鐵路融資狀況及革新建議

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本文作者：肖苗苗傅宇珍貴夢格作者單位：浙江財經學院

一、鐵路民營化融資改革的必要性

進入新世紀，我國的交通運輸網絡建設明顯加快，其中鐵路建設的主要任務為：擴展鐵路運輸交通網絡，改進既有鐵路修建技術，提高經營管理水平。在這之中，高鐵作為未來鐵路建設的重點，憑借著快捷舒適的優勢，滿足了居民的出行需求，同時帶動了區域發展。但高速鐵路是一個投資規模龐大、建設周期長、技術含量高的項目，完成以上任務需投入巨額資金，據有關專家測算，未來15年中國鐵路建設需要投入資金達2萬億元，即平均每年需投資1300億元左右。面對需要這么龐大資金量的建設項目，現有的鐵路建設資金早已不堪重負。一方面，鐵道部面臨著高額負債，據鐵道部數據顯示，截止2011年9月，鐵道部總資產37395.2億元，總負債22288.5億元，負債率已高達59.6%。另一方面，中央政府對鐵路建設的投入日益減少，據統計，2011年鐵道部的建設資金已經從2010年的7000億元下降到4690億元，2012年更將進一步下降為4060億元。面對以上建設規模對資金的巨大需求與建設資金的嚴重短缺的矛盾，我國現有的鐵路建設資金引入民營化資本顯得尤為必要。

二、我國現有的鐵路融資民營化改革方案

由前文可知，無論是從目前我國鐵路建設的現狀出發，還是從我國鐵路建設的長遠發展來看，融資方式的改革已經必不可少，為了改變原有的政府單方面出資加銀行性貸款融資這一單一模式，鐵道部也做出了相應的改革。我國鐵路改革首先對鐵路的運營組合方式、是否拆分鐵路運輸總公司、是否采取客貨運分開等問題進行討論，確定了“政企分開，網運分離，引入競爭，加強監管”的改革總體思路。隨后在2005鐵道部出臺了《關于鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，將鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備制造與多元化經營四大領域向非公資本全面開放。

2006年在“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案里，鐵道部提出“融資工作是中鐵股的核心業務之一”，要按照“政府主導、多元投資、市場運作”原則，努力構建多元化投資主體，建立市場化融資機制，拓寬籌融資渠道，積極吸引地方政府、企業以及民間、境外等資金參與鐵路建設。在進行以上一系列循序漸進的改革措施后，目前我國鐵路的融資改革成效有：“十五”期間，鐵道部與31個省市自治區政府就加快鐵路建設簽訂了戰略合作協議，推進合資合作建設鐵路，為鐵路建設的加快發展創造了良好的外部環境。在此基礎上，2007年，合資建路得到大力發展，投資渠道繼續擴寬。積極吸收政府和社會資本投資鐵路建設。包括所有客運專線在內，2007年在建和籌建的合資鐵路項目64項，占路網建設中大型項目近一半。2012年3月，鐵道部更是下文要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線原本由地方鐵路局持有的股權，全部移交中國鐵路建設投資公司。

三、鐵路民營化改革現狀及存在的問題

民營資本的引入會豐富鐵路建設的融資渠道，但在實際操作中也存在諸多問題。接下來我們將以巴新鐵路的建設為例進行具體分析。巴新鐵路西起國家蒙東能源基地，東至傳統煤炭工業基地遼寧阜新，跨越內蒙古和遼寧兩省區，是一條為煤而建的鐵路。全長487.6公里，設計工期三年、最初設計時工程投資總估算為58.6億元。2006年1月鐵道部發展計劃司將巴新鐵路的建設納入鐵路“十一五”規劃中，同年11月，巴新鐵路正式動工。由于阜新市沒有多余資金用于鐵路建設，引進民間資本便呈水到渠成之勢。2007年8月7日，國家發改委下達《關于新建巴彥烏拉至新邱鐵路項目核準的批復》，確定“政府主導、多元化投資、市場化運作”的總思路。巴新鐵路最終由春成集團承包建設，春成集團董事長王春成為巴新鐵路法人代表，采取股權融資方式引入資金。巴新鐵路建設項目原計劃于2010年8月31日完工，結果“停工半停工差不多有三年”，這條號稱國內民營資本參與建設最長的鐵路，在過去兩年幾近爛尾。

從巴新鐵路的建設案例中不難發現，在鐵道部采取現有的改革措施之后，使得部分鐵路建設民營化，但是并未達到預期解決鐵路建設融資問題的成效，巴新鐵路建設工程也未能達到預想的在資金壓力方面得以緩解，還是難以逃脫現有許多鐵路建設面臨的停工半停工的困境。對其進行仔細分析后歸納出現有融資改革主要存在以下三點問題：

（一）民營資本進入鐵路建設積極性較低

盡管國家已經頒發了一系列引進民營資本建設鐵路的條例，但在實際運行過程中民營資本卻并未如預期般大量注入鐵路建設市場。目前我國鐵路由國家掌控，國鐵以外的其他鐵路在貨物分流成本清算等方面都對國鐵有很大的依賴性，而國鐵將部分運輸量安排給外部企業進行運營，實際上對自身而言是一種利益的流失，因此國鐵在進行上述安排時或多或少地會采取不公平待遇，這樣必然導致市場競爭的扭曲，造成民營資本進入鐵路建設資金的巨大無形阻力。再者，一般的企業要維持原有的生產經營，而鐵路建設資金需求量大，在抽取大量資金后可能會影響企業日常運轉，風險相對較大。此外，鐵路經營低收益，且利潤回報周期較長，以及缺乏一個良好的收益預期也使趨利的外部資本不愿涉足，加之目前我國鐵路實際效率不佳，如我國合資鐵路的70%處于虧損狀況，必然影響到社會投資者的信心，以上的原因極大地降低了許多民營資本的進入意愿。

（二）民營資本進入鐵路建設難度大

鐵路建設需要短期大量的資金投入，一方面，民營企業自有資金相對較薄弱，很難達到進入鐵路建設的要求。民營企業資金來源渠道相對較窄，主要依靠民間借貸和銀行貸款，而現有的民間借貸機制還不完善，且通過此渠道的借貸方式所需支付的借貸利率相對較高，企業難以長期承受高額的利息償還壓力。而銀行借貸對企業的借貸數額畢竟有限，且對抵押狀況等的限制條件較多。另一方面，民營資本呈現數額較小且分布分散的特點，缺乏一個正規的渠道使之得以匯集，這使得民營企業在面對鐵路建設的高額資金情況下顯得心有余而力不足。這些資金方面的限制都加大了民營資本進入鐵路建設的難度。

（三）民營資本進入鐵路建設后無法發揮活力

盡管當前許多民營資金已進入鐵路建設的領域，但目前鐵路建設的諸多問題并未得到明顯改善。在引入民營資本的規模、速度等方面并未進行合理的評估。許多引入民營資本修建的鐵路，完全脫離負責鐵路建設的國有企業，并未經過一個循序漸進的過程，使得其建設缺乏有效的引導。此外，由于不斷以股權融資方式引入資金，加之償債能力有限，大股東的股份被不斷攤薄，分散的股權導致股東之間難以達成統一協議形成有效的決策。激烈的利益沖突甚至會導致局面混亂，使最終結果與引入民營資本的初衷所偏離。

四、鐵路民營化融資難的成因分析

（一）嚴格的運價管制和低運價政策

鐵路建設屬于公共基礎建設范疇，不以營利為唯一目標，也追求社會效益。因此長期以來我國的鐵路運輸一直實行嚴格的運價管制，貨物運價由國家計劃強制管理且調整存在困難，鐵路運價的變動都需經歷先向國家發改委等部門申請，批準后再由運輸企業執行的復雜過程。不可否認，這種嚴格的運價管制在維持物價穩定，促進其他產業發展方面起到了積極作用，但是在當前鐵路建設大規模展開，投資額巨大的情況下，由于其既不能真實反映鐵路運營成本，也不能真實反映運輸市場供求關系，加之鐵路建設周期長，已使投資鐵路短期內變得無利可圖，這些都嚴重阻礙了社會向鐵路投資的積極性。

（二）缺乏公平競爭的環境

政企不分、產權不清、權責不明等原因造成當前我國鐵路發展缺乏公平的競爭環境。在“政企不分”條件下，鐵道部兼具政府和企業雙重職能，和相關鐵路企業之間具有很強的行政隸屬關系，而鐵路資源主要還是依靠鐵道部計劃分配。為維護自身利益，國鐵在計劃安排時很容易出現資源傾斜的狀況，諸如民營企業的其他投資主體權益很難得到有效維護和保障，從民營企業和國有企業雙方銀行貸款難易程度和利率水平高低上已可見一斑。再加上我國相關鐵路法規制度體系還不完善，對于社會資本進入鐵路行業之后的利益分配、權利和責任等諸多問題尚無明確的可遵循的法律規范，這些都加大了民營資本進入和有效發揮作用的阻力。

（三）民營資本融資渠道狹窄

由于鐵路建設要求資金短期內大量的投入，一般的民營企業在投資鐵路建設方面，還需維持其日常業務的運行和流動資金的預留，故而面對如此龐大的投資需求，民營資本就顯得尤為薄弱。再者，民營企業資金來源渠道相對較窄，主要依靠民間借貸和銀行貸款。而當前中國的民間借貸市場機制還不夠成熟，受銀行貸款條件約束較大，更加嚴峻的是，進入2010年，貨幣政策轉向，央行和銀監會同時加大對信貸結構的調整，民營企業要想獲得銀行貸款難上加難。

五、鐵路民營化融資改革的政策性建議

針對上述現有鐵路融資改革仍然存在的難點和問題，為了民營資本更好地發揮作用，提出以下三點政策性建議。

（一）建立和完善法律制度

出臺鼓勵和引導民間資本進入的鐵路投資法，給予民間資本投資者法律上的支持，在立法上給予社會資本平等參與鐵路建設的保障。在改善鐵路投資環境方面，通過立法的方式，給予參與鐵路建設的民營資本在營業稅、所得稅、土地增值稅、關稅等方面立法和政策支持，依法保障社會資本的正當獲益。只有加強立法，制定完善的法律、法規和政策，保護投資者的合法正當利益，才有可能吸引大量的社會資本參與鐵路建設，明確民營資本的投資方向、范圍、優惠政策和規定，為民間資本提供準確的信息指導。此外，立法過程中應該考慮環境差異等地區特殊性因素，使立法更具針對性和解決力。

（二）融資渠道多樣化

面對當前民營資本資金薄弱且融資渠道單一，過于依賴銀行貸款的現狀，應通過多種方式拓寬融資渠道，主要有：設立民營企業投資基金會，向社會募集資金；在國家限定相關職能和服務范圍內，允許民營企業聯合創辦民營投資銀行；開辟二版市場，促進更多民營企業在二版市場上市交易；鼓勵民營企業之間進行聯合，形成一些規模更大的集團，匯集更大的資金流的同時也有利于增強向銀行貸款的能力，最終使民營企業融資渠道得以多樣化，融資難問題得到一定程度上的緩解。

（三）明晰產權

以科斯為代表的現代西方產權理論指出，市場失靈的根源在于產權界定不清，由此造成交易過程中的摩擦，又會嚴重影響企業行為和資源配置的效率。在政企不分的情況下，產權與行政權力混淆，以致在引入民營資本的時候，難以適應市場經濟產權邊界清晰的要求。也就是說，政府同時履行所有者和經營者的職能，導致民營企業沒有獨立的經營自主權，使民營企業的正常經營受到嚴重的干擾，進而阻礙了民營資本的進入。故而一定要界定清晰的產權。產權清晰之后，政府不干預企業的生產經營活動，企業具有獨立的法人地位，有利于激發民營資本的活力。同時，產權明晰也為權責明確和政企分開提供了可能、創造了條件。