淺析交通管治中的行政強制舉措

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作者：董鵬單位：四川大學

一、我國道路交通安全行政強制措施形成過程

交通安全管理強制措施1955年公布的《城市交通規則》對交通違法行為視情節輕重規定了批評教育、給予警告、罰款、扣留駕駛執照、拘役處罰的行政處罰措施，當時并未形成行政強制的概念，1988年8月1日起施行的《中華人民共和國道路交通管理條例》直接對交通違法行為規定了處罰措施，也沒有規定行政強制措施。2003年頒布并于2004年5月1日實施生效的《中華人民共和國道路交通安全法》開始做出了行政強制措施的規定。之后國務院出臺的《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》（簡稱“道路交通安全法實施條例”），在廢止1988年《中華人民共和國道路交通管理條例》的同時，也有相應的行政強制措施的規定。公安部2004年4月30日通過了《道路交通安全違法行為處理程序規定》（公安部令第69號）和《交通事故處理程序規定》（公安部令第70號），以部門規章的形式對《道路交通安全法》和《道路交通安全法實施條例》做出了細化執行的規定，后被2008年公安部頒布的《道路交通事故處理程序規定》（公安部令第104號）和《道路交通安全違法行為處理程序規定》（公安部令第105號）分別修改代替。目前我國交通安全管理領域實施生效的法律法規有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》、《道路交通事故處理程序規定》（公安部令第104號）和《道路交通安全違法行為處理程序規定》（公安部令第105號)。從法律位階來看《道路交通安全法》屬于法律，《道路交通安全法實施條例》屬于行政法規，《道路交通事故處理程序規定》和《道路交通安全違法行為處理程序規定》屬于部門規章。

二、道路交通安全行政強制措施的主要類型

目前，規定交通管理領域的主要強制手段的法律規章有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》、《道路交通事故處理程序規定》（公安部104號令）、《道路交通安全違法行為處理程序規定》（公安部105號令）。其中《道路交通安全法》規定了：交通管制(第四十條)、扣留機動車駕駛證(第二十四、一百一十條)、扣留車輛(第七十二、八十九、九十二、九十五、九十六、九十八條)、拖移機動車(第九十三條)、保護性約束(第九十一條)、收繳物品(第九十六、九十七、一百條)等行政強制措施，以及恢復原狀(第一百零四條)、排除妨礙（第一百零六條)、加處罰款(滯納金，第一百零九條)等行政強制執行。《道路交通安全法實施條例》規定了：強制撤離現場(第八十九條)、拖移機動車(第一百零四條)、檢測體內酒精或國家管制的精神藥品、麻醉藥品含量(第一百零五條)。《道路交通事故處理程序規定》（公安部104號令）規定了：強制撤離（第十六條）、扣留車輛（第二十八、三十四條）、扣押物品（第二十九條）。《道路交通安全違法行為處理程序規定》（公安部105號令）規定了：扣留車輛（第二十五條）、扣留機動車駕駛證（第二十九條）、拖移機動車（第三十一條）、檢測體內酒精或國家管制的精神藥品、麻醉藥品含量(第三十三條)、保護性約束（第三十三條）、收繳物品（第三十五、三十六、三十七條）、強制排除妨礙（第三十八條）、消除違法狀態（第二十七條）、滯納金（第五十二條）。

三、現行道路交通安全行政強制措施屬性分析

（一）屬于行政強制措施行為1.保護性約束。《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》都對保護性約束進行了規定，《道路交通安全法》第九十一條和《治安管理處罰法》第十五條分別規定對于醉酒的人可以采取約束性保護，直至酒醒。約束性保護是一種強制措施，因為它針對的是醉酒者的自由，醉酒者雖然會意識模糊，如果認為醉酒者沒有自由意志，那么其在醉酒狀態下實施的行為就不具有可非難性，也就是醉酒者會因為沒有自由意志而不負法律責任，這顯然是不正確的，《刑法》規定醉酒者犯罪要承擔刑事責任，《治安管理處罰法》也規定醉酒者違法要承擔相應的責任，這也就是法律對醉酒者自由的肯定。因此保護性約束是針對的醉酒者人身自由的限制，屬于《行政強制法》第九條規定的“限制公民人身自由”的強制措施。2.扣留機動車駕駛證。扣留機動車駕駛證是在行政強制法里沒有規定的一種方式，但它具有強制性。首先，扣留機動車駕駛證針對的不是相對人的人身自由，也不是相對人的財產；其次，機動車駕駛證的價值在于它代表了一種許可資格，對機動車駕駛證的扣留是對相對人資格的限制。在駕駛證被扣留期間是不允許駕駛機動車的，對駕駛證的扣留是交通管理領域一種特有的行政強制措施。在相對人的違法行為被交通管理機關發現到作出行政處罰決定有一段時間差，在這段時間內應該對相對人的駕駛許可作出一定限制，因此對駕駛證的扣留在交通管理領域就顯得不可或缺。扣留駕駛證并不是行政處罰，和暫扣駕駛證有根本區別。暫扣駕駛證是《行政處罰法》規定的行政處罰方式，扣留駕駛證是一種強制措施，扣留只是單純的將相對人的駕駛證留置，是否處罰要到作出行政處罰決定才可以確定，即扣留駕駛證件的不一定會受到暫扣或者吊銷駕駛證件的處罰，扣留只是對相對人的權利進行了限制，并沒有使其權利受到減損或者消滅。因此，扣留駕駛證是一種強制措施，扣留駕駛證件由《道路交通安全法》規定，符合《行政強制法》第十條的規定，應當將扣留駕駛證件認為是《行政強制法》第九條規定的“其他行政強制措施”。3.扣留車輛。根據《行政強制法》第九條規定行政強制的種類包括扣押財物。扣留車輛是扣押財物的一種具體方式，所以，扣留車輛屬于扣押財物的強制措施。（二）不是行政強制措施的行政措施1.交通管制。《人民警察法》第十五條規定，縣級以上人民政府公安機關，為預防和制止嚴重危害社會治安秩序的行為，可以在一定的區域和時間，限制人員、車輛的通行或者停留，必要時可以實行交通管制。公安機關的人民警察依照前款規定，可以采取相應的交通管制措施。《道路交通安全法》第四十條規定，遇有自然災害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時，公安機關交通管理部門可以實行交通管制。交通管制是否屬于行政強制措施以及交通管制的屬性有待進一步討論，但有的交通管制是由《警察法》和《道路交通安全法》設定的，即使交通管制屬于行政強制措施，它的設定也是符合《行政強制法》的，因此交通管制的規定符合《行政強制法》精神。《道路交通安全法》、《人民警察法》分別規定了交通管制措施，不難看出交通管制有以下特點：首先，交通管制針對的是某一區域，不是某一具體的行政相對人，“在行為對象上，如果一個行政行為是針對特定的對象作出的，就是具體行政行為，如果一種行為是針對不確定對象作出的，那么它是抽象行政行為”[2]，因此交通管制不是具體行政行為；其次，交通管制的約束力是“往后性約束”，即在開始交通管制的一段時間內實施，“如果一個行政行為是適用以前的事項，它便是具體行政行為，如果一種行政行為是適用往后的事項，那它便是抽象行政行為”[2]P40；最后，“在行為的適用次數上，如果一種行政行為只適用一次，那么它就是具體的，如果一種行政行為可以反復適用，那它便是抽象的”[2]P40，顯然交通管制是反復適用的，因為只要交通管制的行為不停止，對于指定區域交通管制可以反復適用于通過該區域的所有車輛或者行人。交通管制顯然不是行政強制措施，行政強制首先是一種具體行政行為，交通管制不具備具體行政行為的特征，更不可能是行政強制措施。根據交通管制的特點，交通管制更應該被認定為一種抽象行政行為。2.強制撤離現場。不是行政強制措施也不是行政強制執行。強制撤離描述的是一種結果，而不是方式，換句話說就是強制撤離現場是要達到撤離現場的結果，至于方式并不是強制撤離現場關心的，公安交通管理機關可以根據具體情況采取法律規定的措施使相對人離開現場，可以是拖移機動車，也可以是代駕，還可以是扣留車輛。根據不同的強制撤離方式強制撤離現場就有了不同的性質。因此，強制撤離現場只是一種對結果目的的描述，既不是強制措施也不是強制執行。因為強制撤離不屬于行政強制，所以不屬于《行政強制法》規制的范圍，不存在是否符合《行政強制法》的情況，只是強制撤離的手段根據其具體屬性會受到《行政強制法》的約束。3.從現行法律規定角度來看，收繳并非行政處罰措施，也非行政強制措施。從字面理解收繳是對非法物品的占有的剝奪，更接近于行政強制措施，但從法律后果看，“收繳是一種處分性行為，它與查封、扣押等限權性行為不同，它不僅僅限制對象物的使用權，而是剝奪其所有權，對行政管理相對人的利益影響是一樣的[3]。”因此，將收繳物品理解為一種行政處罰的執行措施更為合理、恰當。（三）行政強制執行措施1.拖移機動車。拖移車輛是強行將車輛由一地移動至另一地。是針對相對人拒不履行移車義務或者當事人不在現場的情形，是“采取一定的強制措施，迫使拒不履行相應義務的相對方履行義務或通過其他法定方式使相應義務得以實現”[4]的行為，應該認為是一種行政強制執行措施。2.恢復原狀、排除妨礙、加處罰款或滯納金。根據《行政強制法》第十二條規定，行政強制執行的方式包括加處罰款或者滯納金以及排除妨礙、恢復原狀，因此該三種措施是行政強制執行措施。（四）行政程序中的調查措施檢測體內酒精或國家管制的精神藥品、麻醉藥品含量。檢測體內酒精或國家管制的精神藥品、麻醉藥品含量是一種行政證據調查行為，檢測體內酒精或藥品含量其目的是得到一個參考量，為后續的行政行為提供依據，既不是對人身自由的限制，也不是對財產的限制，檢測不是行政強制措施。因為強制檢測不是強制措施，所以不屬于《行政強制法》規制的行政手段，《行政強制法》的實施生效對其也沒有影響。

四、道路交通安全行政強制措施與行政強制法的銜接

（一）對不屬于行政強制措施行為的處理交通管制、強制撤離現場、收繳物品，因為不屬于行政強制措施，所以《行政強制法》的生效實施對其沒有影響，相關的法規和規章規定的實施和效力不受影響。對非行政強制措施的規定應該保留，或者根據其他有關法律法規，按照法定程序進行修改。（二）符合行政強制法的行政強制措施1.保護性約束。《人民警察法》第十四條規定：公安機關的人民警察對嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護性約束措施。《道路交通安全法》第九十一條第四款規定：醉酒駕駛營運機動車的，由公安機關交通管理部門約束至酒醒。約束性保護屬于對公民人身自由的限制，是由《警察法》和《道路交通安全法》規定的，《警察法》和《道路交通安全法》屬于法律的位階，根據《行政強制法》限制公民人身自由的行政強制措施應該由法律設定，所以約束性保護的規定符合《行政強制法》。2.扣留機動車駕駛證。《道路交通安全法》第二十四條第一款規定，公安機關交通管理部門對累積記分達到規定分值的機動車駕駛人，扣留機動車駕駛證。第一百一十條第一款規定，執行職務的交通警察認為應當對道路交通違法行為人給予暫扣或者吊銷機動車駕駛證處罰的，可以先予扣留機動車駕駛證。扣留駕駛證的行政行為應屬于其他行政措施，它的設定直接是《道路安全法》，根據《行政強制法》第九條關于行政強制措施種類的規定，扣留駕駛證件應屬于其他行政強制措施之列，設定規范的是法律，該項行政強制措施的設定也是符合《行政強制法》的。3.恢復原狀、排除妨礙、加處罰款或滯納金。這三種行為是行政強制執行，并且符合《行政強制法》的規定。《行政強制法》第四十五條第二款規定，罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額，《道路交通安全法》中關于滯納金沒有規定上限，在公安部105號令里規定了滯納金不得超過罰款數額，105號令的規定符合《行政強制法》的精神。《道路交通安全法》第一百零四條規定，未經批準，擅自挖掘道路、占用道路施工或者從事其他影響道路交通安全活動的，由道路主管部門責令停止違法行為，并恢復原狀。根據《行政強制法》第十二條恢復原狀是行政強制執行的一種方式，第十三條規定行政強制執行由法律設定。行政強制執行只能由法律設定，《道路交通安全法》對恢復原狀的設定符合《行政強制法》。公安部105號令第三十八條規定，對在道路兩側及隔離帶上種植樹木、其他植物或者設置廣告牌、管線等，遮擋路燈、交通信號燈、交通標志，妨礙安全視距的，違法行為人在規定期限內拒不履行的，依法予以處罰并強制排除妨礙。《道路交通安全法》第一百零六條規定，在道路兩側及隔離帶上種植樹木、其他植物或者設置廣告牌、管線等，遮擋路燈、交通信號燈、交通標志，妨礙安全視距的，由公安機關交通管理部門責令行為人排除妨礙；拒不執行的，處二百元以上二千元以下罰款，并強制排除妨礙，所需費用由行為人負擔。公安部105號令第五十二條規定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款，加處罰款總額不得超出罰款數額；《道路交通安全法》第一百零九條規定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款，單位作出加罰款限額的規定。《行政強制法》第四十五條規定，行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額。第四十六條規定行政機關實施加處罰款或者滯納金超過三十日，經催告當事人仍不履行的，具有行政強制執行權的行政機關可以強制執行。可見105號令的規定符合《行政強制法》的規定，《道路交通安全法》雖未作出滯納金上限的規定，但是由于《行政強制法》的實施生效，低位階的規范性文件應該不能違反《行政強制法》和《道路交通安全法》，105號令的規定同時符合兩者。因為以上三種強制措施或者強制執行措施符合《行政強制法》的規定，并且在實際的交通管理工作中也是必要的手段，所以關于以上三種的相關規定不受《行政強制法》實施生效的影響。（三）設定行政強制措施不符合行政強制法規定的處理1.完善下位法程序，設置前置程序，使下位法規定的行政強制措施在滿足一定條件時使用，從而使下位法中行政強制使用范圍符合上位法。105號令第二十五條規定“有偽造、變造或者使用偽造、變造的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志、保險標志、駕駛證或者使用其他車輛的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志、保險標志嫌疑或者機動車有拼裝或者達到報廢標準嫌疑的”扣留車輛，而《道路交通安全法》第九十六條第三款規定，使用其他車輛的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志、保險標志的，由公安機關交通管理部門予以收繳，扣留該機動車。擴大了上位法中規定的行政強制措施的適用范圍。因此，建議在對有違法嫌疑的機動車采取行政強制措施時，設置前置查問程序。公安交通管理機關在發現有違法嫌疑的車輛時，應該對相關人員進行盤問，如果盤問結果顯示車輛無違法情形，應當及時放行，如果有違法情形則進一步采取扣留車輛等強制措施。因為盤問不是強制措施，在規章中可以設定，經盤問系違法的可以采取強制措施，這并不違背上位法。對于下位法擴大上位法中行政強制措施使用范圍的，修改下位法，使其范圍符合上位法，可以采取縮小下位法中強制措施適用范圍使其與上位法一致；或者完善相應程序使下位法中行政強制措施的使用條件符合上位法。2.對于根據實際情況確實必要的強制措施應該修改法律或者出臺相關法律解釋，提高行政強制措施規定的位階，從而符合《行政強制法》。根據《行政強制法》第十一條規定：法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施。對于下位法超越上位法規定的行政強制措施，應該修改法律或者出臺相關法律解釋，在法律中規定行政強制措施。對于《道路安全法》沒有設定，而公安部部門規章或者國務院行政法規設定的強制措施應該修改法律，提高設定這些強制措施的規范的位階，使其符合《行政強制法》。

《道路交通安全法實施條例》第一百零四條規定，機動車駕駛人不能出示本人有效駕駛證；駕駛的機動車與駕駛證載明的準駕車型不符；飲酒、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品、患有妨礙安全駕駛的疾病，或者過度疲勞仍繼續駕駛；學習駕駛人員沒有教練人員隨車指導單獨駕駛四種情況之一并且又無其他機動車駕駛人即時替代駕駛的，公安機關交通管理部可以將其駕駛的機動車移至不妨礙交通的地點或者有關部門指定的地點停放。該規定實質也是行政強制執行措施的設定，根據《行政強制法》行政強制執行的設定權由法律行使，《條例》作為行政法規對拖移機動車的規定不符合《行政強制法》。因此，建議再修改《道路交通安全法》將相關情形加以規定或者出臺相關法律解釋加以規定，從而使下保證法律系統的統一協調。