創新人們一般認為，改革的市場化過程就是企業擺脫政府的行政約束并轉而通過市場的原則來從事生產和交易的過程。在中國現實的市場化過程中，卻出現了地方政府的經濟作用強化的狀況。這是不是有悖于市場化的一般規律呢?從中國目前所處的市場化階段來看，不是這樣。這個階段需要一個有效的地方政府的作用。
以上我們已經分析的地方政府在不完全的計劃和不完全的市場中的銜接作用，在中央宏觀調控中作市場化調整中的作用，都已表明地方政府已經起到了市場化改革的催化作用。市場化進程事實上是制度創新的過程。制度創新會給經濟帶來更多的政治、經濟、社會各個方面的變數，市場會出現更多的不確定性。要想在這種不穩定、不確定的環境中較少摩擦地推進改革，就需要政府的作用。制度創新的一大難題是:政府對經濟的計劃管理必須減弱，但市場化改革的順利推進又必須要有一個能有效地使產權及各種市場經濟的法規強制實現的政府統治。在中國目前的國情下，這一難題的解決在很大程度上取決于地方政府在中央與地方政府、地方政府與企業之間的制度創新。首先，由于改變計劃經濟體制更多地是要改變中央計劃經濟體制，因此市場化改革本身是中央計劃職能弱化的過程。在此過程中。為了減少改革的盲目性，減輕體制轉軌的摩擦，需要強化地方政府的職能。其基本職能是確保計劃經濟體制向市場經濟體制轉換的順利銜接。
其次，中國市場化改革的漸進性是通過某個地區首先試行某些改革措施來進行的，改革政策實施的有區別的地方特征，使得地方政府在市場化改革中扮演了相對獨立的角色。市場經濟的區域性推進依賴地方政府的創新，也依賴于改革先行地區地方政府的帶頭。地方政府要在中國市場化改革中成為有效的政府，作用不僅在于推動地區內的經濟發展，更為重要的是要推動制度創新。根據市場經濟的理論，在市場完善后，政府的經濟職能應逐步弱化、地方政府要最終退出市場就必須在體制轉軌階段創建完善的市場制度。按此要求，地方政府推動的制度創新內容主要包括以下幾方面:
1.市場制度的創新。針對中國目前市場制度不完善的現狀，地方政府所要推動的市場制度創新涉及:建立現代企業制度;建立完善的市場體系;創造充分競爭的市場環境;完善市場定價制度;建立勞動力市場流動和市場選擇的就業制度;建立有效的市場交易規則和市場競爭的規范。
2.社會機制的創新。與充分競爭追求效率的市場制度相配套，需要建立兼顧公平和保障社會穩定的社會機制。由地方政府推動的社會制度建設主要涉及:建立包括養老、醫療、失業在內的社會保障制度;建立以減輕社會摩擦為目標的地方各壓力集團的利益協調機制;建立以公平為目標的收入分配的社會調節機制;建立政府官員與企業家相互溝通和監督的制度。
3.法律制度的創新。市場經濟也是法制經濟。在地方具有立法權的條件下，地方一方面要完善實施國家統一的市場經濟法規的機制，另一方面要根據本地區市場經濟的發展進程，制定地方范圍的市場經濟法規。不僅要對市場競爭本身作出法律規范，還要對市場競爭可能產生的外部性間題作出法律規范，保障政府維持市場競爭秩序有法可依。同時要完善市場監督和執法機制。
4.政府自身的制度創新。地方政府要承擔起推動市場化改革的職能，自身也有個制度創新問題。根據現代經濟理論，政府過多地介入經濟過程，干預公共產品的分配，難免會產生“尋租”、機會主義等腐敗行為，特別是中國目前雙軌體制并存，更是為政府的腐敗提供了土壤。這樣，在體制轉軌期，政府的制度創新就顯得尤為重要。這種創新主要涉及:建立約束政府權力的制度;建立規范政府的行為的制度，以及建立防止和克服政府官員腐敗的制度。現在困擾中國的一大間題是所謂的“諸侯經濟”問題。保護落后，限制競爭，地區分割，重復投資等等問題同樣也會阻礙市場經濟的發展。這些問題的存在應歸因于現行的不按規模經濟和產業關聯經濟原則劃分的地方行政結構。在這種地方行政結構中，當每一個地方政府都試圖通過行政手段來建立自己的經濟王國時，諸侯經濟是難以避免的。
但如果按照規模經濟和產業關聯經濟原則來界定地方政府的管轄范圍，或者按此原則來推進區域經濟一體化，由此產生的地方政府行為就會在很大程度上受到市場經濟的控制，不講市場經濟原則的諸侯經濟就不可能普遍實現。所以，中國市場經濟的發展，對地方政府在制度創新上的要求，并不是給現有任何地方政府發展自己“諸侯經濟”的自主權，而是要根據市場的區域分布原則來界定有效率的地方政府職能，在此基礎上賦予地方政府發展經濟的充分權力。最后需要強調的是，上述地方政府較強的干預經濟的職能不是永恒的。這些職能是中國目前的體制轉軌期的產物，隨著市場經濟制度的完善，地方政府的上述職能將逐步弱化。地方政府在進行制度創新的同時也將逐步否定自己的職能。
